通化市林业局关于依法治林的现状与展望调研报告 刘 杰* 一、 林业行政执法体制现状 吉林省通化市辖二市三县、二区，104个乡镇，全市林业用地面积104.8万公顷，有林地面积91.6万公顷，森林复被率62.5%。现有森林公安执法人员185人，林政执法人员357人，木材检查执法人员110人。通过调查我们了解到全市现行行政执法管理体制大致分为三个类型： ㈠森林公安机构，隶属于公安、林业双重领导，刑事、治安业务受当地公安机关领导，人事、经费、及福利及林业行政等受当地林业部门领导。 ㈡资源林政行政执法机构，它具有行政执法、行政管理双重职能和责任。 ㈢森林资源监督管理机构，是上级林业主管部门实行森林资源监督派驻各机构。其职能是对各县(市、区)森林资源管理、生产、经营、采伐限额执行情况进行监督检查。 二、 执法体制存在的问题 ㈠体制不顺畅。由于森林公安是属于当地公安、林业双重领导的管理体制，影响了业务职能作用的发挥，尤其森林公安在办理森林刑事案件过程中，实施强制措施必须向当地公安机关申请报批，由于林业专业强等原因，导致批复时间不及时，往往贻误了最佳侦查时间，导致犯罪嫌疑人外逃，增大了森林刑事案件侦破难度，造成对破坏森林资源违法犯罪打击力度不到位，降低了森林公安执法权威。 ㈡法定职责不到位。依据《中华人民共和国森林法》第二十条规定“在国务院林业主管部门授权范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权”，而其它林业行政案件查处不在授权范围内，从而使森林公安不能全方位监督、管理、查处林业行政案件，使森林公安职能作用得不到有效发挥。 ㈢森林公安独立行政执法主体得不到落实。《中华人民共和国森林法》明确规定，林业行政处罚由县级以上林业主管部门实施，这一法律规定明确了森林公安机关不是独立的行政执法主体，是林业主管部门的内设职能机构，在行使行政执法工作中不承担相应的行政责任。 ㈣林政执法机构未能充分发挥作用。资源林政机构既是行政执法部门，又是行政管理部门，它具有两种职责和任务，所以，资源林政部门是集管理与行政执法于一体的行政部门主。从近几年各县（市、区）资源林政科工作运行情况看，存在着重行政管理、轻执法监督和行政案件的查处，其主要原因是行政管理事务繁杂，无精力和时间顾及林业行政执法监督、检查、查处工作，使林业行政执法这个主体作用发挥不到位。 ㈤职能、职责划分不清，多头执法问题比较突出。其主要原因是，职责范围不清、责任不明造成的。在调查中群众普遍反应，现在林业行政执法部门在基层多达四至六个部门，重复检查，交叉执法，行政执法部门在查处林业行政案件过程中互不沟通、互不通报情况，有些时候出现易查、好办、能罚到钱的案件争着办，抢着干。对难查、用工多、耗费大的案件互相推诿，严重影响执法效率，影响了行政执法人员社会公众形象。 ㈥越权执法问题时有发生。有些林业检、法部门和地方乡镇派出所也参入林业行政案件查处，他们认为查处滥砍盗伐、私收乱购案件，即使罚不到款，还能得到没收木材的变价款。其主要原因是由于各级财政困难，办公旅差费得不到保证，需要靠罚款弥补部分经费不足所造成的。 三、 理顺林业行政执法体制的建议 ㈠理顺现行林业公安体制。因为只有对现行的森林公安管理体制进行调整，对原有的双重领导进行改革，从法律上明确森林公安的地位、职责、权限，尤其是林业行政执法权利，才能充分发挥森林公安保护森林资源的特殊作用 ㈡确立森林公安独立的行政执法主体。这需要从法律上明确森林公安的法律地位，由法律直接授权森林公安行政执法主体，承担相应行政责任。 ㈢组建林业综合执法机构。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作决定》国发［2002］17号文件精神和国家林业局开展林业综合行政执法体制改革试点工作要求，按照政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职责相对分开，是进一步转变行政执法机构职能和管理方式，实现责权一致、精简统一、高效廉洁的基本原则，是解决改变多头执法、交叉执法问题的发生，建立林业综合行政执法体制。整合现有查处林业行政案件的执法机构，组建相对独立、集中、统一的行政执法机构。整合后资源林政管理、野生动物保护、林木种苗管理只负责政府赋予的行政管理职能，不再承担林业行政案件的查处，所有的林业行政案件查处工作全部移交到林业综合执法机构，也可以实行将所有的林业行政案件由法律授权给森林公安机关全权负责。 ㈣要实行权力和利益彻底脱钩，权力和责任密切挂钩的原则。对森林资源监督机构实行上管一级，确保派驻机构充分发挥作用。省、市派驻各地监督专员，要全面实行上管，包括人员工资、福利待遇、办公经费等。只有实行这样的管理体制，才能使监督员放开手脚，大胆工作，真正发挥监督管理职 ㈤理顺林业站、所行政管理体制。林业站、木材检查站工作职责国家和省都有明确的定位，但在运行中，我市的三县二市二区只有辉南县全部纳入财政预算，其它县（市、区）林业站、木材检查站人员工资得不到保障。有的是从育林基金解决一部分，其它靠罚款去解决，有的单位全部靠行政罚款解决。这样体制很难保证和发挥林业站、所的职能作用。这就需要国家和省对林业站、木材检查站管理体制，人员经费有一个明确规定，解决好基层林业执法人员后顾之忧。 ㈥加大林业行政执法人员培训工作。林业行政执法人员的培训，可实行分级培训，市、县、(市、)区级的执法人员应由国家林业局或省级培训，乡镇一级由所在地县级林业主管部门培训。从而全面提高林业执法人员的业务、素质和工作能力，不断加大林业行政案件查处力度。