环境权入宪之实证研究

吴卫星

内容摘要：20世纪以来席卷全球的生态危机是对人性尊严的威胁，为此，现代各国宪法纷纷确认了环境基本人权。综观各国宪法，环境权入宪有两条比较鲜明的规律：20世纪90年代是环境权入宪的分水岭；发展中国家则是将环境权载入宪法的主力军。可以从三个方面对第二条规律进行初步阐释：人权观念的不同；生态危机的程度不同；宪法文本修改的难度不同。

关键词：生态危机 人性尊严 环境权 人权

一、生态危机对人性尊严的挑战

20世纪是“全球规模环境破坏的世纪”。随着环境问题的社会化、政治化和严峻化，环境问题终于演变为一场对人类生存和发展构成巨大威胁的生态危机。这场生态危机是对作为宪法基本人权核心的人性尊严（Human Dignity）的严重挑战。因为，一定的环境是享受一切人权的前提，人性尊严的实现有赖于良好的环境。在印度，法院在判决中通过宪法解释确认，生命权不仅仅是动物性的生存，而且要生活得有人类的尊严，这些要求的所有内容，都被浓缩为适宜环境中生活的权利。通过对关于清洁河流和湖泊、海岸资源、绿地、湿地、野生生物、生态系统以及生态的和宇宙的平衡的可诉权利的吸引人的列举，它不仅意味着一个没有空气、车辆、辐射、水、噪音污染；没有工业事故、不当城市规划和污损的城市景观的环境，而且意味着环境的质量。

但是，在当今生态危机的时代，严重的环境污染和大规模的环境破坏，可能侵害人的生命权、健康权、财产权等权利，从而造成人性尊严失去凭依。1989年3月在海牙召开了全球大气保护的国际峰会（the International Summit on the Protection of the Global Atmosphere），会后发表了海牙环境宣言。宣言认识到环境退化是一个人权议题，对环境退化寻求救济，不仅关系保护生态系统的基本责任，而且也关涉到在一个良好环境中有尊严地生活的权利。

二、生态危机的宪法回应：环境基本人权入宪

自资产阶级革命胜利以来，人权取得了崇高的地位。尤其是鉴于战争的惨痛教训，二战之后出现了人权保障国际化的趋势，尊重与保障人权成为政府合法性的试金石。诚如美国人权学者亨金（L·Henkin）所言：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。”从1972年斯德哥尔摩人类环境会议以来，环境与人权的关联受到了普遍的关注。一方面，这是由于环境污染和破坏会严重损害或者威胁既有人权，这已成为学界的共识。国际法院在审理盖巴斯科夫——拉基玛洛大坝案时，卫拉曼特雷(Weeramantry)法官指出：“保护环境同样是当代人权理论的一个至关重要的部分，因为它对于各种人权如健康权和生命权本身来说是一项必要条件。对此几乎没有必要作详细论证，因为对环境的损害能够损害和侵蚀《世界人权宣言》和其他人权文件所阐述的所有人权。”另一方面，人们逐渐认识到环境本身具有的不可替代的价值，并产生了在良好环境下生活的权利诉求，期望通过将其上升为人权能为此项权利提供更有力的保护。因为，“人权的方式是一种有力的主张，是一种在理论上不受以游说和交易为特点的官僚决策过程影响的权利。它的力量在于它超越个人贪欲和短期性的思考的能力”。

自20世纪70年代开始，环境权被载入宪法。20世纪90年代以来，环境权入宪成为一个比较明显的趋势和潮流。据美国学者魏伊丝（Edith Brown Weiss）教授统计，目前有41个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利，有62个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务。另据统计，有60多个国家的宪法确认了环境权或者将环境保护作为国家的责任。据非政府组织Earthjustice截止2002年的统计，目前有100个国家承认了清洁、健康的环境权或者防止环境损害的国家义务。其中，有53个国家的宪法明确地承认了环境权，92个国家的宪法将预防对环境的损害作为政府的责任，54个国家的宪法规定了公民保护环境的责任。

根据笔者的统计，目前，已有51个国家在宪法中确认了环境权。环境权入宪的最近的一个进展是法国《环境宪章》的制定。2004年法国政府内阁会议通过了关于《环境宪章》的宪法草案。法国总统希拉克在政府内阁会议通过这一宪法草案后表示，这是一次具有历史意义的进步，它将环境权奉为至高无上，与1789年通过的公民权利和政治权利，以及1946年通过的经济和社会权利具有同等地位。希拉克在2001年参加总统竞选时曾作出将保护环境写入国家大法的承诺，他表示希望法国的做法能够给其他国家作一个好的榜样。2005年2月28日法国议会两院联席会议通过了《环境宪章》，宪章包括序言和10个条文。其中，第1条确认：“人人都享有在一个平衡的和不妨害健康的环境里生活的权利。”第2条规定了每个人的环境义务，第7条规定了环境知情权和参与权。

以下是环境权入宪的国家和时间。

亚洲：韩国（1987）、蒙古（1992）、阿塞拜疆（1995）、格鲁吉亚（1995）、吉尔吉斯（1993）、土耳其（1982）。

非洲：埃塞俄比亚（1995）、安哥拉（1992）、贝宁（1990）、布基纳法索（1991）、多哥（1992）、佛得角（1992）、刚果民主共和国（1992）、喀麦隆(1996)、马里（1992）、莫桑比克（1990）、南非（1996）、尼日尔（1999）、塞舌尔（1993）、圣多美和普林西比 (1990)、乌干达（1995）、乍得（1996）。

欧洲：俄罗斯（1993）、白俄罗斯（1996）、摩尔多瓦（1994）、乌克兰（1996）、保加利亚（1991）、比利时（1994）、波兰（1997）、法国（2005）、芬兰（1999）、捷克（1991）、克罗地亚（1990）、拉托维亚（1998）、马其顿（1991）、挪威（1992）、葡萄牙（1982）、斯洛伐克（1992）、斯洛文尼亚（1991）、西班牙（1978）、匈牙利（1989）、南斯拉夫（塞尔维亚和黑山）（1992）。

拉丁美洲：阿根廷（1994）、 巴西（1998）、厄瓜多尔（1984）、哥伦比亚（1991）、委内瑞拉（1999）、智利（1980）、尼加拉瓜（1986）、巴拉圭（1992）、哥斯达黎加（1994）。

三、环境基本人权入宪的一般规律与趋势

综观前面国外环境权的立法实践，可以发现两个一般性的规律：

1．20世纪90年代：环境权入宪的分水岭

从环境权入宪的时间维度考察，20世纪90年代以前在宪法中确认环境权的国家非常少，但90年代以后，通过制定新宪法或者修改宪法的方式确认环境权已经成为一股潮流。

20世纪90年代以前规定环境权的国家：西班牙（1978）、智利（1980）、葡萄牙（1982）、土耳其（1982）、尼加拉瓜（1986）、韩国（1987）、匈牙利？（1989）、巴西（1988）、厄瓜多尔（1983）。

2．发展中国家：环境权入宪的主力军

从地域分布来看，在宪法中载入环境权的国家主要集中在非洲、欧洲和拉丁美洲，绝大部分是发展中国家，尤其是在非洲国家中，除了南非、喀麦隆和塞舌尔以外，其余13个国家都是被联合国确认的最不发达国家（最贫穷国家）。而大洋洲与北美洲目前尚没有国家在宪法中规定环境权；在欧洲国家中规定环境权的大部分是前社会主义国家。

四、环境基本人权入宪规律的初步解释

前述两条规律中，第一条规律比较好理解。20世纪90年代之后环境权入宪的国家越来越多，这与1992年里约会议后可持续发展理论和实践的影响有关。而第二条规律则没有那么简单，为什么美国宪法没有确认环境权，而莫桑比克、埃塞俄比亚这些世界上最不发达国家却把环境权写进了宪法？这往往是读者所要发问的，也是比较有意思的问题。以下笔者尝试给出一个初步的解释。

第一， 人权观念、文化的不同：自由权与社会权的界分

人权在传统上大致可分为自由权和社会权，但不同历史和文化背景的国家对这两种权利的认知并不相同。传统的自由主义往往强调自由权，轻视社会权，甚至认为社会权不是人权。而社会主义国家往往强调社会权，忽视自由权。例如，美国宪法修正案所列的基本权利都是传统的自由权，没有社会权。美国是批准《公民权利和政治权利国际公约》的国家中没有批准《经济、社会和文化权利国际公约》的五个国家之一。这与美国的人权传统和观念有关。亨金指出，美国的宪法权利先于政府而存在，表现为不受政府干涉的自由与权利；“但它并不包括‘经济和社会权利’，宪法并不要求政府为人民提供社会安全与福利帮助——食品、居所、健康保险、教育，即使是对于那些自己无能力为自己提供这些东西的人。美国是一个福利国家，这是由于国会和州议会的慈悲，而不是宪法义务，福利项目是否充分，取决于政治与预算的限制。”

在环境权入宪的国家中其中有16个国家曾经实行过社会主义制度，它们是波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、克罗地亚、马其顿、南斯拉夫联盟、俄罗斯、白俄罗斯、摩尔多瓦、拉脱维亚、乌克兰、阿塞拜疆、格鲁吉亚、吉尔吉斯。这些国家虽然在20世纪90年代以来进行体制转型，实行资本主义制度，但社会主义的传统不会在朝夕之间烟消云散。实际上，20世纪90年代以来，中东欧国家在推进市场化和民主化的进程中，宪法社会基本权利在宪法变迁中具有独特的凝聚团结意识的功能。学者雷文玫指出，公民意义的社会权，既是社会主义制度瓦解后唯一能够凝聚团结意识的凭藉，也是旧的经济社会瓦解后，个人诉诸集体保障的唯一凭据，因此，虽然中东欧各国财政普遍面临危机，但贸然删除这些人民习以依赖的基本保障，在政治上却是不可想象的。

第二， 生态危机的程度不同

非洲与拉美国家属于典型的第三世界，尤其是非洲，在世界上最不发达的49个国家中占了33个，远远落后于同属第三世界的亚洲和拉美，以致被称为“第三世界中的第三世界”。非洲与拉美均出现了严重的生态危机，主要表现为土地荒漠化、森林资源的急剧减少、生物多样性锐减以及大气污染与水污染等，而与之并存的贫困、政治动荡、军事冲突则加剧了生态危机解决的难度。例如，在非洲，近50年来，撒哈拉沙漠扩大了100多万平方公里，而且仍以每年6公里的速度向南部推进，撒哈拉以南非洲有25%的土地存在从中等至极为严重的沙漠化现象。以至埃及总统穆巴拉克曾大声疾呼：“沙漠化是非洲面临的最严重的危机”。在森林资源方面，据联合国粮农组织估计，非洲森林面积从1980年的650万平方公里下降到1990年600万平方公里。从1950年到1983年，非洲24%的雨林消失，并且自1983年以来，仍以每年1%的速度继续消失。在水资源与水污染方面，非洲80%以上的疾病和一半的婴儿死亡率是由水污染和不健康的环境卫生引起的，在世界上缺乏安全饮用水人口比例最高的25个国家中，非洲占了19个，非洲因饮用脏水造成的腹泻死亡率是全世界最高的。拉美经济在总体上要远远好于非洲，但是由于许多国家重经济发展、轻环境保护的政策以及城市化的快速发展、严重的贫富两极分化，给环境带来了巨大的压力。另外，拉美经济在近20年来进入了低谷，在1982年拉美国家陷入了最严重的债务危机，经历了所谓“失去的10年”，20世纪90年代中后期，墨西哥、巴西和阿根廷遭受了金融危机的打击，拉美经济无法摆脱低速增长的尴尬境地，最终自1998年起又出现了“失去的5年”。无疑，经济发展的低迷给环境保护蒙上了一层阴影。以森林资源为例，据世界粮农组织公布的数据，在1981—1990年期间，拉美平均每年损失740万公顷的热带森林，这一数字高于同期非洲的410万公顷和亚太地区的390万公顷。由于生态环境的恶化，在过去的30年中，几乎所有拉美国家都遭遇过一次以上的严重自然灾害。

第三，宪法文本修改的难度不同

环境权入宪是20世纪90年代以来的一种趋势，相对而言发达国家政治、经济、法律的发展比较稳定，宪法文本本身即具有较强的稳定性。以美国为例，1787年的美国宪法是世界上最早也是最为“长寿”的宪法，修改宪法的程序和条件均非常严格。而大部分的发展中国家，尤其是非洲和拉美国家，国内政局动荡，政府更迭较快，新政府或政党上台往往先修改宪法或者制定新宪法，以宣布自己的施政纲领与执政理念，宪法的稳定性往往难以实现，但同时也为在宪法中载入作为新兴人权代表的环境权创造了机遇。例如，在拉美，20世纪90年代以来，在政治民主化的发展过程中，许多国家政治制度面临着严峻的挑战，陷入了一场政治制度的危机之中，具体包括传统政党制度危机、政治体制危机、民众对政治制度的信任危机和政府的可治理性危机。为应付此种危机，拉美国家开始进行内容广泛的政治改革。20世纪90年代后，拉美国家纷纷修改宪法，修宪成为政治体制改革的主要内容和主要标志。对宪法进行重大修改的国家有阿根廷（1994年）、巴西（1999）、智利（1997年）、哥伦比亚（1991年和1997年）、哥斯达黎加（1996年）、巴拉圭（1992年）、厄瓜多尔（1998年）、委内瑞拉（1999年）等。其中，阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴拉圭、委内瑞拉均属首次确认环境权。

五、结 语

从实证法的层面而言，环境权作为一种新人权已是不争的事实。环境权作为宪法基本人权的一种得以被确认，是当代宪法对社会现实生活的积极回应，是宪法人性尊严和人权保障之理念在当今环保时代的具体体现。可以预计，继法国之后，越来越多的国家将会在二十一世纪通过制定新宪法、修改宪法或者解释宪法的途径确认环境人权。但是，由于受传统自由主义的影响，作为经济、社会和文化权利的环境权往往被认为不具有可司法性，从而得不到司法救济。不过，在南亚、非洲和拉美，一些发展中国家已经积极地开展了环境权的司法救济活动。尤其在印度，在宪法没有明文规定环境权的情况下，印度最高法院奉行“司法能动主义”（Judical Actvism）的理念，将宪法环境保护原则与生命权等基本权利结合起来，从而推导出环境权。笔者认为，在环境权得到越来越多国家的宪法确认后，环境权的司法救济是二十一世纪环境权研究的重心，这就需要努力克服传统人权理论自由权和社会权二元论的消极影响。愿中、法两国的宪法和环境法学者共同来关注这一课题！

作者简介：吴卫星，武汉大学环境法研究所博士研究生，南京大学法学院讲师，主要从事环境法、行政法的教学和科研工作。

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