保护中国生物多样性的法律对策研究 刘峰江* 李希昆** 摘要：中国是世界上生物多样性最多的国家之一，但近几十年来，生物资源锐减。咎其原因，有很多方面，继而学界提出了许多应对之策。本文所提的法律对策是法律对生物多样性保护的各项策略的回应和缩影，指明了法律在正确评价其价值，调控其与经济发展的关系，协调各部门在综合保护上的合理分工与合作以及生物多样性保护的具体技术问题，国际条约等问题上所应采取的对策。 关键词：生物多样性 法律对策 保护区 迁地保护 人们在很久以前就已经意识到了保护生物多样性的重要性。早在1970 年由P. Handler主编的《生物学与人类的未来》一书中有专门的一章对生命的多样性作了论述。80年代前后国际上一些热衷于保护生物多样性的有识之士对地球上生物赖以生存的栖息地日益被破坏，从而使生物多样性以惊人的速度消失而担忧。同时一些发达国家的政府组织和研究机构不约而同地对生物多样性进行各个方面、层次的研究。许多保护生物多样性的对策被提了出来，有的形成为法律，法规或是环保政策。有关部门不断地召开保护生物多样性的战略讨论会，大量的刊物反映本国甚至世界性的生物多样性的现状及行动计划。各种非政府组织，例如国际自然和自然资源保护联盟（IUCN ）、世界野生生物基金会（WWF）、 国际生物科学联盟（IUBS） 、世界环境科学委员会（SCOPE）、联合国教科文（UNESCO）及其下属的人与生物圈（MAB）以及联合国粮农组织（FAO）等也陆续出版《世界植物保护计划》、《世界自然保护大纲》。人们逐渐认识到生物多样性的保护与全球变化有着密切的关系，生物多样性也已成为研究全球变化课题的内容之一。1992年6月在巴西召开的联合国环境与发展大会（UNCED）上，世界大多数国家元首或政府首脑共同签署的《生物多样性公约》（以下简称《公约》），是国际上保护生物多样性法律对策的一项重要成果和标志。在这次大会上，150余位国家首脑，其中包括中国政府总理签署了该《公约》，这表示着中国今后在制定，实施保护本国生物多样性法律对策时将受该《公约》的指导和约束。本文所论述的中国生物多样性保护法律对策正是在该《公约》下提出的。 威胁生物资源的因素错综复杂，仅依靠少数的机构和局部的政策法规根本不可能解决。为实现保护目标，要求社会各界联合起来，形成法律建议，最终通过法律、法规、规章的形式形成广泛对策，将保护生物多样性的要求与农业、林业、畜牧业、渔业、交通、能源、国防、环境、法制、科研、教育等部门的法定职权、职责有机地结合起来。 保护生物多样性的途径一般包括以下几个方面：调整政策、综合利用和管理土地、持续利用生物资源、保护物种及其栖息地和生态系统、迁地保护重要物种及其遗传物质和防治环境污染。法律对策在这些方面不应该有所疏漏。 中国生物多样性特别丰富，资源种类多而绝对量少。加之人口众多、而经济、科研、教育总的说来还比较落后，与世界其他地区的情况有一定差异，因此，保护中国的生物多样性，除采取国际上普遍采用的措施外，还必须就中国的具体情况，集思广益，有些要从头做起，深入调查研究，从而确定对策，这样方能发展适用于中国的保护体制与保护方法。 笔者通过学习、借鉴和研究，认为应从以下方面形成和健全法律对策。 一、相关法律法规应当正确引导公众认识生物多样性的价值，全面评价生物多样性。 促进保护最重要一步是提高全民，特别是政府规划者、决策者、国家官员对生物多样性重要性的认识。对生物多样性的重视应首先反映在制订保护法规及政策调整上。 生物多样性受威胁的根本原因是国家发展规划低估了生物资源的重要性。因此，需要健全法律对策以正确评价和预测各项发展规划。然而，在评价生物资源时，往往只注意到具体的作为食物、药物和工业原材料的直接价值，而忽略了生物多样性对于稳定环境，保持持续发展能力等方面的间接价值。由于采用刺激大量消耗生物资源的政策，全国绝大多数地区生物资源正面临枯竭，生物多样性正以前所未有的速度锐减。国家应当通过制订相关法律，法规，政策制度,鼓励应用科学技术知识和经济学、管理学知识，充分全面地评价生物资源及其保护给社会带来的利益（包括物质的和抽象的），并尽可能地以货币形式表现出来。 二、通过法律对策来确定社会经济发展与生物多样性保护的关系 对生物多样性的保护可以是保持、保存、维护和持续利用生物资源，保护是生物多样性可持续发展的直观表述和最重要的第一步。法律对策应体现保护与发展、局部与全面、眼前与长远利益相结合的原则，促进保护生物多样性而不是刺激滥用生物资源。所以，一定意义上讲，利用生物资源来发展社会经济的范畴即是需要健全法律对策以保护生物多样性的范畴。该范畴涉及的领域至少包括：直接关系到野生生物栖息地的法律保护，如荒芜地管理、林业、农业、渔业等；或通过土地所有制、乡村发展、计划生育以及对食物、杀虫剂及能源进行补贴、国外援助、贸易协定、关税和国防等间接影响生物多样性的法律、法规和政策。 三、建立健全基本、单行法律法规，确保生物资源可持续利用 对生物资源的保护要体现以下内容：保持、恢复、重建和持续利用，保护的最终目的正是为了可持续利用。国家和地方政府应当制定有关法规和行业规范，以保证生物资源的持续利用为宗旨。 经济的持续发展离不开对生物资源的持续利用。而要持续利用生物资源就必须保护和保持现有未退化栖息地和物种资源，延缓和防止生物多样性的退化。只有保证持续利用现有资源,才能避免一边大力保护一边急剧破坏。怎么样才能更全面完善地保护现存生物资源这不仅是一个方针问题，同时也是一个需要仔细规划与设计的技术难题。发动保护区及周围社区组织，公众积极参与保护正是行之有效地解决这个难题的“技术手段”之一，结果是使保护区和当地人民受益，保护区生物资源得到更好的保护，而且，还可以给保护区本身筹集资金。同时，适当的渔猎樵采还是有些生态系统维持稳定的必须工作。 为促进国家和各地区持续利用生物资源，必须明确有关资源的所有权和经营权，管理职责和权益，建立适宜的管理责任制。在经济上，生物资源的利用与消耗应纳入国家经济规划和统计及公共意识中去。最后，特别鼓励应用科学技术与经济学知识来管理和持续利用生物资源。这些技术性的措施需要反映在法律对策上，只有以法律、法规、政策的形式相对固定下来，有效保护生物的多样性才能更持久和可靠。 四、制订统一的与各项法律对策相协调的国家生物多样性保护政策 国家或地区的生物多样性保护政策是法律、法规的落实和具体化。相关政策最根本的要求是同时实现保护和发展，充分体现生物多样性在国家经济中的作用，贯彻保护与发展相结合的原则，在充分保护的前提下获取最大经济利益。政策应该规定具体的保护与发展方向与主要措施。 需特别指出，国家生物多样性保护法律、法规、政策的制定应充分考虑《全球生物多样性保护策略》和《生物多样性公约》等国际条约，不与之相冲突。 五、进一步在环境政策框架下拟定国家和地方级的生物多样性保护具体对策和行动计划 保护对策说明了努力的方向和应采取的措施，行动计划则明确具体工作、实施步骤，将应对之策转变为有效的实际行动。 我国生物多样性丰富，当前面临的问题很多，国家能够用于保护的人力、物力、财力又相当有限，因此，只能有选择性地开展保护工作。拟定行动计划旨在具体指明优先保护的关键地点、类群和迫切需要采取的措施。 保护行动计划中还需要确定具体的优先保护对象。因保护目标不同，确定关键地点、关键类群和优先工作的方法也不同。评价和确定优先保护项目主要考虑各层次生物多样性的特殊性、受威胁程度、现实和潜在的意义和价值以及在改善自然环境中的作用等因素。有效方法是保护不同自然地带中的生物多样性。特别是特有种类最丰富的地区，应作为生物多样性保护关键地区。有些物种和类群具有重大科学和经济价值，又受到严重威胁，或在生态系统中起关键作用，也必须作为关键类群予以优先保护。 策略和行动计划的制定过程中可以吸收策略实施者参与制订，这样制定的各项对策才会得到各部门、各社会阶层的广泛支持，特别是各级政府的政策和财政支持。 六、通过相关法律、法规和政策，鼓励在传统农业、畜牧业和林业地区开展多种经营，综合利用土地资源 促进多种经营，开展有利于环境的土地管理，从而实现综合发展。在多数农业、林业和牧业区，由于长期单一经营少数几种作物或畜禽，利用的生态空间狭窄，而且经常是采用非持续性土地利用方法，这势必导致生态系统功能退化，生产力下降。在这类地区，保护活动主要是稳定资源利用，恢复和维护自然生态系统。通过恢复生态系统的生产力，维护它们的生态学过程包括水文功能，减少农牧业压力，使其为人类社会的发展持续地发挥作用。在现代，农业、畜牧业和林业是环境维护的重要部分，而不仅仅是生产食物药材和工业原材料。它们对环境维护的重要作用在中国往往被忽视。过度耕种放牧和樵采会导致土地资源生产力下降和环境退化，但完全放弃耕种、放牧、樵采和营林同样会导致其他形式的退化，如土地荒芜、水土流失、病虫害泛滥、有害物种侵入并取得优势、草场饲料物种受抑制、森林老化、凋落物堆积、森林火险增加等等。如何在保护、开发这对矛盾中取得平衡，光靠一般性的规定很难取得成效，因为一般规定的效力等级范围有限，光靠基本法律也不行，因为基本法律不够具体，缺乏灵活性和执行性，所以，怎样把法律、法规和政策有机结合起来，形成更科学有效的法律对策，是迫切需要思考和解决的问题。 根据实际情况，以地方法规、政策为保障，发挥本地资源优势。建立多种景观类型，提高生物多样性组成，改善和稳定环境，如：对防护林网、农田、果园、林地、草场和居住区合理布局；土地合理轮作、间套种、休耕；林地间伐，增加营造阔叶林和混交林，发展养殖；草场轮牧等等。利用山地、河流、湿地、森林、草原、沙漠和海岸等开展旅游业，可以给国家带来巨大的社会经济效益，如提供就业机会，刺激当地经济发展，创收外汇，改善交通等。 七、野生物种及其栖息地的保护是生物多样性保护的一个重要内容，必须健全法律对策，加以切实的保护 我国目前野生动物物种和栖息地及各类生态系统正面临严重威胁，必须立即采取措施在野外就地保护生物多样性，使残存的物种和生态系统得以恢复和延续。 栖息地丧失或改变是物种濒危与消失的重要因素。因此，保护栖息地是保护物种最基本的措施之一。国家和一些省区已立法保护重要物种和栖息地，在以下方面还应进一步颁布具体法规：完善野生生物保护法规、狩猎法规、保护区法规等，保护特定地区的森林、珊瑚礁、湿地、特殊景观，并建立自然保护区，限制土地开发，维护和持续利用生物资源。保护区是国家土地规划的重要组成部分，能够容纳物种、生态系统及其遗传多样性、维护自然生态学过程、保持生态系统的生产力、维护物种持续利用所必须的栖息地。因此，保护区保护好了，动物就有栖息场所了。此外，保护区为科研、教育、培训、娱乐提供场地。因此，迫切需要用法律手段来有效管理保护区。当前法律对策欠缺的方面主要有：保护区外围土地的管理，需加强管理以与保护区的宗旨一致；保护区人民积极性没有调动起来，应用经济手段促使当地人民合理开展生产和生活活动，切实让保护生物多样性的各项活动给他们带来切身利益。 当然，保护物种单单靠保护栖息地是不够的，因为物种的丧失除了栖息地变化这一因素外，还涉及到许多其他因素，如酷渔滥猎、过度樵采、环境污染、外来物种的引人等。而且保护栖息地是一项耗资巨大且长期的过程，有时当物种面临灭绝境地，也需要采取应急的特别保护措施，如迁地保护、禁止或限制利用生物资源、改善局部栖息地等。 八、法律对策应在加强重要物种及其遗传资源的迁地保护方面有所考虑 重要物种迁地保护的有关立法目前来讲还是一个空缺。但是有些物种因受威胁严重，短期的就地保护无法保证它们的生存，这时，就必须要借助迁地保护方法。动植物园、水族馆和种质库等可以长期保存、分析、检测和繁殖濒危珍稀，尤其是数量骤减的生物物种，达到迁地保护的目的。迁地保护是保证那些依赖人类养殖或种植而生存的物种，如农作物，畜禽等所必不可少的。它是使野外数量稀少的动、植物种免遭灭绝的辅助措施，也是物种再引回原有栖息地的来源和未来驯化繁育物种遗传物质的主要来源，迁地保护设施还可为公共教育提供了重要场所。动植物园和种质库在保护重要或是濒危物种方面有着极为重要的功能和作用，法律对策应在建立全国动植物园和种质库等迁地保护网络方面有所作为。 九、防治环境污染 环境污染对人类同其他所有生物组成的生物圈已经造成了严重的威胁，所以，防治生物圈污染意义深远。生物多样性特别容易受到化学污染的威胁，空气污染和因毁林及矿物燃烧造成的大气中二氧化碳含量增加引起的气候变化最为频繁且后果最为严重。通过控制污染物释放，采用新技术加速污染物如“三废”降解，控制难降解农药、化肥、包装材料等使用，可以减少污染，是保护生物多样性的实际作法。保护森林，控制化石燃料的使用等方法可以延缓大气二氧化碳的增加。 十、法律对策还应注重加强专职干部培训和专业人才培养 中国生物多样性保护工作起步晚、基础差、专业队伍少且素质较差，应通过各种途径加强专业人才的培养，同时注重提高职业吸引力，吸引有志者学习和从事生物多样性保护。 干部培养可以通过以下方式实现。短期培训，为干部提供学习进修的机会和设立专门的奖学金。同时，法律对策可以考虑将生物多样性保护知识作为干部考核内容之一。同时，要从根本上解决问题，还必须调整中等和高等教育有关课程和专业的设置，大专院校应加强自然资源与环境保护管理的系科或专业，加强研究生培养（包括在职科研教学和管理人员的进修与轮训）。鼓励留学人员学习和从事生物多样性保护研究。提供专业人员深造的机会和奖学金。 十一、科学普及与宣传教育也是法律对策之一 保护生物多样性必须提高全民对生物多样性的认识。将生物多样性与人类日常生活联系起来，让人们认识到生物多样性的真实价值，使全社会重视、理解、支持和参与保护工作。有关方法包括：作为中小学教育、高等教育有关环境课程的重要内容；加强这方面的科普活动，鼓励报刊杂志宣传或出版专门的科普杂志，充分发挥新闻媒介特别是广播电视的宣传教育作用，增加有关生物多样性保护的广播电视节目。有条件地发展动、植物园和水族馆及自然博物馆、标本馆和保护区的科普和大众教育作用，使远离自然界的城市和农区居民能了解生物多样性与人类生活的密切关系。 十二、覆行国际公约，加强国际交流与合作 开展国际合作，促进信息、技术和经验交流。中国许多生物多样性丰富的区域地处边境，有较多跨国界的迁徒物种，受洋流和季风的强烈影响，海域广阔，边境线长，因此必须与邻近国家或地区合作，缔结双边或多边合作协定，积极参加和认真实施各项国际公约，促进全球及地区性的保护工作。同时通过国际交流，共享信息技术，创造生物多样性保护的良好国际环境。 结语： 总之，生物多样性受危害的原因有很多，因而学界提出了许多可行性对策研究方案。比如：以社区为单位，重视社区在保护生物资源方面的功能；建立地区性管理委员会；以法律形式把保护区经营权与管理权相分离，限制经营权；扶持引导保护区经济发展；重视迁地保护等等。特别值得一提的一个实例：喇叭沟门乡人口7000人，土地3.7万公顷，是北京天然林面积最大和经济落后的乡之一。由于长期以来单纯强调保护，忽视社区发展，农民伐木、放牧和种植为生，当地政府和农民反对建立保护区。1988年在中国生物多样性保护基金会的倡议下提出保护与社区发展结合，保护与改善社区生活结合。提出生态旅游，种植药材等，政府和社区居民拥护建立保护区。建立后，生态旅游等使人均收入由保护区成立前的2000元/人到成立1年后的4000元/人。喇叭沟乡通过建立保护区，调动社区公众积极性，发挥多向思维，发展经济，最终增加了人民的收入，把保护生物资源跟自身利益紧密结合起来，使保护生物多样性可持续利用的抽象理论跟实际相结合，生物资源得到了更大限度的保护跟利用。保护生物多样性法律对策正应当在这些方面把经验上升为普遍的，更具效力的东西，以有利于更广范围，更有成效的资源保护。 参考文献: [1] 周开亚,保护生物学的发展趋势及我国的发展战略》，载《动物学杂志》1996.27(5):42-48 . [2]http://www.riel.whu.edu.cn: 王树义.论西部大开发中的环境保护对策 . [3] 国家环保总局政策法规司主编《中国环境保护法规全书》（1997-1999）. [4] 王献溥等 《生物多样性的理论与实践》.北京中国环境科学出版社，1994 [5] 世界资源研究所等，1992 .中国科学院生物多样性委员会译,1993.《全球生物多样性策略》,北京：中国标准出版社 . [6] 陈灵芝,《中国的生物多样性现状及其保护对策》,北京科学出版社,1993. [7] 钱迎倩,《生物多样性的保护与永续利用》,科技导报,(5):36-38.