加强法制建设，防止外来生物物种入侵 丘国堂* 王海燕** 前言 外来生物物种入侵，对我国生态环境和生态安全的危害极大，防止外来生物物种的入侵已经引起人们和社会的广泛关注，上至政府官员，下至平民百姓，都在议论、想办法，积极抵御外来生物物种的入侵，并取得了一定的成效。但是，外来物种的入侵却越演越烈，对外来生物物种的管理和生态安全，还存在不少的问题和障碍。问题出在哪里呢？根本问题在于法制不健全，简单地说，就是在外来生物物种入侵和保障生态安全方面存在法律的漏洞和缺失。为了防止外来生物物种的入侵和保障生态安全，我就外来生物物种入侵危害的现状、抵御入侵措施、外来生物物种入侵原因和存在问题、解决途径等问题进行调查研究，并在此基础上就如何加强法制建设，防止外来生物物种入侵问题进行控讨，提出一些看法，跟大家共同研究。 一、外来生物物种入侵危害的现状 （一）从两个外来生物物种入侵事件说起 前一段时间，在广东深圳有两个外来生物物种入侵事件，一个叫“食人鱼”，一个叫“薇甘菊”，在社会闹得沸沸扬扬，热闹得很。上至政府官员，下至平民百姓都为之惊讶！十分关注。政府曾动员百姓捕杀“食人鱼”，铲除“薇甘菊”，禁止进口“食人鱼”、“薇甘菊”，违者重罚。 “食人昌”又叫“食人鱼”，原产于南美洲亚马逊河，引入到我国国内市场的品种被称为红腹“食人昌”，它的体形小巧，一般为25厘米左右，色彩美丽，火红色的腹部，性格极为凶暴，长有锐利的牙齿，一旦被咬的猎物溢出血腥，它就会疯狂无比，用其锐利牙齿，像外科医生的手术刀一般疯狂地撕咬切割，直到剩下一堆骸骨为止。食人鱼的潜在危害极大，如果一旦适应我国自然水域环境，形成自然种群，后果将是灾难性的，对进入水中的动物甚至人的生命安全造成威胁，大量猎食我国的土著鱼类及其食物资源，对生物的多样性，对入侵的水域生态系统造成极大的危害和破坏，对渔业资源，对渔业生产造成重大损失。目前，“食人鱼”已经引起国家、政府的高度重视，下令围剿“食人鱼”，对市场上销售的及公园、水族馆等养殖、展示的食人鱼进行清查，一经发现立即没收和销毁，严禁放入自然水域。 “薇甘菊”貌似柔弱，其实是令人恐怖的“植物杀手”，原产于中、南美洲，属菊科草质藤本植物，喜欢葡匐在地、攀附在灌木和矮小的乔木上生长。“薇甘菊”上世纪70年代被作为护滩植物引入我国海南岛，20世纪80年代初传入珠三角洲一代大肆扩散，对广东内伶仃岛国家自然保护区、深圳红树林保护区等构成巨大威胁，已由“星星之火”发展到泛滥成灾，它繁殖能力十分强，生长速度快，一天可以长十多厘米。“薇甘菊”最大的危害就在于它攀援缠绕其他植物并将其全部覆盖，使这些植物不能进行正常的光合作用，同时它的根部还分泌出一种酸性物质，改变本土植物的土壤成分，从而使植物成片枯萎死亡，严重威胁到生态环境平衡，抵御和防止薇甘菊这种外来生物物种的入侵是个很大的难题。 （二）外来生物物种入侵危害严重，损失重大。 上面谈及的“食人鱼”、“薇甘菊”两个事件，充分说明了外来生物物种入侵危害的严重性，但这只是众多外来生物物种入侵的个别例子。据我们调查了解得知，外来生物物种入侵，对我国生态环境的破坏和生态系统的威胁是十分严重的，给国有造成的经济损失是巨大的。 1、外来生物物种入侵对我国生态环境的破坏及生物多样性造成巨大影响，外来生物物种入侵与当地物种争生存空间和养分，对我国生物多样性造成巨大影响，严重破坏生态环境平衡。例如“食人鱼”，一旦入侵我国并适应我国自然水域环境，形成自然种群后，对进入水中的其他动物和人的生命安全造成威胁，大量猎食本地土著鱼类及其他食物资源，从而使本土土著鱼类在生存竞争灭绝，对生物的多样性，对入侵的水域生态环境系统造成极大的破坏，对渔业资源，对渔业生产造成重大损失。又如在云南昆明的滇池草海，由于“水葫芦”入侵和“疯长”，使得过去曾有16种本地高等植物，本地水生植物由于失去生存空间而死亡，目前草海只剩下3种本地高等植物。 2、外来生物物种入侵对我国农业生产的直接危害，带来巨大的经济损失。据有关部门研究表是，水花生对水稻、小麦、玉米、红苕和莴苣五种作物全生育期引致的产量损失可分别达到45%、36%、19%、63%和47%。据有关专家估计，几种主要入侵害虫及杂草给我国农业造成的经济损失数百亿元，我国每年投入对入侵害虫的防治费用达14亿多元。 同时，外来生物物种入侵对人类健康构成直接威胁。 二、积极抵御外来生物物种的入侵 外来生物物种入侵危害的严酷现实，激发了人们和社会的广泛关注， 上至政府官员，下至平民百姓，积极行动起来，采取措施，抵御外来生物物种的入侵，想方设法堵住入侵的大门。 （一）建立生物物种管理机制。 根据《植物检疫条例》、《进出境动植物检疫法》等法律法规，明确确定农业部对渔业、水生动植物、草业等物种的管理职能，制订了《国内植物检疫试行办法》等相应的配套实施办法及技术管理规程和标准，规范引进物种的管理。这些规章对生物物种管理权限和审批程序做出了规定，初步形成了一套程序化、制度化的管理机制，加强了对外来生物物种的管理。 （二）政府职能部门加强动植物检验检疫。 为了加强对外来动植物物种入侵的管理和监控，建立了农业环境保护和动植物检疫专门机构，并配备有专职技术人员，形成了一支防止危险性病虫害传播蔓延的重要力量，农业动植物检疫和农业保护监测系统开展了对物种进口、生态环境监测等工作，对国内地区间存在的非原产地物种加强管理，对于已传入的重大有害生物，采取了及时的控制和扑灭措施等等，对检验检疫工作和防御外来生物物种的入侵做了大量工作，取得了可喜的成果。例如深圳检验检疫局在总结报告中指出，2003年1月至11月，全局共检验检疫出入境货物111.5万批，同比增长18.6%，货值520.6亿美元，同比增长29.3%，其中检验检疫出境货物45.3万批，同比增长12.8%，货值165.6亿美元，同比增长15.1%；检验检疫入境货物66.2万批，同比增长23%，货值335.0亿美元，同比增长172.8%；检疫方面，进出境动植物检疫24.4万批，货值32.9亿美元，检疫出入境交通工具1225.2万批，检疫出入境航空器4763架次，同比增长76.9%。检验检疫出入境航空快件45850批次，同比增长23.5%；检验检疫出入境邮政快件7573批，130万件……等，做了大量检验检疫工作，有力的控制了有害物种的入侵，保障了生态安全。 三、为什么外来生物物种入侵的大门堵不住？ 近年来，外来生物物种入侵已经引起有关部门和社会的关注，并采取措施加以防范，取得了一定的成效。但是，外来生物物种入侵并不因此而减少，危害并不因此而减轻，相反，而是越来越严重。据有关资料显示，外来物种入侵数字不断增加，直到目前为止，已发现入侵我国的有380种入侵植物，40种入侵动物，23种入侵微生物。全国30多个省、自治区和直辖市都发现有外来生物物种的入侵。入侵的途径越来越广泛，有从海上、从陆上、从空中来，走着不同的“路线图”。为什么外来生物物种入侵的大门堵不住？究其原因，我们认为有： （一）人们生物安全、生态意识淡薄是外来生物物种入侵的主要原因。 一般来说，外来生物物种入侵主要通过人为的引种、贸易、旅游等活动无意带入和自然力的传播等途径进入我国。其实，与其说是外来物种“入侵”，毋宁说是“引狼入室”，人类在有意引进外来物种中却无意带进了有害物种，生物入侵的大门就这样在有意无意中被打开。国家农、林、渔业……等部门大部分引种是以经济效益、环保、观赏等为主要目的，但也有部分引种不当成为有害物种，据我国目前估计，外来有害物种中，超过50%是人为引种的后果。例如，人们在有意引种牵牛花、万寿菊等观赏植物，土人参、望江南、肥皂草等药用植物都成了入侵生物物种，在田间路边疯长，而一些为环保目的引入的生物，如互花米草、薇甘菊和凤眼莲也成为危险的外来生物物种。原本保护岸堤的互花米草在沿海各省大面积滋生，使各地水产业遭受重大损失，红树林也遭到严重威胁。面对肆虐的外来生物入侵，人们深感担忧。 （二）法制不健全是造成外来生物物种入侵我国的最主要原因。 外来生物物种入侵得不到有效的控制和防范，从根源上找，最主要的原因是法制不健全，就是在外来生物物种入侵和保障生态安全方面，我们存在法律漏洞和缺失。虽然我国参加了《国际生物多样性公约》并在履行这个公约，但是至今我国还没有出台关于外来生物物种引进的法律，没有建立引进许可证制度，没有建立外来生物物种引进的风险评估机制。这就意味着在防止外来有害生物物种方面，相关执法部门却没有有力的法律武器，而且也没有杜绝类似事件不再发生的生态保障机制。 四、加强法制建设，防止外来物种入侵 堵住入侵大门，防止外来物种入侵，根本的途径在于建立和完备法制。 （一）加快步伐，及早制定《外来生物物种管理法》的专门法律。 我国对外来物种管理的法律很不完备，至今我国还没有关于外来物种引进的法律，现有的一些管理规定也多是在其他法律法规框架下附带作出的，内容不具体，缺乏操作性。我国目前唯一防止外来物种入侵的主要法律依据《进出境动植物检疫法》，更多地强调环境保护方面，而忽视了生态安全方面，有很大局限性。首先，该法主要针对的是“病虫害”，即动植物检疫、防止病虫害入侵，基本上被限定在病虫害或杂草检疫有关狭窄范围内，而缺乏对有意引进的外来物种管理的规定，同时，对生物物种的有害性还是有益性也难以判断解决。其次，该法对生物技术和基因生物问题没有涉及，而这类问题不可能用传统的病虫害来界定的。再次，该法不是维护国家安全重要组成部分的生态安全的特殊功能法律，而是复合型双重功能法律，该法律对维护国家生态安全的作用方面有很大的局限性，执行力度不强，不能适应当前外来物种入侵危害严重的现实，我们要与时俱进，将现有的法律法规体系扩展至有关生物多样性保护的领域，制定《外来物种管理法》，尽快从法律层面建立、完善防御外来物种入侵的生态安全机制。 （二）建立和健全监管机制，有效抵御外来物种入侵。 在制定《外来物种管理法》的基础上，制定相应的配套法规，形成一整套适合我国国情、具有可操作性的法律法规体系：规范外来物种引进审批程序，逐步建立健全防止外来生物入侵的管理制度；建立外来生物物种引进风险评估制度，规定一个外来生物物种的引进要经过提出申请、审批、隔离检疫，现场检查等多个环节，制定科学的评价指标体系；建立引进生物物种名录制，对引进的物种进行分类，实行分类管理；建立引进物种许可证审批制度，依法加强对引进物种的审批；对引进物种实行从计划、生产、运输、销售、选种、检疫等全过程监控，实行监管期制度。此外，我们还要建立健全科学的监管体制，加强检验检疫监测体系和执法队伍建设。同时为了防范生物入侵，需要建立统一高效的协调机制，将经济、贸易等部门纳入生物物种入侵防御体系中，从法律、经济、组织机构等各个层面共同构筑一道生物入侵的“防御墙”。 （三）加强宣传教育，提高全体民众的生物安全、生态保护意识，构筑起防止外来生物入侵的长城，堵住外来生物物种入侵的大门。