我国红树林保护立法研究 马英杰* 姜丽丽** 摘要：红树林具有重大的经济、环境价值，但是由于种种原因，我国的红树林受到了严重的破坏。依法保护红树林是一项非常重要的任务。本文仅就我国有关红树林的立法情况进行分析，提出加强我国红树林立法的对策和建议。在文章的最后提出一个《红树林保护管理办法》草案。 关键词：红树林 立法 自然保护区 红树林是以红树植物为主体的生物群落，是由红树植物及其伴生的动物和其他植物共同组成的、相互间具有直接或间接关系的集合体。我国自海南榆林港（18°09′N）至福建最北的福鼎（27°20′N）和台湾北部都有间断的自然性分布，浙江平阳（28°N）有人造红树林生长。我国共有真红树林植物26种，占世界总数60种的43%；半红树林植物11种，伴生种19种。红树林用途很广，具有重大的经济、环境价值，可以促淤、防浪、护堤、净化水质，素有“海岸卫士”之称 。 近40年来，特别是最近10多年以来，由于围海造地、围海养殖、砍伐等人为因素，我国红树林面积由40年前的4.2万公顷减少到现在的1.46万公顷，不及世界红树林总面积1700万公顷的千分之一 。由于红树林资源的减少，海岸滩涂的生态环境受到了严重的破坏，造成了海堤崩溃、海岸侵蚀、海水入侵等严重的社会和环境后果，国家经济蒙受了巨大的损失。我国红树林的现状呼唤加强红树林营造和保护法制建设。本文仅就我国红树林保护的立法现状进行梳理，对我国红树林营造和保护的立法提出一些意见，并提出一份《红树林保护管理办法》草案。 一、 我国红树林保护的立法现状 我国红树林海岸的居民对红树林的生态和经济价值早就有所认识，很多地方都有保护红树林的传统。在海南琼山县镇上山村，至今还保留着一块清朝道光二十五年的石碑，碑文记载了当时保护红树林的具体规定和措施。但是我国现代意义上的红树林保护立法则始于80年代。 因为红树林生态系统处于陆地到海洋的过渡地带，所以其保护与管理既受森林法规也受海域的法规的调节，主要包括《森林法》、《森林法实施细则》、《森林防火条例》、《国务院关于开展全民义务植树运动的管理办法》、《森林采伐更新办法》、《森林资源档案管理办法》、《海域使用管理法》、《自然保护区管理条例》、《野生植物保护管理条例》、《海洋自然保护区管理办法》、《林业行政处罚程序规定》、《林业行政执法监督办法》、《林木林地权属争议处理办法》、《沿海国家特殊保护林带管理规定》、《林业行政执法证件管理办法》、《林木良种推广使用管理办法》、《林业工作站管理办法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《造林质量管理暂行办法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等。 我国加入的相关的国际公约如《生物多样性公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《国际热带木材协定》等也是我国红树林保护立法的一部分。此外红树林仅仅分布于我国南部沿海省，地方立法在红树林的保护和管理中起着主要作用。 1、 国家立法中对红树林的专门规定： 认识到红树林的独特作用，80年代以后，我国加强了对红树林保护的立法工作，在一些国家立法中对红树林的保护做了专门的规定，如： （1）1982年公布的《海洋环境保护法》第九条规定：“禁止毁坏海洋防护林、风景林、风景石、红树林和珊瑚礁。” （2）1984年国务院环境保护委员会发布的《珍稀濒危保护植物名录》（一）将红树植物水椰列为三级保护植物。 （3）1990年国务院颁布的《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二十四条规定：“禁止在红树林和珊瑚礁生长的地区，建设毁坏红树林和珊瑚礁生态系统的海岸工程建设项目。” （4）1996年林业部颁布的《沿海国家特殊保护林带管理规定》第四条规定：“经国务院批准，下列沿海基干林带划定为国家特殊保护林带：……（二）在泥岸地段：从红树林或者适宜植树的地方起向陆地延伸使林带宽度不少于100米……” （5）1999年国家环境保护总局发布的《近岸海域环境功能区管理办法》第十一条规定：“禁止破坏红树林和珊瑚礁。在红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区开展活动，应严格执行《中华人民共和国自然保护区条例》，禁止危害保护区环境的项目建设和其他经济开发活动。禁止在红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区内设置新的排污口。本办法发布前已经设置的排污口，依法限期治理。” （6）1999年经修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十条规定：“ 国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观。”在此规定了政府保护红树林的责任。 （7）我国通过国家立法的形式建立起国家级红树林保护区6个。它们分别位于广西、广东、福建和海南，归属国家林业行政主管部门、海洋行政主管部门和环境保护行政主管部门管辖。其中东寨港红树林自然保护区、山口红树林自然保护区和湛江红树林保护区被列入国际重要湿地名录。山口红树林自然保护区被联合国教科文组织列入“国际人与生物圈保护区网”。 表一、我国的国家级红树林保护区 保护区名称 所在地区 面积（公顷） 主管部门 建立时间 备注 东寨港红树林 海南省琼海市 3337 林业 1980 1992年列入世界重要湿地 内伶仃岛---福田 广东省深圳市 870 林业 1984 山口红树林 广西合浦县 8000 海洋 1990 2002年列入世界重要湿地2000年被联合国教科文组织列入“国际人与生物圈保护区网 湛江红树林 广东省湛江市 19000 林业 1990（省级）1997（国家级） 2002年列入世界重要湿地 北伦河口红树林 广西防城港市 3000 海洋 1990（省级）2000（国家级） 漳江口红树林 福建省福建云霄 1300 其他 1997(省级)2003(国家级) 2、地方有关红树林保护的立法 我国海南省对红树林的保护进行了专门的立法，广西壮族自治区和广东省对红树林自然保护区的保护与管理进行了专门的立法，此外海南、广西、广东和福建的其他立法中对红树林保护也做了规定。这些地方立法体现了地方政府对红树林保护的重视。 （1）海南省 1980年海南东寨港红树林自然保护区成立后，琼山县人民政府先后于1980、1983、1984、1996年颁布公告，要求做好东寨港红树林保护区动植物保护管理工作。1980年琼山县人民政府——当时的名字是“琼山县革命委员会”，发布了规范性文件《关于< 加强红树林保护的布告>》。该布告尽管不能算作正式立法，但是在当时我国法律体系刚刚开始建设的情况下，也起到了保护当地红树林的作用，同时为以后的红树林保护正式立法奠定了基础。该布告规定红树林是国有资源，沿海各公社、大队生产队应积极协助保护、种植，并且应成立保护种植委员会（领导小组）负责本辖区的保护、种植措施的实施。该布告提出保护红树林人人有责，同时规定了单位和个人保护红树林的责任。任何单位和个人不允许以任何借口砍伐红树林，不准砍树桠，不准挖树头、不准收购红树林。不准任何单位和个人在红树林区内围海造田和养殖，已经围海的，应由有关部门提出处理意见，报上级批准执行。不准猎捕红树林内的各种鸟兽。在布告中有这样的规定：“广泛宣传教育群众，增强法制观念”，“保护红树林有功者受奖，破坏者受罚”，很显然，这是对政府的要求，只不过在布告中没有明确实施主体。 1998年海南省人民代表大会常务委员会颁布了《海南省红树林保护规定》，规定了政府保护红树林的责任、禁止事项、违反法律破坏红树林的责任等。此外海南省的其他立法也有保护红树林的专门规定，如《海南省环境保护条例》（1990年）规定了严禁采伐红树林。 迄今为止海南省已经建立了青澜、彩桥、牙龙湾青梅港、三亚河、花场湾、新英、东场、夏兰等8个地方级红树林自然保护区。 （2）广西壮族自治区 1994年广西壮族自治区政府发布了《广西壮族自治区北伦河口海洋自然保护区管理办法》和《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》，对两个红树林自然保护区的保护与管理作了规定。其他法规，如《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》（1990年）、《广西壮族自治区人大常委会关于切实加强我区海洋环境保护大力发展海洋经济的决议》（1998年）、《广西壮族自治区环境保护条例》（1998年）、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》（1989年）、《广西壮族自治区环境保护暂行条例》（1988年）、《广西壮族自治区防城各族自治县自治条例》等对红树林的保护做出了专门的规定，主要是禁止破坏红树林。据现有资料，广西无地方级红树林自然保护区。 （3）福建省 福建省虽然没有专门为保护红树林进行立法，但其他法规中有对红树林的专门规定。如《福建省九龙江流域水污染防治与生态保护办法》（2001年）、《福建省沿海防护林条例》（1995年）、《福建省海洋环境保护条例》（2003年）中对红树林的保护都作了规定。 福建省有龙海和环三都澳两个地方级红树林自然保护区。 （4）广东省 1994年深圳市人民代表大会常务委员会做出了《关于依法保护福田红树林鸟类自然保护区的决议》，2002年深圳市人民政府发布了《深圳市内伶仃岛-----福田国家级自然保护区管理规定》。此外，《广东省创建林业生态县实施方案》（2003年）对红树林的保护作了专门的规定。广东省现在建有淇澳红树林、电白红树林、惠东红树林、南万红树林、程村豪光5个地方级红树林自然保护区。 表2 我国的地方红树林自然保护区 保护区名称 所在地区 面积（公顷） 主管部门 建立时间 备注 花场湾红树林 海南澄迈 150 海洋 1983 县级 彩桥红树林 海南临高 350 环保 1986 县级 新英红树林 海南儋州 115 林业 1993 县级 三亚河口红树林 海南三亚 476 环保 1992 市级 青梅港红树林 海南三亚 156 环保 1989 市级 青澜红树林 海南文昌 2948 林业 1981 省级 东场 海南儋州 696 林业 1992 县级 夏兰 海南儋州 24 环保 1992 县级 龙海红树林 福建龙海市 267 林业 1988 省级 环三都澳红树林 福建宁德县 39980 林业 1997 市级 淇澳红树林 广东珠海市 1000 林业 2000 市级 电白红树林 广东电白县 1950 林业 1999 市级 惠东红树林 广东惠东县 533 林业 2000 市级 南万红树林 广东陆河县 2486 林业 2001 省级 程村豪光红树林 广东阳西县 1000 林业 2000 县级 二、 我国红树林保护的主要法律规定 （1）关于红树林权属的规定 红树林生长于海陆过渡带，其中的半红树植物可以生长在高潮线以上，而红树植物则只能完全生长在潮间带。按照我国现有的法律，生长在高潮线以上的半红树林植物的权属应该根据《森林法》及其他森林法规来确定，森林资源属于国家所有（由法律规定属于集体所有的除外）；全民所有制单位营造的树木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益；集体所有制单位营造的林木，归该单位所有；农村居民在房前、屋后种植的林木归个人所有；集体或者个人承包的林木归承包的集体或个人所有。现在有少量的农民在房前、屋后以半红树树种绿化，这些零散的半红树植物应该谁种谁有。而生长在潮间带或者岸滩上的红树林，完全属于国家所有。 （2）关于红树林保护制度的规定 红树林作为森林的一部分，法律规定对森林的保护制度也适用于红树林。包括群众护林制度：《森林法》要求地方各级人民政府组织有关部门建立护林组织，并督促有林的地区和林区的基层单位订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。森林防火制度：《森林防火条例》规定了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针，并且规定了国家和地方森林防火组织的设立及其职责，森林火灾的预防、扑救、调查、统计及对预防和扑救有功人员的奖励和对违法者的处罚。森林病虫害防治制度：《森林病虫害防治条例》对森林病虫害防治的基本方针、基本原则、防治的主要措施、奖励和处罚等作了规定。设立森林生态效益补偿基金制度：《森林法》规定国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。，红树林作为海洋防护林应当适用此制度。征收森林植被恢复费制度：《森林法》要求在进行各项工程建设时，如果必须占用或者征用林地的，由用地单位按规定缴纳森林植被恢复费，森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被。此外还有建立林业基金制度，对集体和个人造林、育林给与经济支持制度等。 三、 对我国红树林立法的一点意见 1、无专门的红树林保护国家立法。鉴于国家已经把保护红树林作为一项重要的任务，《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》也提出应当制订“红树林保护区和管护区管理条例”，为了适应红树林保护与管理的急需，建议尽快进行红树林保护的国家立法。 2、 已有的立法尚无统一、明确的红树林及其范围的定义。 3、关于林种的规定。依照《森林法》有关森林分类的规定，红树林在用途上具有防护林或特种用途林的性质。注意到红树林主要是天然形成的，且又需要严格的保护管理，所以红树林应该定位于“天然的海洋环境保护林。” 4、红树林系统内的森林、水产资源、环境分别属于林业、水产、环保、海洋管理部门、这种分散的管理体系势必造成各自为政、莫衷一是、最终导致以各自眼前经济利益为重的破坏性开发，为此，应通过立法确立一个统一的专门机构，以负责红树林的系统开发与保护。 5、红树林是旅游、观赏的最佳场所之一。在红树林旅游建设方面，马来西亚等国家投入很大，香港米浦红树林自然保护区开展得也较好，建立了环境知识教育基地，在红树林中进行了旅游基础设施的建设。海南省东寨港、青澜、广东深圳福田、广西山口等红树林自然保护区等都先后建立了红树林旅游业。红树林旅游业为发展当地经济做出了显著贡献。但是在几个有关红树林保护区管理的地方立法中对于旅游活动的规定都是以限制为原则，在此建议在立法中加入鼓励红树林区进行对红树林无害的基础设施的建设，加强公众的保护意识，以旅游促进保护。 6、有些红树植物已经处于濒危状态。如：《中国植物红皮书》将两种红树植物红榄李和水椰列为濒危种。但是在1998年通过的国家重点保护野生植物名录--（第一批）中没有红树林植物的名字。 7、现有的红树林立法大多以禁止性条款占主要部分，缺乏切实可行的鼓励性和引导性条款。 8、地方性法规中，海南对红树林本身的保护进行了专门的立法，但其内容仍主要是对自然保护区的保护，其他的省、自治区则仅对红树林自然保护区的进行立法。法律的效力的范围有限。 9、红树林立法中有禁止在红树林自然保护区内新建排污口的规定，红树林本身就有吸收污染物净化水质的功能，适当浓度的有机物和金属离子存在反而可以促进红树林的生长，所以，建议这一条不能一概而论，应当进行综合分析。 10、作为国家和地方立法的一部分，红树林自然保护区的建立应当广为群众所知，但据现在的资料，没有一个政府网包含了所有的已经建立和待建立的自然保护区的情况。况且在的不同的书中、不同的网站中，其数据差别很大，令人难辨真假。 11、有些立法不规范，《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》和《森林采伐更新 管理办法》是由国务院批准由林业部公布，是放入行政法规中还是放入部门规章中，难以确定。况且这些文件由于出台的时间较早，有些地方与以后的法律有不一致的地方，建议修改 12、一些地方立法中的规定与国家立法中的规定不一致。例如《自然保护区保护条例》第三条规定：“凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。”但是对于同一种违法行为，在《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》第23条以及《广西壮族自治区北伦河口海洋自然保护区管理办法》第32条与《自然保护区保护条例》第34条的规定就不一致。当然这也可能是各地政府根据具体情况而设定。 鉴于以上原因，作者建议应当对红树林保护进行专门的国家立法，并在此提出一个红树林保护立法草案如下。 红树林保护管理办法 （部门规章） 第一条 为保护红树林，维护海湾、河口、海岸生态平衡，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国森林法》，制订本办法。 第二条 本办法所称红树林，是指生长在热带、亚热带潮间带以红树植物为主体的生物群落，是在红树林生长环境中，由红树类植物及其伴生的鸟类、鱼类和其他动、植物组成的集合体。 第三条 本办法适用于中华人民共和国大陆和海岛海岸的红树林。 第三条 红树林属于国家所有。红树林属于天然海洋环境保护林，对红树林实行全面保护、严格管理、鼓励营造、促进综合利用的方针。 第四条 国务院林业行政主管部门主管全国红树林营造保护工作。其他有关部门按照各自的职责协助做好红树林的营造保护工作。 县级以上地方人民政府林业行政主管部门，主管本地区的红树林营造保护工作。 第五条 国务院林业行政主管部门会同有关部门，对红树林资源及其生长状况进行调查和评价，拟定全国红树林营造保护计划，经国务院发展改革部门平衡后，报国务院批准实施。 第六条 沿海省、自治区人民政府林业行政主管部门负责组织划定本辖区的红树林林区，确定珍稀、濒危的红树林物种。 第七条 对有代表性的红树林生态系统区域、较大面积的红树林分布区域和珍稀、濒危的红树林物种的天然分布区域，应当建立自然保护区。 第八条 不足以建立自然保护区的小面积红树林，由所在地的县级人民政府林业行政主管部门，根据实际情况建立管护区或保护点或设立标志，划定护林责任区，委任专职或兼职护林员，聘任护林监督员，授权护林员和护林监督员检查，制止侵占、破坏、污染红树林及其生长环境的行为，并将发现的违法情况报告当地有关主管部门处理。 护林员、护林监督员和群众性护林管理组织，应当在当地县级人民政府林业行政主管部门的指导下依法开展红树林的保护管理工作。 第九条 在红树林生长地区，县级人民政府林业行政主管部门会同红树林所在地的乡级人民政府，组织、督促毗连红树林的村民委员会和其他有关单位，订立护林公约，组织群众保护红树林。 第十条 沿海县级以上地方人民政府林业行政主管部门，对本辖区内珍稀、濒危的红树林物种，应进行登记、编号、设置标志、建立档案，采取合理的保存形式和严格的保护措施。 第十一条 对已遭受人为破坏但经采取保护措施后尚可恢复的红树林植被和生长环境，由所在地的县级人民政府环境保护和林业行政主管部门采取工程、生物等措施，防止破坏深化，加快恢复进程。 第十二条 沿海县级以上地方人民政府林业行政主管部门，负责组织本辖区的红树林资源清查，建立红树林档案和数据库，绘制红树林分布图，掌握红树林资源变化情况，定期向同级环境保护行政主管部门和海洋行政主管部门以及上级林业行政主管部门报送红树林统计资料。 第十三条 禁止对红树林进行经营性采伐。对红树林林木进行抚育性质的采伐，需经其行政主管部门批准，领取采伐许可证，并严格按照许可证的规定进行采伐。 第十四条 禁止在红树林林区内毁林开垦、晒盐、建闸筑坝、围海造地和兴建其他围海工程。 第十五条 沿海县级以上地方人民政府应当采取措施鼓励开展红树林旅游活动。 红树林自然保护区管理机构应采取有效措施，防止旅游活动造成红树林资源破坏。 第十六条 沿海县级以上地方人民政府应当采取措施鼓励营造红树林。 沿海县级以上人民政府林业行政主管部门，制订红树林造林规划，纳入本地区植树造林计划，组织红树林营造，动员和鼓励本辖区基层单位和城乡居民义务参加红树林造林活动，恢复和发展红树林，提高红树林覆盖率。 第十七条 沿海县级以上地方人民政府应当采取措施鼓励红树林区的综合利用。包括生态养殖、建立教育基地等。 第十八条 红树林造林，应因地制宜，积极、合理地进行。 （一） 红树林被砍伐，其生长环境破坏不大的，可实施原地造林； （二）树林被砍伐，其生长环境遭到一定程度破坏的，在造林的同时应采取必要的生长环境恢复措施； （三）红树林被砍伐，其生长环境遭到严重破坏的，可选择适宜地点采取生长环境恢复措施，并适时造林； （四）充分利用适用于红树林植物生长的荒滩，选择适宜树种，营造红树林。 第十九条 红树林造林，应遵守造林技术规程，实行科学造林，保证质量。 沿海各级地方人民政府林业行政主管部门应安排和实施红树林造林示范工程。 第二十条 沿海县级以上地方人民政府应当采取措施鼓励科学研究机构和科技人员开展红树林培育、试种和营造技术的研究和开发。 第二十一条 违反本规定，非法砍伐红树林或者在红树林内毁林开垦、晒盐、建闸筑坝、围海造地和进行其他活动致使红树林受到毁坏的，由行使监督管理权的林业行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构责令停止违法行为，补种被砍伐、毁坏株数十倍的红树林树木，并处以被毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。 拒不补种红树林树木或者补种不符合有关规定的，由行使监督管理权的林业行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构代为补种，所需费用由违法者支付。 第二十二条 非法砍伐、毁坏红树林，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第二十三条 本办法未作规定的，适用国家资源与环境保护的有关规定。 第二十四条 本办法自发布之日起施行。