论环境民事纠纷行政处理机制的完善 林全玲* 摘要：环境民事纠纷不同于一般的民事纠纷，这使得传统的民事纠纷解决机制在处理环境纠纷时存在着很多局限性。行政处理机制在解决环境纠纷时具有很多优势。本文分析了我国环境纠纷行政处理的现状及其局限性，并对我国环境纠纷行政处理机制的完善提出了自己的建议。 关键词：环境纠纷 行政调解 行政裁决 一、 环境民事纠纷解决机制概述 从民事纠纷的解决机制来看，传统方式包括民事诉讼这一“法律手段”，当事人协商、调解等“非法律手段”，以及介于“法律手段”和“非法律手段”之间的仲裁。行政权力原则上不介入当事人之间的私法上的权利义务之争。随着环境问题的日益严重，由环境侵权引起的环境民事纠纷数量激增。而由于环境民事纠纷不同于一般的民事纠纷，使得传统方式在解决环境纠纷问题上日益显得捉襟见肘。 首先，环境纠纷当事人具有不对等性。作为侵害主体的企业具有相当的规模，资金实力雄厚，而作为受害方的当事人往往是缺乏规避与抵制能力的一般公众。在双方地位缺乏平等性与互换性的基础上来协商，不是以弱者签订“城下之盟”，就是以通过诉讼来解决而告终。 其次，引起环境纠纷的环境侵权行为，具有合法性、连续性、不确定性。环境侵权行为与损害结果的发生要经过广阔的空间和时间的延续的作用，因此具有积累性、潜在性、滞后性以及复合效应。且环境侵害的后果往往是很多污染源共同作用的结果。因此，环境纠纷的解决必须借助科学技术知识的运用。而法官的专业知识是法律，对其他千差万别的专业知识不可能都熟悉和精通，因此，通过诉讼解决环境纠纷具有一定的局限性。此外，诉讼程序的繁杂与低效率也一直为人所诟病。 为此，一些国家的行政机关开始介入民事纠纷的处理，形成了行政调解、行政仲裁、行政裁决等准司法制度。如日本和我国台湾地区的《公害纠纷处理法》中所规定的各种行政性处理方法即为适例。美国自二十世纪六十年代以来也掀起了在传统诉讼方式之外寻求“替代性纠纷解决机制”（ＡＤＲ）的运动，其中行政性的替代手段即为其一。1996年克林顿总统签署了《行政纠纷解决法》，1998年签署了《ＡＤＲ法》，推动了ＡＤＲ的广泛利用。 环境纠纷的行政处理机制相比民事诉讼，以及其他纠纷解决机制，具有以下优势： 第一，行政机关的专业化优势。环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，他们最熟悉当地的环境状况、环境问题和企业排污状况，全面掌握环保法律法规和政策，拥有环保科技、环境监测手段和有关环境信息资料，其职权和专业性使之在事实调查、认定和证据收集上具有极大优势，不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并可能得到比审判更为合理的解决结果。 第二、行政处理环境纠纷具有高效性。环境污染的发生往往具有紧迫性，环境损害具有不可逆转性，这都要求环境侵权行为能够得到尽快制止，严谨的司法程序的事后救济不具备这种功能。行政机关恰恰能满足这种需要。因为环境行政机关本身就承担着代表政府对环境公害进行监管、对环境污染事件和纠纷进行处理的职权，它可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改以至关、停、并、转、迁等，直接对环境污染做出处理，减少了纠纷解决的成本和受害者的负担，使受害者尽快地获得赔偿或经济补偿。 第三，环境行政机关通过对环境纠纷个案的行政处理，不仅可以实现对受害当事人个人的救济，还可以从纠纷解决过程和结果中获得相应的资料和情报，运用并反映于环境行政管理的方针和政策，进而建立健全防止环境污染及环境纠纷的行政处理机制，制定环境管理的对策，从而积极有效地防止今后同类问题的发生，将环境纠纷处理和环境行政管理与环境污染损害的预防有机结合起来。“以个别的纠纷处理为起点，通过自己的管理权限进一步发掘问题并谋求更具一般性的根本解决。正是行政性纠纷处理机关的最大优势。” 二、我国环境纠纷行政处理机制的现状及其缺陷 目前，我国对环境纠纷的行政处理没有专门的统一立法，实践中的法律依据主要是《环境保护法》第41条第2款和《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》的相关规定。此外，各省根据本地区的实际也制定了一些地方政府规章，如《安徽省环境污染纠纷行政处理程序》、《山东省环境污染纠纷处理办法》、浙江省环境监理办法》、《吉林省环境污染纠纷调解处理办法》、《湖北省环境污染纠纷调解处理办法》等。 《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这条规定说明我国环境纠纷的行政处理机关为环境保护行政主管部门及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，但对行政处理方式的规定则很模糊。根据我国环境保护部门的工作实践和各省的地方政府规章，环境纠纷的行政性处理机制主要有行政调解和行政处理决定（行政裁决）两种方式。 （一）行政调解 环境污染纠纷的行政调解，是指环境污染处理机关依照有关法律法规规定的程序和方法，以第三人的身份，居间对当事人因环境污染所引起的赔偿责任和赔偿金额纠纷进行调解，并做出不具有强制执行力的行政调解书的处理方式。这一调解处理方式具有如下特点：首先，行政调解不同于由人民调解委员会进行的民间调解，它是环境行政机关贯彻实施环境法的一种行政行为，行政调解权来源于环保部门的法定职权，而且调解必须依照环境法律规范及其他相关法律法规进行；其次，环境行政机关以第三人的身份居间进行调解，可以对纠纷的解决提出方案但不能强迫当事人接受，因此不同于由环境行政机关单方面意志决定的其它环境行政行为；再次，调解以当事人自愿为原则，是否选择行政调解由当事人自主决定，调解不是起诉的必经阶段，当事人也可以不经行政处理直接向法院起诉，而且调解协议的达成是当事人相互间妥协的结果，完全体现当事人双方的意志；最后，行政调解书不同于经法庭调解所达成的调解协议，不具有法定执行力，只能依靠当事人自觉履行，调解协议达成后当事人一方反悔的，另一方不可以申请强制执行。 行政调解是环保行政部门处理环境纠纷最常用的一种解决方式，并且在很多地区也是唯一的行政处理方式。因为大多数环境污染纠纷处理的地方规章只规定了行政调解的处理方式，如《安徽省环境污染纠纷行政处理程序》、《浙江省环境监理办法》、《青海省环境污染损害纠纷调处办法》、《吉林省环境纠纷调解处理办法》。并且这些规章一般都规定，行政调解协议不具有强制执行力，当事人对于行政调解不服的，也只能向人民法院提起民事诉讼，而不是行政诉讼。 （二）行政处理决定（行政裁决） 行政处理决定，是指环境行政机关根据纠纷当事人的请求或依职权，依法对所受理的环境纠纷做出裁决、决定或责令纠纷当事人承担某种义务或从事（停止）某项活动。如1991年的《湖北省环境污染纠纷调解处理办法》第20条、23条规定，“经两次调解达不成协议的，环境保护行政主管部门可依据事实作决定，制作环境污染纠纷行政处理决定书。”“当事人对环境保护行政主管部门处理环境污染纠纷决定不服的，可以按民事诉讼法规定的程序向人民法院提起诉讼。” 再如，1994年的《山东省环境污染纠纷处理办法》第20条、24条规定，“调解未达成协议或者调解书送达前，当事人反悔的，环境保护行政主管部门应当依法作出裁决。”“当事人对裁决不服的，可以在收到裁决书之日起15日内向上一级环境保护行政主管部门申请复议。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定通知书之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行裁决的，环境保护行政主管部门可以申请人民法院强制执行。” 实践证明，在不能通过调解使双方当事人达成协议或行政调解无效的情况下，及时做出行政处理决定（主要是行政决定书或行政裁决书的形式），有利于及时的解决纠纷，维护受害人的合法权益。有学者指出，在1992年以前，环境行政机关在处理环境污染民事纠纷时，大都采用“以调解为主，在调解不成的情况下，或宣布调解失败，或做出行政处理决定”的方法。但自从1992年1月31日全国人大法工委办公厅批复国家环境保护局的《意见》公布后，由于对该意见理解的偏差，行政机关在调解不成时往往怠于及时做出行政裁决，甚至直接告知当事人向法院起诉。尽管该《意见》只是说明“当事人对行政机关的调解行为不服向人民法院起诉的，不是行政诉讼。但其似乎暗含着当事人对行政机关的行政处理决定不服而向人民法院起诉的，就是行政诉讼。事实上，我国《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）》第4条已经明确规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。” 可见，环境行政机关之所以怠于做出行政处理决定（行政裁决），甚至“自缚手脚”将行政处理方式限于行政调解，部分原因在于害怕成为行政诉讼的被告。这也可以从上述《湖北省环境污染纠纷调解处理办法》第24条的规定中看出来。该条规定，“当事人对环境保护行政主管部门处理环境污染纠纷决定不服的，可以按民事诉讼法规定的程序向人民法院提起诉讼。”该规定在使环境行政机关得以规避责任的同时，在事实上也贬低了行政决定的效力。因为，如果当事人对其决定不服，只能向法院提起民事诉讼，说明行政机关的处理决定实际上对当事人是没有约束力的。 而我们认为，环境行政机关的这种“怕丢面子”的心理是完全没有必要。因为，事实上环境纠纷当事人大部分都接受了行政处理决定，只有极少数不服行政处理决定向人民法院提起了行政诉讼。即便是在环境行政诉讼中，多数结果也是人民法院判决维持原行政处理决定或环境行政机关胜诉，只有少数是由于环境行政机关处理决定确定责任不正确、确定赔偿金额显失公正和行政机关违法而使环境行政机关败诉。 此外，需要注意的是除了大多数各省的地方政府规章将行政裁决排斥在“行政处理”之外，立法上也有这样的倾向。如：1995年颁布的《固体废弃物污染环境防治法》第71条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”修改后的《环境噪声污染防治法》和《大气污染防治法》也作了类似的规定，即：把“处理”改为“调解处理”、把“对处理决定不服”改为“调解不成”。 笔者认为，这种立法倾向是受当前严格限制和弱化政府权力的理论的影响。在传统计划经济体制下，行政权力无所不及，行政权力遍及政治、经济和社会生活的方方面面，政治生活和市民社会的界限被湮没。人民的生活完全笼罩在行政权力之下，没有足够的生活空间和民主自由。近年来，随着市场体制的建立，依法治国等观念的提出，理论界、社会上削弱、限制行政权力的呼声很高。但是，笔者认为，我们所谓的“法治”，“依法行政”，并不只是对政府权利的限制或弱化。由于中国的政治、经济体制改革，中国的法治建设，都是政府推进型的变革，由于市场的失灵需要政府的强有力的干预，我们在对传统行政权力进行弱化的同时，还需要强化政府某些方面的权力，即要对政府的权力进行重塑。行政法治的理念也应从旨在控制政府的消极法治转向旨在促进政府有效的管理经济和社会的积极法治的轨道上。从西方各国的发展趋势来看，行政权力的强化已是当今世界的潮流。行政机关的主动、及时、高效等优势，使得行政机关可以更好的应对纷繁复杂的社会情势。而环境行政机关在处理环境纠纷上所具有的优势，本文前已述及。因此，笔者认为，我国的立法应当明确环境行政机关应当有权对环境纠纷做出行政处理决定。 上文对我国现行的环境纠纷行政处理方式做了一番探讨，但我国目前行政处理机制的另外一个很大的缺陷即是行政处理的效力问题。如很多人认为行政处理环境纠纷对当事人的利益没有任何影响，行政机关的处理决定没有任何法律效力。陈汉光教授即认为，环境保护监督管理部门应当事人的请求,就公害民事纠纷主持达成的协议或做出的处理决定“不具有法律强制力，如若当事人（无论是致害方，或者是受害方）认为该处理决定对自己不利、不符合自己的意愿完全可以不执行处理决定”、“这种处理决定无约束性和执行力”。蔡守秋教授则认为“没有申请人民法院强制执行或依法实施行政强制执行的法律强制力”并不等于“没有任何法律效力、约束力、执行力”，行政调解书具有近似于合同或契约的法律效力，当事人一方无故不履行调解协议或在调解协议生效后反悔，另一方有权提起民事诉讼，要求人民法院强制对方履行调解协议；行政裁决的特点是在当事人不同意的情况下行政机关做出的单方面决定，作为行政行为的一种，行政裁决一经做出即具有确定力、拘束力和执行力，必然对当事人的实际利益产生影响，必然对当事人具有某种约束力或行政法律效力。笔者基本赞同以上观点。因为，如果只要当事人对行政调解或行政裁决不服，就需通过民事审判重新开始审理，就使得专门的行政机关所做的裁定不具有权威，行政处理机制成为一个无用的程序，这不仅造成了资源的极大浪费，也导致了当事人的讼累。可见，行政裁决的无效性使得行政处理机制的优势不能得到充分的发挥。因此，我国立法迫切需要完善行政处理方式的效力。 从国外来看，有些国家通过立法允许将行政调解的结果以行政处理决定的方式公布，并赋予其于对方当事人不履行时可申请人民法院强制执行的效力。如美国《行政纠纷处理法》（1990年）即明确规定调解具有法律效力；台湾地区的《公害纠纷处理法》则规定，对环境调解协议、环境行政裁决，由法院核定后，即可取得与民事判决同等的效力。我国《山东省环境污染纠纷处理办法》也突破性地明确规定了行政裁决的强制执行力。 总之，由于我国现行的环境纠纷处理机制存在方式上的局限性与效力上的不明确性，使得环境行政机关在处理环境纠纷方面上的优势不能得到充分的发挥。因此，我们必须参考其他国家的规定，结合我国的实际对环境纠纷的行政处理机制进行完善。 三、 我国环境纠纷行政处理机制的完善 随着我国经济的快速发展，环境污染损害纠纷发生频率高，涉及面广，处理难度也很大。受“只能调解”的束缚，行政机关难以有效处理纠纷，法院处理污染纠纷又存在诸多障碍，造成许多纠纷案件久拖不决，已影响到社会安定。加强污染损害赔偿纠纷的专门立法，构建和完善我国环境纠纷行政处理机制很有必要。 为有效解决环境纠纷，有些国家制定了专门的处理环境民事纠纷的法律、法规和政策文件。如日本的《公害纠纷处理法》（1970年）、韩国的《环境污染受害纠纷调整法》、台湾地区的《公害纠纷处理法》（1992年）等。结合其他国家及地区的规定，笔者认为，为构建我国的环境纠纷行政处理机制，应制定一部完整的《环境污染纠纷行政处理法》。在该法中至少应当明确规定以下几个问题： （一）明确规定行政处理方式包括行政斡旋、行政指导、行政调解、行政裁决。 1、 行政斡旋 行政斡旋是指环境行政机关为环境纠纷当事人的和解提供情况、意见促使他们自行和解，但不直接参加当事人之间的协商。这种处理方式一般适用于法律没有明确规定处理机关的环境纠纷，环境行政机关没有法定义务非要参与这类纠纷处理，但依一般性的法定职权和行政执法原理，环境行政机关也可以对解决此类纠纷出力。 行政斡旋主要用于简单的小额环境纠纷的解决，其主要特点是环境行政机关不介入当事人之间的谈判，而是为当事人交涉创造条件、提供服务，整理双方的主张和论点，促成协议的达成。目前，我国尚未将行政斡旋解决环境纠纷法定化，但国外已有相关的立法例。如：《日本公害纠纷处理法》第2条第1款规定“政府必须采取必要的措施，确立发生公害纠纷时的斡旋、调解等的纠纷处理制度”。 2、 行政指导 环境行政指导是环境行政主体为了实现环境公益，期待相对人的一定行为、而实施的不具有法律拘束力，但可对相对人直接起作用的事实行为。行政指导既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失灵双重缺陷的一种补救办法。行政指导的优点不仅在于环境侵权发生以后给当事人提供多种途径的救济，更重要的是，环境行政机关能够基于专业知识和经验运用非强制性手段引导人们自愿采取一定的作为或不作为以减少环境侵害的发生，做到“防患于未然”。行政指导处理环境纠纷在日本应用较广，在我国直到90年代才有学者将其作为环境法律调整机制之一而提出。 （二）设立专门的环境纠纷处理机构 环境纠纷处理的行政机构设置：在国家环保总局设“环境纠纷调解委员会”与“环境纠纷裁决委员会”，各级环境行政机关设立相应的“环境纠纷调解与裁决委员会”。各级环境行政机关按照属地管辖的原则负责辖区内的环境纠纷处理，跨行政区的环境纠纷按级别管辖处理。环境纠纷调解与裁决委员会委员，应由环境行政机关工作人员、环保专家、法律专家、医学专家、环保社团、科教界人士，并吸收辖区企业、群众代表组成。其中，环境裁决委员会的主任，必须具有司法统一考试资格，其他委员可以兼任。 环境纠纷调解委员会可以采取斡旋、调停、指导等方式对纠纷进行调解，若调解成功，则以“调解委员会”的名义制作《环境污染纠纷调解书》，该调解书在经过法院审核后，具有强制执行力。 若纠纷当事人不能达成调解协议，则进入下一程序，由裁决委员会进行行政裁定。裁决委员会委员不得是担任过该纠纷的调解委员会委员。行政裁定程序根据一方当事人的申请即可启动，它是一种准司法程序。行政裁决委员会应对损害原因与侵权责任、补救方式（主要是赔偿数额）作出裁定，并制作行政裁决书。 当然，考虑到环境行政机关害怕成为行政诉讼的心理，以及我国传统上的“行政专横”因素的存在，我国可以借鉴台湾《公害纠纷处理法》的规定，行政裁决与行政调解协议一样都须送法院审核，经核定后才得强制执行。经法院核定行政处理存在可撤销或无效的情况时，在三十日内，当事人可以向核定法院提起民事诉讼。根据该规定，只有法院核定行政裁决存有可撤销或无效的情况时，当事人才可提起诉讼，而不是只要对裁决不服即可提起民事诉讼，这一方面体现了司法对行政处理决定的最终审查，同时体现了司法对行政处理决定的维护，有利于及时的解决纠纷。 （三）处理好环境纠纷行政处理与诉讼的关系 环境纠纷的行政处理是一种行政司法行为，行政司法虽然可以成为一个独立的系统，但它和司法制度不能完全分割开来。环境纠纷行政处理（尤其是行政裁决）与诉讼的关系的处理，可从以下三个方面来着手： 1、 诉讼制度与行政处理机制的共通性 诉讼中所采用的回避制度、管辖制度、公开原则、证据规则、举证责任、调查鉴定制度、共同诉讼等在行政裁决中亦应遵守。如台湾《公害纠纷处理法》第17条规定，调处委员对于调处事项涉及本身或其家属时，应自行回避。第19条规定，多数有共同利益之公害纠纷当事人，得共同申请调处。调处事件进行中，主张与当事人之一方有共同利益之第三人，得经调处委员会之许可，加入该调处程序为当事人。调处委员会为前项许可者，应斟酌当事人之意见。 2、诉讼对行政处理的支持与限制 纠纷当事人在申请时行政处理，可以在处理结果做出之前，通过行政机关申请法院对污染源进行财产保全，以确保裁决的执行。行政调解书、行政裁决书可以通过法院的审核取得强制执行力。当然，如果经法院核定行政处理存在可撤销或无效情形时，当事人也可以向法院提起民事诉讼。 3、行政处理机制与民事诉讼不可并行原则 环境纠纷案件已经经一审法院辩论终结的，不得再申请行政处理。环境纠纷已起诉到法院，并同时申请行政处理的，法院在行政处理有结果前，应裁定中止诉讼程序，如行政处理决定经法院核定，视为当事人撤回诉讼。 结语 引发社会矛盾和社会纠纷的因素是多方面的，解决这些矛盾的手段和途径也应当是多方面和多渠道的。一个社会的纠纷解决机制，应该和必然是多元的和互补的。环境纠纷的行政处理，本质上是基于福利国家、给付行政之理想和传统民事责任，通过行政权力的作用，避免诉讼程序的烦琐和迟延，尽早实现损害的赔偿，以收保护受害人之效，从而在相当程度上避免或减轻传统“私法自治”原则对环境受害人产生的不利影响。然而根据国家对资本的依赖原则，由于国家的财政收入依赖于私人资本的发展，因此国家无法放弃对经济的支持。而污染企业事实上也往往是政府的纳税大户，因此行政机关在运用其行政自由裁量权处理环境纠纷时，很有可能会影响到纠纷解决的公正性。因此，在强调环境纠纷的行政处理的同时，还必须要重视诉讼的重要作用。诉讼作为国家司法救济的手段，是权利和秩序实现的最具权威的根本保障。除了解决纠纷这一基本功能外，诉讼还承担着深刻的、不可替代的社会功能。诉讼制度的运作是国家司法权行使和实现的重要途径。诉讼制度在整个社会的纠纷解决系统中居于核心和无庸置疑的主导地位。因此，我们在运用、完善环境纠纷的行政处理机制的同时，要注意两者的互补与互助。 参考文献： 1、金瑞林：《环境侵权与民事救济—兼论环境立法中存在的问题》，载《中国环境科学》第17卷第3期 2、周杰：《环境纠纷ADR模式探讨http://riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=779 3、张式军：《环境纠纷解决机制探究》，载《2003年中国环境资源法学研讨会(年会)论文集》 4、杨娟：《环境纠纷行政性ADR机制的构建》，载《2003年中国环境资源法学研讨会(年会)论文集》 5、孔祥俊：《反不正当竞争法的适用与完善》，法律出版社1998年版，第663页。 6、赵旭东：《环境行政指导与环保产业发展问题研究》，载《中国环境保护产业发展战略论坛》（专家征文） 7、王明远：《环境民事纠纷的行政处理》，载《中国环境报》2000年8月12日，第003版。 8、郁建兴、周俊：《全球化进程中的国家与社会的关系》，载《哲学研究》2003年第4期