加强林业立法、执法与执法监督，坚持和实现依法治林 马 平* 《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》将强化科技兴林和坚持依法治林作为加快林业发展的根本保证,并分别从林业立法、执法、执法监督和法制教育四个方面提出了全面加强依法治林的任务目标和工作措施。建国以来,特别是改革开放以来林业建设的实践证明,要建设比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系,就必须坚持依法治林;要跨越发展阶段、发展速度和发展手段,实现林业的超常规快速发展的战略目标,就必须坚持依法治林;要实现经济和社会可持续发展,全面建设小康社会,就必须坚持依法治林。 本文以坚持和实现依法治林为出发点，拟围绕如何进一步加强林业立法、执法和执法监督工作，谈几点粗浅的意见。 一、加强林业立法是坚持和实现依法治林的基础 党的十一届三中全会以来，我国林业立法工作取得了很大进展。全国人大及其常委会和国务院先后颁布施行了《森林法》、《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》和《森林法实施条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《野生植物保护条例》等多部法律法规；国务院林业行政主管部门制定了数十部部门规章与上述法律法规相配套；地方人大和政府依法定职权制定了数百件地方性林业法规和地方政府规章。同时，各级林业行政主管部门还出台了众多的部门规范性文件。这些，使我国森林资源保护管理工作基本上做到了有法可依、有章可循，为保障林业改革和发展，为实现林业建设的法制化、规范化和制度化提供了有力的法律保障。 但是，我们还应清醒地看到，林业立法工作远不能适应林业改革开放的新局面、林业跨越式发展的新目标和林业承担的生态建设任务。林业法律法规不够健全，执法程序规定不够完备，如湿地资源保护和森林资源流转尚无相关法律和具体法规遵循；法律、法规和规章中对林业行政主管部门的权利规定较多，对林业行政部门及其工作人员的义务和法律责任规定较少，对破坏森林资源行为人违法行为处理的规定较详细，对林业行政主管部门及其工作人员违法行为处理的规定较笼统，直接导致了林业部门内部监督、制约和制裁不力，特别是森林采伐作业设计、审批和验收环节疏漏较多，给依法治林带来诸多隐患；法规、规章特别是林业部门规范性文件清理滞后，给实际工作造成许多困难，如辽宁省一直在使用的《伐根材积表》，与实际出材量误差竟达20%以上。 加强林业立法工作，健全林业法律法规体系，当前我们首先要做好法律、法规的制定和修改，部门规章和规范性文件的清理。一是进一步完善森林资源保护法律法规。天然林以其无可替代的生态效益成为我国森林资源的重要组成部分，天然林保护呼唤法律的有力支持。湿地是地球之肾，我国目前尚无湿地保护的法律法规，湿地保护的责任部门也不明确，长此以往，地球之肾将功能衰竭。二是制定森林资源开发利用的法律法规。山区综合开发、林业产业建设、农村经济发展都离不开森林资源特别是林地和林下资源的开发利用。一些地方只重经济效益，不顾生态环境，一哄而起、盲目开发、掠奇式开发和低效益开发问题相当突出，亟需制定出台相关的法律法规予以规范。三是为非公有制林业发展提供法律保障。我国非公有制林业数量少，规模小，经济实力相对薄弱，但其发展潜力巨大，发展前景十分广阔。要抓紧制定保障非公有制林业权力和利益的法律法规，为非公有制林业经营者创造参与公平竞争的宽松环境。四是强化全民义务植树法律约束机制。全国人大《关于开展全民义务植树运动的决议》和《国务院关于开发全民义务植树运动的实施办法》对全民义务植树做出了相关规定，但在实际执行中出入很大，义务植树的尽责率很低，空白点很多。建议尽快修改相关法律法规，强化全民义务植树的法律约束力。五是用法律规范林业税费的收缴和使用。要制定相关法律法规，统一和明确各地林业税费收缴标准，切实减轻林农和森林经营单位的税费负担；要严格林业税费的使用管理，坚决杜绝地方财政平调、挤占和挪用林业专项资金，育林基金、植被恢复费和育林费要全部用于林业建设。 二、强化林业执法是坚持和实现依法治林的关键 长期以来，在林业行政执法工作中，执法无据，有法不依，违法不究，执法不严，以权代法，以罚代刑等问题一直比较突出。究其原因，既有社会大环境的外部影响，也有林业行政管理体制不顺，林业行政执法手段落后，林业执法人员自身素质偏低的作用。 首先,林业执法外部环境不佳。一是相当多的农民群众从法律意识、环境意识和生态意识淡薄,他们对森林资源特别是集体所有的森林和林木漠然视之,认为偷砍木头和偷窃其他公私财物不同,因此在参与乱砍滥伐林木违法活动时缺少应有的羞耻感和犯罪感。二是部分农村基层干部为获得所谓的政绩,不惜以破坏森林资源和生态环境为代价,他们常常打着为群众谋利益的旗号,急功近利,杀鸡取卵。在他们的指挥下,农村修路、建水库、办学校、上公益事业、发展乡村经济,往往大肆攫取和破坏森林资源,给林业建设造成极大的负面影响。三是一些党政领导的地方保护主义作怪,致使公路建设、水利建设和矿业生产等工程建设中非法侵占林地案件迟迟得不到打击处理。其次,林业行政管理体制不顺。林业行政执法权配置不尽合理,执法部门较多,执法职能交叉,执法权限分散,甚至造成林业行政主管部门内设机构争抢办案或互相扯皮。由于执法部门多,执法权限分散,致使林业执法整体效率不高。第三,林业行政执法手段落后。一方面,林业行政执法队伍相当庞大;一方面,战斗在一线从事保卫森林资源安全的执法人员数量偏低。而且,绝大多数基层森林公安派出所、木材检查站和乡镇林业工作站经费不足,一些派出所和检查站靠罚没款开支,林业主管部门向他们下达罚没收入指标，并将其与执法人员的工资、奖金和福利挂钩。同时，森林公安、资源林政和木材检查站设施装备陈旧，执法手段落后，远远无法适应保护森林资源安全的需要。第四，林业行政执法人员素质偏低。由于林业执法人员自身素质的原因，在林业执法中执法主体、执法内容和执法程序发生错误屡见不鲜，法律文书更是错误迭出。 针对上述种种问题,为强化林业执法工作,建议采取以下应对措施。一是加大林业法律法规的宣传力度。既要宣传领导,使各级党政领导懂得林业法律法规,依法重视和支持林业执法;更要宣传群众,通过多种形式的法律宣传、生态宣传和案例宣传,不断增加广大农民包括农村基层干部的法律意识、环境意识和生态意识,使爱林、护林、营林和依法保护森林资源成为农村干部群众的自觉行为。二是相对集中林业行政执法权。要创造条件,逐步将林业行政审批、林业行政处罚和林业行政强制等林业行政执法权集中起来,简化办事程序,提高办事效率。要积极开展林业行政处罚权相对集中改革试点工作,在试点中积累经验,探索强化林业执法工作的新途径。三是加强林业行政执法队伍建设。各级政府,特别是县、乡政府要保证森林公安、资源林政、木材检查站和乡镇林业站的机构和人员编制,上述林业行政执法人员的经费开支要纳入地方财政预算。各级政府和林业主管部门不得向基层林业行政执法部门下达罚没收入指标,林业行政执法部门要严格实行收支两条线。地方政府和各级林业行政主管部门要重视林业行政执法基层基础设施建设，在资金安排上要向森林公安、资源林政、木材检查站和乡镇林业工作站倾斜。各级林业行政主管部门要加强林业行政执法队伍建设,通过政治理论教育、职业道德教育、法律法规培训和专业业务培训,不断提高林业行政执法人员的政治业务素质。要建立和完善林业行政执法人员任用、考核、奖惩制度，及时充实骨干力量，调整和清除不称职的执法人员。 三、健全监督机制是坚持和实现依法治林的保障 建立健全林业行政执法监督机制,使林业行政执法行为和过程置于有效的监督制约之下,是加大执法力度,提高执法效率的有力保障。这里所说的林业行政执法监督，既包括外部监督即来自领导机关、立法机构、参政议政机关和广大群众包括新闻媒体的监督,也包括内部监督即林业行政主管部门和行政执法机构自身的监督。应该承认,由于历史和现实的种种原因,我们的林业行政执法监督体系还很不完善,监督机制还相对弱化,监督结果还不能令人满意。为此,我们应该从以下几个方面不断完善林业行政执法监督体系建设。 首先,要加大外部监督工作力度。公开林业行政审批权限、条件、办事程序和收费标准,公示林业行政执法的权限、职责、办案标准和法律责任,增加林业行政执法工作的透明度,主动接受党委、人大、政府和政协的监督,主动接受新闻媒体的监督,主动接受广大人民群众的监督。可以采取聘请人大代表、政协委员担任林业行政执法监督员,聘请农村基层干部和群众代表担任林业行政执法工作联络员的形式,定期召开座谈会,建立有效地沟通渠道和工作信息反馈系统,广泛听取农村干部群众对林业行政执法工作的意见,及时发现和解决群众反映强烈和带有倾向性的问题。其次,强化内部监督制约机制。要明确林业行政执法部门和执法人员的执法权限、执法内容、执法方式、执法程序和执法责任,推行办案公示、执法评议、错案追究、重大案件上报备案和执法定期检查制度,进一步完善林业行政执法监督机制,不断加大林业行政执法监督工作力度,保证林业行政执法的公开、公平和公正,提高林业行政执法工作效率。第三,建立和完善行政复议制度。行政复议既是一种解决行政争议的法律制度，是一种当事人权益的救济制度，也是一种行政系统内部自我束约和纠正错误的层级监督制度。坚持和不断完善林业行政复议制度，一方面，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止和纠正违法或不当的具体林业行政执法行为对公民、法人和其他组织合法权益的损害；一方面，有利于保障和监督林业行政机关依法行使职权，行政复议机关在纠正违法或不当的具体行政行为时，可以发现林业行政机关在执法活动中存在的问题，从而改进林业行政执法活动，同时，行政复议还可以使具体的林业行政执法行为的合法性得到进一步确认，有效保障林业行政机关依法行使职权。