国家生态安全的行政法思考 周玉华* 摘要：政府是国家生态安全的卫护者，维护国家生态安全是政府的重要职责。行政法是政府环境行政的执法依据，是维护国家生态安全的基本法律体系。但我国现行有关环境行政管理的法律规范即环境行政法是建立在人类中心主义基础上的，它所调整的是在环境保护中行政主体与相对人之间的关系，是用来满足人类需要推动人类社会发展的工具。这种建立在错误理论基础上的立法目的是导致现行行政法对生态危机无能为力的根源之一。笔者认为，现行行政法必须摒弃人类中心主义，立足于维护生态系统的整体利益，以实现人与自然协调发展为终极目的，对此构建适合国家生态安全的行政法体系，强化执法，完善救济，确保国家生态安全的行政管理在良性的轨道上运行是政府的当务之急。 关键词：国家 生态安全 行政法 一、国家生态安全的严峻态势 当前环境污染、资源缺乏、生态破坏等问题已成为威胁全球安全的重大问题。科学家们早以敏锐的洞察力作出判断：“人类生存的地球出现了难以应付的严重的生态危机”，“生态危机将有可能取代核战争，成为人类面临的最大威胁”。①英国著名的生态学家戈德·史密斯称当前的生态危机是“第三次世界大战，如此下去，自然界很快失去了供养人类的能力。 我国的生态形势更是十分严峻，一方治理多方破坏，点上治理面上破坏，治理赶不上破坏的问题十分严重。从总体上看，生态破坏的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重。突出表现在：水土流失、土地荒漠化、盐渍化为主的土地退化不断扩大、耕地大量减少、人地矛盾愈加突出。以江河断流、湖泊干涸、区域地下水位持续下降和湿地破坏为主要特征的水生态平衡失调愈演愈烈。干旱地区绿洲和植被日益萎缩、洪涝灾害日趋频繁。另一方面，森林、草地开垦和破坏不断、生态功能严重衰退，生物多样性锐减、大量珍稀、濒危动植物面临灭绝的危险、海洋生态趋于恶化，农药、化肥、长期的不合理使用和富营养污水的大量排放，成为耕地质量下降和湖泊、水质、水流恶化的重要因素。同时，矿产资源开发、交通工程建设所导致的生态破坏也有加重和发展的趋势。 由于我国的经济结构对资源的依赖性很强。虽然国民经济一直保持高增长速度有时甚至达到14﹪。但这种经济发展加大了对生态的压力。生态破坏不断加剧，造成的经济损失也逐年增加。近50年以来，我国因自然灾害付出了25000亿人民币的代价。洪涝、干旱、地震、生物的各种灾害，侵袭着中国三分之一的国土。中国每年因水质污染、大气污染、生态环境破坏和自然灾害造成的损失高达2830亿人民币。凡此种种不能不引起人们对生态安全的忧虑和警觉。 二、关注国家生态安全的战略意义 全国人大资源委主任曲格平先生早在三年前就指出：“长期以来，人们忽视了生态安全在整个国民经济中的地位。如果生态安全不牢固，就意味着大片国土失去对国民经济的承载能力。这与国土的割让一样会给国家造成无法衡量的损失。生态环境的破坏，会造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，这与经济危机所带来的损失并无二致。从这个意义上说，生态安全与国家军事、经济安全同等重要。都是国家安全的重要基石，国防军事安全、政治安全和经济安全是致力于创造生态安全的基本条件和重要保障。而生态安全则是国防军事、政治、经济安全的载体。 曲格平先生从战略的高度警示人们：生态安全关系到民族的兴衰和国家的存亡，必须给予高度的重视。关注国家生态安全，提高全民族的环境危机意识是政府和公民义不容辞的义务。 首先，从国际上看。生态安全是国际和平的基石、保障。由于生态恶化是全球性问题，直接威胁到人类赖以生存的自然生态系统。特别是一些跨国界的具有全球影响的生态问题对所有国家的安全都构成威胁。自然资源竞争、跨越国界的工业污染，因生态问题引起的难民迁徙和土地之争，一些发达国家视生态问题为争夺政治主导权和科技垄断权的重要领域。有意将生态问题作为手段，通过转嫁污染、掠夺资源和干涉内政等方式对发展中国家实施“生态侵略”。同时，生态恶化使发展受阻，加剧贫困，从而导致社会动荡、政局紧张和军事冲突的事件近年频繁发生，危及世界和平。“生态因素本身一般不直接导致暴力冲突，但是，生态退化一旦同民族等其他社会问题结合在一起，就可能成为政治紧张的重要原因。因此，维护国家生态安全是关系到国家生死存亡的关键。 其次，从国内趋势看，生态安全既关系到国家的长治久安又关系到社会的可持续发展。生态安全是国家稳定的基础。 1、生态安全关系到国家的长治久安，根据联合国科学家预测，全世界有不少繁华的城市处于沿海、低海拔陆地，一旦出现全球温度骤升，海水骤涨，海平面上升将把许多岛屿和沿海国家吞没。我国拥有很长的海岸线，沿海地区是经济发展最快，创造财富最多和人口较稠密的地区，一旦沿海城市被淹没，不但造成巨大的经济损失，还会产生大量的生态难民，这无疑对国家生态安全是一个潜在的威胁，将会对我国政治、经济、生态环境造成不堪设想的后果。诸多的事实表明，生态破坏加剧了贫困，影响了社会安定，生态破坏将使人们丧失大量适宜生存的空间，并由此产生了大量的生态难民冲击周边社会的稳定，没有生态安全就没有稳定，就无法安居乐业。 2、生态安全关系到国家的可持续发展 我国是发展中国家，拥有一个较好的生态环境是实现社会经济快速、持续发展的核心。随着我国改革开放的深入，经济的高速发展，加上巨大的人口压力，结构性污染的凸现，较低的工业技术水平、不合理的工业和产业布局以及发展中政策失效等因素的影响，使中国的生态安全问题日益凸现，概括起来，其中存在着二个主要矛盾：①人口遂增与生态环境之间的矛盾加剧。我国是世界上第一人口大国，据预测到2030年中国人口将达到16亿，一个社会体制对人口增长的容纳力是有限度的。同样，环境、资源对人口增长承受能力也不是无限的，历史启示我们，中国已经到达了人口过度增长的红灯区，我国目前人口已达到前所未有的高峰，这意味着社会形势进入了高峰险时期。实际上，我国目前面临的大量严峻社会问题均与人口的巨大压力有关。②落后的生产方式与生态安全之间存在着难以调和的矛盾。长期以来，在人口增长和经济发展的双重压力下，为了满足人们日益增长的物质需要，不顾落后的生产方式对生态环境进行的掠夺式开发所导致的生态退化，将会在很长一段时间成为危害我国生态安全的主要因素。因为生态退化具有经济上的不可塑性，退化一旦发生依靠自然演变的规律将是一个十分漫长的过程。 因此，要实现经济、社会的可持续发展，就必须确保生态安全，国家生态安全是国家生存和发展的基础。对于发展中的中国来说，如何在保持经济高速增长的同时，又有效的抑制生态破坏和确保生态安全，是一个二律背反的两难选择，生态问题的大量存在不仅破坏人类生存的环境，制约我国社会的经济发展而且也极大的影响了我国的现代化建设进程，使我国在许多国际重大问题上处于被动地位。对此，我们必须予以高度的重视，从国家安全大局出发，制定相应的生态安全战略，采取相应的措施和对策。 三、国家生态安全严峻态势的成因 我国生态危机严峻态势的成因是复杂的、多方面的。既有历史的，又有现实的，既有天灾，又有人为。但笔者认为，生态安全作为国家安全的载体和基础，本质上要求国家承担着保护和治理的责任。而国家承担的管理责任是通过代表国家的政府实现的。因为只有政府能集中全社会的人力、物力、财力来处理环境问题，只有政府能动用国家力量维护生态安全。近年来，虽然随着政府对环境问题重视程度的提高、人民群众环境意识的觉醒、我国的环境状况总体上有所改善，但却在局部地区呈恶化趋势。生态破坏，环境污染，资源紧缺已经成了横亘在我们中华民族伟大复兴道路上的三座大山，面对如此严峻的环境状况，尽管我们的政府为环境状况的改善投入巨大的人力、物力、财力，但由于诸多原因，政府非但没有真正负担起环境保护的责任，反而其本身却成为环境状况每况愈下的罪人！ （一）决策失误与生态危机 战略决策的成功是最大的成功，战略决策的失误是最大的失误。对世界上人口最多的中国而言，政府决策正确就会“利在当代，功在千秋”；反而，就是“吃祖宗饭，造子孙孽，一代人的政绩，几代人的包袱”。 政府是政策的决策者。但由于政策具有前瞻性、预见性、风险性、科技关联性等特点，使政府在进行决策时，存在诸多特殊的限制因素，尤其环境决策依赖于高度的科技背景，由于科学的不确定性，导致决策的风险系数较高，人类活动对环境的影响往往是潜在的，长期累积的，环境危害一旦造成，弥补的成本过高，甚至根本就无法恢复到正常状态。如我国在大跃进时期，由于左倾路线的影响造成经济建设的决策失误，不但使国民经济遭受了巨大的损失，也使国家造成了相当程度的工业污染和严重的生态破坏。主要表现为“小钢铁”遍地开花，任意布点，不采取任何污染控制措施，加之管理混乱，使生态污染迅速蔓延，在许多城市的工业区，盛开着二十世纪工业的“黑牡丹”。特别是对资源的乱砍乱伐，对植被的破坏，不仅造成了惊人的浪费，而且破坏了许多地貌和景观，更为严重的是使生物资源遭受了劫难，给生态环境带来了一系列严重后果。十年内乱又使生态污染和破坏达到了触目惊心的程度。工业方面片面追求高产值导致资源和能源的大量浪费和严重的生态污染。大办“五小”工程，由于缺乏生态保护措施使生态质量迅速恶化，三线建设将许多污染严重的企业迁进了深山峡谷，造成了严重的污染却无集中控制。在农业生产方面强调“以粮为纲”、毁林、毁木、围湖造田等破坏了生态平衡”，导致生态恶化循环。② 改革开放以后，中国生态保护事业有了迅速发展，但是由于中国过去的生态问题历史欠账太多，已经使一些市区的生态环境面临崩溃的边缘，加之中国人口和经济的持续增长，更给污染治理和生态环境的保护带来极大的困难。需要花费更多的物力、财力。 （二）指导思想的偏差与生态危机 1978年以来，国家结束了以阶级斗争为纲的动乱局面，而代之以经济建设为中心的战略转移。短短二十几年，中国经济出现了前所未有的持续高增长。中国成为世界上经济增长率最高的国家之一。进入了发展速度最快、人民生活水平显著提高的经济繁荣时期，但由于指导思想上的偏差、盲目追求GDP指标、无视经济发展规律，基本上是重蹈大量消耗资源，粗放经营的传统道路。以经济建设为中心的战略转移，导致中国世界最大范围的生态破坏。③尽管国家较早地制定了环境保护法，并在上个世纪80年代初，就将环境保护作为一项基本国策，予以立法。提出经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展。实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。但当经济建设和环境保护发生矛盾时，经济建设是中心，“先顾肚皮，后顾脸皮，先要温饱，再要环保。”环境保护法的实施是与中国的环境恶化同步进行的，静态的法律并不能保障动态的环境治理。 为什么中国的环境恶化得不到遏制，关键就在于指导思想上的偏差。令人遗憾的是，2003年3月全国人大通过的《立法法》中，在立法的基本原则上，庄严宣告：立法要以经济建设为中心，这就意味着，经济发展是主旋律。尽管环境保护是一项基本国策，但也要服从于经济建设这个中心。 （三）环境管理体制与生态危机 我国环境管理体制是伴随环境问题的出现而形成。该体制的特点：一是紊乱。按照环境保护法及其他单行法的规定，我国的环境管理部门林立，各部门在职权、职责等方面，即不统一、也不合理、政出多门、互相推委的情况时常发生。对于很多自然资源的管理部门而言，即要承担资源开发、利用、管理的责任，又要肩负生态环境的保护；即当裁判员，又当运动员。结果是重视资源的开发、利用，而轻视了对长远生态平衡的保护。二是较弱。我国环保部门地位低、职权轻、无论是中央还是地方的环保机构都是政府职能部门，不具有独立性，在执法中无不受到政府的干扰。三是没有应对突发生态危机的预警防控救助机制，随着生态危机的加剧，一些突发的天灾人祸事件频繁发生，但政府都是在危机发生后成立临时机构，组织救助，如今年6月10日黑龙江省宁安县沙兰镇突降暴雨，瞬间形成的巨大泥石流淹没了城镇，105名学生被洪水冲走，可是危机来临前，群众向政府报警，官员们互相推诿，上级机关是在事发4个小时后得到的消息，组织救助。在这之前，是群众自发的遇洪水抗争。由于没有专门的机构和预警机制，引发了危机后的社会动乱和老百姓的怨声载道。而责任的追究又由于机制的缺位而无力。 （四）行政不作为与生态危机 行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，造成国家生态破坏的行为。国家环保总局副局长王玉庆在2002年10月23日西安召开的中国环境资源法学研究会上作的报告中指出：一些地方环境违法现象比较严重。但当地环保部门却未能依法查处，及时查处，致使当地环境问题突出，影响经济发展和社会稳定，甚至造成严重的污染事故和省际的污染纠纷，有些地方出现对环保部门不作为的行政控诉。 在我国作为污染源的众多企业，都是各地方政府的经济支柱。在当地的经济利益、领导的政绩与生态环境利益之间，各地方政府往往选择了前者，从而纵容了企业的排污行为。同时环境问题具有区域性的特点，如流域污染即是如此。因而在解决此类问题上需要几个地方政府的通力合作和协调，但由于一些地方存在“搭便车”的心理，使得地方保护主义盛行，这种地方保护主义直接表现在政府的行为上便是行政不作为。 由于环境执法部门的不作为，导致的生态安全问题十分突出：如淮河治污10年，国家为此投入600亿人民币，但“10年之丑”出现了，淮河流域主要污染物的排放量“快速反弹”，接近治理前的水平，又回到污染的原点。据报道：10年来，淮河流域的经济成倍增长，但工业结构调整步伐缓慢、重污染行业居多、工业污染源和污染排放量显著增加。同时，快速增长的城镇也带来巨大的生活污水治理压力。事实上，600亿元的投资并未付之东流，只不过是治污的成效被不断加重的污染抵消。全流域污水处理率仅为1%。但为了完成2000年淮河变清的目标，有些部门提前更改我国水质测定标准，“数字游戏”给已本十分脆弱的淮河生态环境雪上加霜。 黄河是中华民族的母亲河，近几年，黄河断流19年：累计断流69次，共682天，平均每年断流36天。专家认证，黄河并不是一条水量小到会自然断流的河流，作为一个社会型水系，黄河断流的主要原因：是人们对水资源的不合理使用，流域内生态环境的恶化。 综上，自然公害的背后是另一种公害，——行政不作为，在淮河变污、黄河断流、良田被毁的萌芽之初，是谁给了有关部门漠视、轻视的权利。由此可见，环境问题是人为问题，发展不是环境问题的借口，政府的不作为，才是对生态安全的最大威胁。 （五）行政乱作为与生态危机 行政乱作为，是指行政主体违法行使职权，规避法律或不依法律滥用权力。在环境管理领域，国家早已制定了诸多的法律法规，中央三令五申，但有法不依，滥用权力的现象履禁不止，甚至愈演愈烈。 近二十年来，由于政府的乱作为造成国家生态环境恶化，资源破坏的成本是巨大的。一些政府部门热衷于政绩工程、形象工程、非法征地、毁坏良田。据报道，全国耕地一年锐减3800亩，锐减的原因是地方政府以各种名义征地卖钱。国家的法律明文规定，建立开发区要经省级政府和国务院批准。但目前全国各地开办的5700多个开发区中，经国务院批准的只有30多个，经省批准的也很少，大部分是自己开发。一些地方政府的目标是，“20年站前列，50年不落后，100年不遗憾”。据报道，全国176座高尔夫球场，只有一座是经国家有关部门批准的。尽管国家从1997年以来发布的有关土地管理的法律、法规、规章、规范性文件不下于几十个，但就是从97年以来我国的土地锐减1亿亩。可见地方政府的乱作为已经成为威胁国家生态安全的心腹之患，如广西银滩几十栋建筑使“公共休闲处”变成了少数人的贵族区，政府醒悟过来之后，又将其夷为平地。预计造价数千万元的南京紫金山观景台，在建成五层后，因破坏了风光秀丽的紫金山景观而引起市民的强烈反对。于是，观景台便在瞬间被爆破拆除。总投资近1.6亿元的武汉外滩花园，因其“脑袋进水了”而建于长江江内被国家防总责令拆除。世界遗产张家界国家风景区因城市化严重，不得不进行大规模的拆迁。漓江、九寨沟等许多著名景区也都经历过拆迁整治的痛苦。但这些拆迁整治的建筑当初无一不是经过地方政府审批或者默许的。或许由于文化底蕴的淡薄，或许由于没有科学论证的头脑，造成区域生态破坏的现实是直接的，赋予治理环境的人以权力是必要的，但也是危险的。 四、国家生态安全的行政法思考 环境行政法是以生态利益为本位的法，是政府的行政执法依据，它对环境保护、生态安全的作用是巨大的。因为环境作为一种“公共物品”不同于经济，不宜于为企业、组织、个人所重视。对于经济，既使政府不过问，企业、组织、个人为自己的生计，也会努力的去发展。但是对于环境，政府如果不干涉，企业、组织、个人就会听之任之，很少会有人去花钱治理，改善自己和他人共享的环境。同时，治理和改善环境有时需要多方面的合作和大量的财政支出，企业、组织、个人往往难以胜任。必须由政府加以组织、协调、或由政府直接进行干预，但政府却不能无所不为，又不能不作为、乱作为。 从国家生态安全严峻态势的分析看，国家的环境管理失控，生态危机加剧，主要原因是作为环境行政主体执法依据的行政法理念错误，适应生态规律的行政法律体系尚未建立，执法疲软，救济缺位。为此，笔者认为，应从如下几个方面重新进行国家生态安全的行政法思考。 (一) 对行政法调整对象的反思 对于行政法的调整对象，我国目前行政法学界的主流观点认为，行政法是调整行政关系的法。行政关系是指在行政管理中行政主体与相对人之间的关系，对这种主流观点的基础理论问题，从上个世纪末叶开始，我国行政法学界就进行了一场大讨论，至今方兴未艾。一时间控权论、管理论、平衡论等十几种观点激烈交锋，其中心都是围绕着行政法关系中的行政主体与相对人的关系展开。其中以罗豪才先生为代表的平衡论认为：“行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范”。但笔者认为，行政法首先是规范行政权的法，不同管理领域的行政法即部门行政法，它所建立的理论基础既有共同点又有不同的侧重，体现在调整对象上不可能有统一的模式，如教育行政法、卫生行政法与环境行政法他们的调整对象不可能是共同的，这是环境行政法不同于其他部门行政法的主要特点之一。 环境问题是人们为提高生活质量而产生的对生活质量的副作用，是以天灾表现出来的人祸。如果看作天灾就是人与自然的关系，如果看作是人们争夺环境这一公共物品的人祸 ，就是人与人的关系，即为满足人的需要而造成的环境问题。人类自从其诞生起就同时生活在两个世界中，一个是由空气、水、土壤及动植物所组成的自然世界，另一个则是人类用自己的勤劳和智慧所建立起来的社会结构和物质文明的人类社会，相应的在人类社会中也存在两大基本关系，即人与人的关系和人与自然的关系。在传统法学理论中，法律是调整人与人之间关系，而不调整人与自然之间的关系。这一命题似乎是亘古不变的真理。如“法律是调整人的行为的，任何法律关系都直接表现为人与人的关系，是人们之间的社会关系在法律关系上的反映，这是一切法律关系共同具有的特征 ”，“法的意志性是无法加诸于环境这一客观物质世界的”。这些理论反映在行政法学领域中，其结果也是将行政法定格为调整人与人之间关系的法律规范，具体表现为行政主体与相对人之间的关系。围绕着这一命题构建起来的行政法理论，至今仍是我国行政法学界的共识。但是，在环境危机日益严重的今天，建筑在这种理论基础上的行政法的局限性日益凸现，对国家的生态安全提出了严峻的考验。因为它“掩盖了自然界的真实价值，没有把人与自然置于一种生态互动、对等相对的关系中考虑，法律成为人类自创的反作用于人类内部事务的规则”。但令人欣慰的是，法律理论发展到今天，一些学者对“法律是调整人与人之间关系这一命题进行了质疑和反思，而这些质疑和反思大多是针对环境法的调整对象而展开的。”“环境法是一个新兴独立的法律部门，并具有其他法律不具有的特殊性，在调整对象上，它既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系”。持此种观点的在国内主要限于搞环境法学的专家学者。搞行政法学的人持这种观点的还鲜见。 笔者认为，从法的历史发展看，法的调整对象并不是一成不变的，它是伴随着历史变迁而不断的扩大，从调整个人与个人之间、人与人之间、个人与国家之间关系、到调整个人与社会之间、个人与法律实体之间、法律实体之间、法律实体与国家之间、国家联盟与国家联盟之间关系等，法的调整对象的每一次扩大都标志着社会向前迈进，用法理学的眼光审视法的调整对象，法是不可能调整人与自然关系的，既然法的调整对象从法的发展来看具有开放性，那么随着人与自然关系的恶化及人类生存危机的加深，法律应顺应时代的需要，将人与自然的关系纳入到法的调整对象之中。 环境行政法作为部门行政法，他的调整对象必须冲破理论研究的局限，有所创新。按照行政法学界的观点，环境行政法是调整环境行政机关与环境行政相对人之间的行政关系的法律规范。按照这种思路，最终会陷入将环境行政法的终极价值取向定格为或者保护相对人的权利与自由、或者维护行政机关的行政权、或者实现行政权与公民权的平衡这样的惯性思维的泥潭中，对生态环境利益的保护有百害而无一利。为此，笔者认为，应将人与自然的关系纳入到环境行政法的调整对象之中，并以此为出发点来构建环境行政法的基本理念、基本原则、基本制度。 环境行政法之所以可以调整人与自然的关系，是基于无论是环境行政主体还是相对人的行为对环境产生的影响，如环境行政机关批准相对人草原资源的使用权，从表面上看，包括两个行为，即行政机关的许可行为与相对人的使用行为，其法律关系亦表现为行政机关与相对人之间的权利、义务关系。但很明显，在更深的层面上，行政机关的行政许可行为及相对人的使用行为均影响到自然环境，从而不可避免的会出现人与自然之间的对立和冲突。对人与自然关系调整的侧重点仍然是行政主体和相对人所为的对环境有影响的行为，遵循自然规律，减少对自然环境的影响，从而引起人与自然的和谐关系。 由此可见，环境行政法可以调整人与自然的关系，是指人运用法律去调整人与自然的关系所具有的作用和功能，使环境行政法的实施可以监督、引导、改变人与自然的关系。环境行政法在调整人与人的关系和人与自然的关系时，不仅判定法的是人，而且调整的主体也是人。但调整的对象既包括人与人的关系也包括人与自然的关系。环境行政法对人与自然关系的调整，是指根据环境保护的现实需求遵循社会经济规律和自然生态规律，运用各种行政法律制度、措施，对人与自然关系施加的影响、改变和协调，其实现的途径就是规范人对环境有影响的行为。 通过以上分析，我们可以明确环境行政法的调整对象包括两个方面，其一是环境行政主体与相对人之间以及环境行政主体与受其环境行政行为影响的具有法律上利害关系的第三人之间形成的“人与人之间的关系”。其二是人与自然之间的关系，其中人与自然之间关系的调整是通过调整人与人的关系而实现的，因而我们可以说调整人与人的关系是一种手段，亦或是一种工具，其最终的目的是要实现人与自然关系的调整。以此为出发点，环境行政法的基本理念应当由工具理念与目的理念构成。其中工具理念指的是环境行政法在选择调整方式上的合理性，它体现了环境行政法作为一种工具或手段的意义，它主要用来规制环境行政法中行政主体与相对人之间的关系。而目的理念则是指环境行政法所蕴涵和实现的价值，体现了环境行政法的终极价值追求，是环境行政法调整人与自然关系的目标所在。在两者关系上，目标理念指明环境行政法的最终目的和方向，工具理念则是实现目的理念的手段。可以说，目的理念的实现必须有赖于正确的符合国情的手段理念，两者相互作用、相互影响，共同构筑起了行政法基本理念的基石。 （二）对行政立法原则的反思 改革开放以来，国家实行了重大的战略转移，提出了以经济建设为中心的发展战略，行政法适应其发展的需要，已经涉及到环境管理的各个领域。但由于我国行政法立足于维护经济秩序，促进经济发展，将主要精力集中在经济建设上，对生态环境的保护十分不利。加之政府各部门在进行行政立法时，从本部门的利益出发，缺少整体观念和全局意识，使规章等规范性文件在实施过程中不但无法对生态环境进行有效的保护，而且常常又为了本部门的利益而牺牲环境利益。 随着生态危机愈演愈烈，面对现行行政法在应对生态危机时表现出来的无能为力，各国纷纷谋求法律变革以适应新形势的需要。联合国环境规划署和世界野生动物基金会共同编写的《保护地球——持续生存战略》提出各国应通过一个关于可持续性的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道德准则做出承诺，应将可持续生存原则纳入他们的国家宪法和立法中：所有国家应制订保护人权、子孙后代利益及地球生产率和多样性的环境法综合体系，可持续的社会的原则应纳入宪法及国家管理和政策的其他基本概念之中；应该对现行的法律的行政的控制进行审查，改进其弱点。20世纪末，所有地方都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律以适应持续生存的需要。④ 中国《21世纪议程》对此也明确地指出：为了有效地将环境与发展纳入每个国家的政策和实践中，必须发展和实行综合的、可持续的、有效的并且是建立在周全的社会生态、经济和科学原理基础上的法律和法规。⑤ 由此可见，生态危机的加剧，生态安全的威胁，促使我国必须在环境行政领域进行一场变革及对于以人类中心主义相适应的现行行政法律制度作全方位的变革，建立与生态安全相协调的环境行政法体系，以规范生态危机严峻态势下的政府行为。 首先从立法思想上，必须摒弃现行的以“经济建设为中心”的原则，而代之以“可持续发展为中心”的立法原则。 《立法法》第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，坚持改革开放”，“以经济建设为中心”这是立法的重大失误，尤其是在当前，国家生态安全面临严峻挑战的形势下，此原则的滞后、局限性的弊端越来越凸现。主要有二：一是只有涉及与经济建设相关的立法强调“以经济建设为中心”才有意义，那些与经济建设没有关系的立法，要求也遵循其以经济建设为中心，非但不适宜，其效果还会适得其返。二是即使是有些经济建设或与经济建设有关的立法，也不能顾此失彼。立法法是龙头法，它直接指导规范着国家的立法活动，为此建议最高国家权力机关修改立法法，首先将立法的基本原则定位于“以促进社会的可持续发展”为基本的立法原则。 其次，修改现行有关环境行政管理的法律、法规、规章，使其适应拯救生态危机的需要，构建国家生态安全的行政法体系。 （三）对依法行政的反思 上个世纪70年代以来，随着环境问题在我国的不断加剧，环境法制建设和环境法学理研究也逐渐步入了快速发展的轨道，但是作为规制政府环境行为的行政法由于先天不足，在应对环境危机的强大压力时显得十分单薄，无法满足环境保护的需要。 传统行政法无论是控权论还是管理论都是强调严格的依法行政，无法律即无行政。行政机关的权力被限制在一个非常狭小的范围内，必须有法律的明确授权才能行使。现代行政法的控权论和管理论有相互融合的趋势，行政法也赋予行政机关更多的自由裁量权，但和环境时代的要求相比仍显得十分薄弱，行政行为的合法性被机械的理解为对法律的严格执行。行政遂成为从属而不是独立之国家作用，依法行政沦为绝对的消极的机械的公法学原理。人们在强调严格的依法行政的同时，甚至忽视了行政的目的，这种行政模式是对依法行政的曲解。在环境时代，消极的依法行政严重的束缚了行政机关的手脚，使行政机关在应对环境问题、消除生态危机上表现出力不从心。 环境问题以及生态问题具有其自身的特性，它决定了政府不能局限于消极的不侵犯公民自由和权利的范围，还应当积极的扮演服务者的角色。不能只看到局部利益和部门利益，应当从全人类以及整个生态系统的共同利益出发，采取积极的行政干预、预防和治理生态危机。但这种行政干预并不是盲目的，仅凭主观臆断任意为之的，它必须遵循生态规律，依法进行规范，依法进行治理。依法行政是一个法治社会的根本标志，行政机关所采取的保护环境、防止生态危机的行政行为也必须有法律依据，这一要求是传统行政立法无法满足的。一些西方国家在经历了生态危机的阵痛后即重新审视传统行政法在应对生态危机时表现出来的弊端并作出了相应的变革。他们变消极行政为积极行政，积极的干预环境事物，通过政府这只有形的手克服市场的盲目性和外部不经济性，合理的调配资源，避免资源的浪费，采取措施预防和治理生态危机问题的经验、教训是值得我们在面对环境危机是反思和借鉴的。 五、构建、完善生态安全的应急法制，维护国家的生态安全 在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系。有效控制和消除危机情况，恢复正常的生产和生活秩序以及法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共应急法制。这是一个国家或地区在非常状态下实行法治的基础。 我国经过改革开放后20多年的法制建设，公共应急法制有了一定的基础，如宪法、戒严法、防洪法、防震减灾法、传染病防治法以及在非典过后以超常速度颁布实施的《突发公共卫生事件应急条例》。但有关生态安全的应急法制没有建立起来，只是在一些领域如防洪、赈灾等有所涉及，远不能适应生态安全的需要。生态危机的教训启示我们，必须将国家生态安全的保护纳入法制化的轨道。 首先，建立从中央到地方的国家生态安全管理体制。 由于突发事件中的政府管理工作千头万绪，情况复杂、风险很高，动用大量的社会资源，涉及到公共利益和公民的权益。而我国的政府组成部门都是各司其职，现行的应急机制尚不健全，都是一些事发后的临时机构。为此，笔者建议，在最高国家行政机关国务院内设立国家生态安全局。县级以上人民政府相应的建立地方的生态安全机构。实行从中央到地方的统一垂直领导。其主要职责是维护国家的生态安全，监督、指导全国及地方的生态安全工作，应对突发的生态危机。国家生态安全局是应对全国生态系统的安全管理机构，包括对全国的生态系统的价值评估体系，生态安全的预警机制等。地方生态安全机关在各自的职权内行使地方的生态安全的监督、检查工作。 其次，建立环境行政公益诉讼制度。 环境行政公益诉讼制度是指特定的当事人认为环境行政机关的行政行为侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度。我国至今尚未建立起环境行政公益诉讼制度，使得许多环境公益、生态利益受到违法行政活动侵害时，没有合格的原告起诉而得不到法律救济。这也是致使国家的生态危机加剧的原因之一。 为了维护公共利益免受行政机关违法活动的侵犯，世界上大多数国家如法国、日本、美国、英国等都建立了公益诉讼制度。随着我国环境问题的恶化，生态危机的加剧，我们也必须吸收这些国家的有益经验，建立环境公益诉讼制度。以应对政府为了经济利益牺牲环境，浪费资源的行为，以及对破坏环境生态资源的不作为行为。我国的行政诉讼法实施已近二十年了，但受当时历史的局限，我国行政诉讼法没有关于公益诉讼的规定，它的滞后性使之到了必须修改的地步。“实质上解决公益诉讼问题，就是解决行政诉讼中的原告资格问题。我国现行行政诉讼法关于原告的资格定位于与具体行政行为有直接利害关系和间接利害关系的人，”对没有利害关系的人，法律没有赋予他们以公共利益受到侵害的原告资格。在实践中，常会遇到这样的尴尬情形：环境管理机关对当事人举报的破坏资源的乱砍乱伐案件，环境管理机关不立案、不查处、听之任之，或明知某企业违法排污而仍向其颁发排污许可证。此时，作为相对人，他们毫无疑问是行政机关违法行为或不作为行为的受益者，他们是不能作为原告起诉违法或不作为的环境管理机关的。其他的相对人由于自己的利益没有受到直接的侵犯，既不能提起民事诉讼也不能提起行政诉讼，因为他们与行政机关的违法或不作为行为没有“法律上利害关系”。 “法律上利害关系”原则随着现代法治的发展日益受到人们的挑战和质疑，“倘若限制公民只有在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆了公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法制的发展趋势”，正因为如此，英国法官认为“法律必须保证给没有利害关系或没有直接利害关系居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种行为。而在美国“行政法的任何方面都不如由原告资格的法律变化迅速，其趋势扩大了那些反对行政行为的“受害人”的阶层。为此，过去那种严格限制原告资格的观念让位了。取而代之的是大大降低原告资格的门槛的观念，使法院敞开了对行政行为审查的大门，尤其是在环境行政诉讼领域更是出现了堪称创举的公民诉讼制度，美国1970年的《清洁空气法》最先规定了公民诉讼条款。它的创新之处就在于以法律明文规定，任何人针对违反环境法律的行为都可以提起诉讼。 对此，笔者认为：应尽快修改我国的行政诉讼法，赋予任何人以对政府违反环境管理的作为与不作为行为以提起诉讼的主体资格，相应的建立我国的行政公益诉讼制度，切实从法律制度上维护国家的生态安全。 综上所述，国家的生态安全关系到国家的生死存亡，转变行政立法观念，构建符合国家生态安全的行政法体系，建立适应生态安全需要的生态应急法制，是我国环境行政法制建设的当务之急，必须引起国家的极大关注。 参考文献： ⑴ 梅孜：《美国国家安全战略报告汇编》，北京，实事出版社，1996.224 ⑵ 《中国环境保护二十年》，北京，中国环境科学出版社，1994年5-6期。 ⑶ 林娅：《环境哲学概论》，北京，中国政法大学出版社，2000年19期。 ⑷ Caring for the Earth-A strategy for sustainable lublc sheel in Earthership by IUCIV.ULVFP,WWWf:Gland,Switzerland,Qctober 1991 ⑸ 《21世纪议程》，中国环境科学出版社，1993年6月 ⑹ 王明扬：《共同行政法》，北京，中国政法大学出版社，1987：199 ⑺ 威廉·韦德，行政法，徐炳译，中国大百科全书出版社，1997.365 ⑻ 罗豪才，《行政法学》，北京，北京大学出版社，2001年5月 ⑼ 《法学家》，北京，中国人民大学法学院，2003年4月.116 ⑽ 郭红欣：《环境保护法能够调整人与自然的关系——兼与李爱年教授商榷》，法学评论，2002.6 ⑾ 沈宗灵：《法学基础理论》，北京，北京大学出版社，1998.90 ⑿ 蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000.172-219 ⒀ 陈泉生、张梓太：《宪法与行政法的生态化》，北京，法律出版社，2001.221