防治外来物种入侵的立法思考 李爱年* 谢 玲** 摘要：我国防治外来物种入侵的形势严峻，外来物种入侵已对我国的生态环境带来严重的危害并造成巨大的经济损失，采取有效的法律防治措施已十分必要。但是，防治外来物种入侵的法律法规却存在明显的缺陷，尽快建立和完善相关的法律制度来确立我防治外来物种入侵的法律体系将有重要意义。 关键词：外来物种 外来入侵物种 法律制度 外来物种入侵现象古已有之。但近年来，随着我国对外经济的发展，这一问题愈来愈严重，已对我国的生态安全构成极大威胁，加强外来入侵物种的防范和管理已迫在眉睫。然而，与发达国家相比，我国防治外来物种入侵的立法才刚刚起步。笔者认为，只有建立和完善相关的法律制度，才能确立防治外来物种入侵的法律体系，以抵御外来物种入侵。 一、我国防治外来物种入侵的紧迫性 外来物种（Alien species）是指由原产地通过自然或人为的途径迁移到新的生态环境中的生物物种，有时又被称之为非本地的（non-native）、非土著的（non-indigenous）、外国的（foreign）或外地的（exotic）物种。外来入侵物种则包含两层含义：一是这种生物物种必须是外来的、非本地的；二是该物种能在新的生境中定居、繁衍和扩散，并最终明显影响当地生态环境，损害当地生物多样性。可见，并非所有的外来物种都是外来入侵物种（Invasive alien species）。根据世界自然保护联盟（IUGN）的定义，外来物种入侵又称生物入侵（Biological Invasion），是指在自然、半自然生态系统或生境中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程。 外来物种入侵的途径可以分为两类：一类是通过自然因素进行的，即物种随着风、雨、河流和自身移动而从原产地迁移和扩散至另一地域。这一类途径的入侵是十分有限的，因为绝大多数物种都难以穿越阻拦它们通过的天然生物地理屏障。另一类则是由于人为因素所造成的，即通过人的活动而将外来物种带入一个新的生境中，包括有意引进和无意引进两种情况，前者主要是用于农林牧渔业生产、城市绿化、景观美化等目的的引进，后者则是随贸易、运输、旅游等活动而导致的物种传入。有意引进是我国目前外来物种入侵的主要途径。据不完全统计，中国外来入侵的杂草共有108种，其中有62种是有意引进的，占入侵杂草总数的58％。[1]但随着我国对外贸易和国际交往的日益增多，无意引进所引起的外来物种入侵的现象将会愈来愈严重。 外来物种成为侵袭物种的几率是很小的，“一个物种成为入侵物种的概率只有1‰左右”[2]。但是随着经济一体化进程的加快、全球贸易的发展，这种几率却大大提高了。经济全球化给世界经济带来利益的同时也带来了许多灾难性的后果，其中之一就是导致了更多的外来物种入侵现象的发生。外来物种入侵已经成为一个全球性的问题，给世界经济带来了巨大的损失。“据美国、印度、南非向联合国提交的研究报告显示，这3个国家受外来物种入侵造成的经济损失分别为1500多亿美元、1300多亿美元和800多亿美元。”[3 ]“全球经济损失则高达数千亿美元。”[4]更为严重的后果是，外来物种入侵可能导致全球范围内的物种多样性和遗传多样性的丧失，外来物种入侵已成为仅次于栖息地环境破坏而导致生物多样性减少的第二大杀手。 同时，外来物种入侵具有两大显著的特点。其一是危害的潜伏性。一个物种从进入一新的环境到“反客为主”成功入侵，通常要经历一个迁徙扩散、潜伏积累、竞争爆发的过程。“许多外来入侵物种对生物多样性的影响一般具有5～20年的潜伏期。”[1]所以，外来物种在其入侵的初期难以被人察觉，易使人们放松警惕，而且，由于在多数情况下物种入侵的危险不会威胁到引入者自身的利益，人们不愿投入必要的资金来阻止这类偶然事件的发生。其二是危害的不可逆性。外来物种一旦入侵成功，往往难以控制，它们对生态环境及人体健康所造成的大多数损害也是无法挽回的。 我国外来物种入侵的情况已经十分严重。由于地域辽阔，气候、地理类型多样，来自世界各地的大多数外来物种都可能在我国找到合适的栖息地，除了青藏高原上少数人迹罕至的偏远保护区外，全国34个省、市、自治区都不同程度地存在着外来入侵物种的影响和威胁。虽然由于缺乏系统的调查研究，中国至今还不能提出比较完整的外来物种目录，但据专家的初步分析，IUGN公布的世界上100种最坏的外来入侵物种约有一半入侵中国，而且已成功入侵我国的外来物种种数至少在100种以上。这些入侵物种给我国造成了巨大的危害。 1.造成巨大的经济损失。入侵的杂草会使作物减产，增加防治成本。“据不完全统计，外来杂草引起的农业损失每年近9亿元人民币。”[5]害虫和农作物病菌的引入，不仅会直接毁坏植物和畜类，而且许多传染病毒的扩散通常也与外来物种入侵有关，它们带来的经济损失是巨大的。“外来病虫害每年造成的损失达到70～80亿元人民币”[5]，极大地影响了农林牧业的生产。据统计，我国几种主要入侵物种所造成的经济损失，每年就达到574亿元。间接经济损失则大大超过这一数目。 2.导致生物多样性的丧失。自然界是由多种类型的生态系统构成的，海洋、沙漠、山脉、河流等自然屏障的阻隔作用，使得每一生态系统都各具特点，构成了五彩缤纷的大千世界。在每一个独特的生态系统内，由于自然界长期的演变，生物与其天敌相互制约，且受气候等其它因素的影响，各自的种群被限制在特定的区域和数量内。当一物种传入一新的地域后，由于各种原因（如缺乏足够的生物阻力），在与本土物种的竞争中获胜，进而扩散蔓延，形成优势种群，不断缩小本土物种的生存空间，造成本土物种数量减少乃至灭绝，从而导致物种的单一化。此外，外来入侵物种还会影响当地生态系统的遗传多样性，可能使某些物种的基因库变窄，还可能与当地物种杂交而导致基因污染。 3.直接威胁人类健康。外来物种入侵不仅对生态环境和经济发展带来巨大危害，而且还威胁着人体健康。许多入侵生物本身就是人类的病源或病源的传播媒介，它们入侵成功的同时还可能会带来大范围疾病的流行，从而严重影响人类的健康和生存。更为普遍的是，为了控制外来物种入侵而大量使用的杀虫剂、农药等有害物质，给环境造成了污染和损害，同时，环境中残留的农药也威胁着人体的健康。 在我国外来物种入侵的形势已十分严峻的情况下，采取有效措施防治外来物种入侵已经迫在眉睫。然而，由于各种原因，我国对外来物种的有效防治显得异常艰难，其中一个很重要的因素是我国当前缺乏针对外来物种入侵的法律防治体系。 二、我国防治外来物种入侵的法律缺陷 外来物种入侵这一全球性的现象已引起许多国家和国际社会的普遍关注，世界上很多国家都制定和实施了有关外来入侵物种的法律法规。特别是在受生物入侵影响严重的国家，已经形成了较为完备的法律控制体系。“美国先后颁布或修订的针对有意引进和无意引进外来物种的法律有：《野生动物保护法》、《外来物种预防和执行法》、《国家入侵物种法》、《外来有害水生物预防和控制法》、《联邦有害杂草法》等。”[1]此外还建立了一个管理外来物种的专门性的跨部门的机构——国家入侵物种委员会，该委员会旨在领导全国各方面通力合作，建立信息网络，为各联邦机构提供入侵物种方面的指导，以执行国家环境政策法案，并筹备国家入侵物种管理规划。澳大利亚、新西兰、挪威等国也有专门性的外来物种防治法和行动计划。 由于物种引进的起因和潜在影响超越了国界，人们逐渐认识到，各国孤立的单方行动不足以管理和对付外来入侵物种引进的所有活动和过程，所以，自20世纪50年代以来，国际社会逐渐认识到，必须制定协调一致的国际文件共同抵御外来物种入侵。经过几十年的努力，目前在国际法领域已经“有50多个有约束力和无约束力的文件处理外来物种引进、控制和消除问题” [6](p203) ，如《生物多样性公约》第8条第h项规定：防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种；国际自然保护同盟制定的《防止外来侵袭物种造成生物多样性损害的国际自然保护准则》等。 我国目前也有一些法律法规涉及外来物种管理，如《进出境动植物检疫法》对进口动植物检疫工作作了明确规定；《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》对外来物种的有意引进作出了规定；《动物防疫法》、《植物检疫条例》等也在预防外来病虫害的无意传入方面作了较为具体的规定；《森林法》第22条规定：各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。林业主管部门负责规定林木苗种的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木苗种进行检疫；《渔业法》第16条规定：水产苗种的进口、出口由国务院行政主管部门或各省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批；《海洋环境保护法》第25条规定：引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害；《农业法》、《自然保护区条例》、《城市绿化管理条例》也有一些相关的规定。这些法律法规和有关的政策及一些临时性的禁令一起，对防止外来病原物的传入发挥了重要作用。 但是，我国有关外来入侵物种管理的法律法规还存在较大缺陷，主要表现在以下三个方面。 1.立法的指导思想存在偏差，忽视了对生态环境和生物多样性的保护。已有的法律法规中对外来物种的防治主要是考虑其对经济和人体健康的影响，而未重视外来物种入侵对生态环境和生物多样性所构成的威胁。如《进出境动植物检疫法》第1条规定：“为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物（以下简称病虫害）传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展，制定本法。” 《植物检疫条例》第1条规定：“为了防止为害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业、林业生产安全，制定本条例。”很明显，这些法律条例的立法目的是着眼于经济利益的保护，根本没有涉及到生态环境和生物多样性的保护。这种指导思想上的偏差，必然导致在执法过程中为了短期的经济利益而放松对外来物种入侵的防治，使防治措施的效果大打折扣。 2.尚未形成完整的法律防治体系。主要体现在：其一，我国目前还没有制定专门性的外来物种防治法，在实际管理工作中出现无法可依的尴尬局面。其二，即使已有一些法律法规涉及到外来入侵物种的管理，但这些规定是零散的，缺乏系统性；而且这些法律法规在管理对象上范围较窄，不是针对所有的外来物种进行防治，而往往只涉及到外来物种的一部分，如《进出境动植物检疫法》针对的是病虫害，那么不属于病虫害范围的外来物种则可以畅通无阻地进驻我国境内；有些规定则过于笼统，缺乏可操作性。如《自然保护区条例》第22条第6款只是规定自然保护区管理机构的主要职责之一是在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。而没有规定在组织参观、旅游等活动过程中如何防止外来物种带入对当地自然环境造成的危害。《城市绿化管理条例》第10条规定，城市绿化规划应当根据当地的特点，利用原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件，却没有明确规定如何鼓励尽可能地利用本地植被进行绿化，造成全国各地城市绿化一窝蜂地引进国外植被的现象，不仅所费甚高，而且不利于形成有本地特色的风景带，也影响到保护本地物种的多样性，更为重要的是，大量引进国外植被为外来物种入侵创造了更多的机会。 3.监督管理体制不完善。我国目前还没有形成针对外来物种防治的国家统一的监督管理机制，应对外来物种入侵问题主要通过动植物检疫部门，同时涉及到环保、农、林、牧、渔、水利、海洋等多个部门，这些部门之间的权限划分和职责分工并不十分明确。如《植物检疫条例》第2条规定：国务院农业主管部门、林业主管部门主管全国的植物检疫工作，各省、自治区、直辖市农业主管部门、林业主管部门主管本地区的植物检疫工作。但这两个部门在管理植物检疫工作中具体如何分工合作却不甚明确，那么，各部门之间在外来物种防治工作中互相推卸责任也就不足为奇了；而且不同管理部门之间缺乏有效的协调和沟通，使得各管理环节之间存在不同程度的脱节，监管机构的行动不一致，导致采取的防治措施不力。尤其是在外来物种的侵入初期，往往由于管理体制的问题，错过了可以预防和控制的大好时机，造成大范围的扩散和泛滥。 总之，我国现行的外来物种管理法律法规与我国面临的外来物种入侵的严峻形势不相适应，那么，应当如何完善我国防治外来物种入侵的立法呢？ 三、完善我国防治外来物种入侵的立法建议 完善我国防治外来物种入侵法律体系应从以下几个方面着手： （一） 确立正确的立法指导思想及立法目的 立法的指导思想作为法的内在精神，统帅和制约着法的具体内容，所以，确立正确的立法指导思想非常重要。防治外来物种入侵的立法必须以环境生态价值观作为理论基础和指导思想，重视防治外来物种入侵对保护生物多样性和维持生态平衡的功效，在立法目的中，明确规定除促进经济发展、保证人体健康之外，更重要的是保护生物多样性、维持生态平衡。 （二）尽快制定一部专门性的外来物种防治法 外来物种入侵的危害极大，对其进行防治的问题又极为复杂，我国当前这一现象已十分突出，所以必须制定专门性的法来加以防治。专门性的外来物种防治法应以外来物种作为管理对象，对外来入侵物种防治的基本问题作出系统、全面的规定，为有效的管理提供基本条件和法律依据。 （三）修改现有法律法规中的有关规定 在专门性的外来物种防治法的基础上，将操作性不强、针对性较差、过时甚至互相冲突的内容加以修改，使各具体管理领域中的法律规定与专门性的外来物种防治法相协调、配套，以形成一个较为完整的外来物种防治法体系。 （四）建立统一的监督管理体制 外来物种入侵问题较为复杂，涉及到多个环节和诸多的部门，所以外来物种入侵管理应实行统一监督管理与部门分工负责相结合，中央监督管理与地方监督管理相结合的原则，进一步明确各部门的权限划分和相应的职责，并通过一定的组织方式在环保、检验检疫、农、林、牧、渔、海洋、卫生等多部门之间建立合作协调的机制。 （五）优先构建几项法律制度 笔者认为，完善法律法规的目的就是要设置一个严密的防御——应急（早期干预）——控制系统，以改变当前采取零碎手段被动应对的局面。而设置这样一个系统的关键在于建立和完善相关的法律制度，使防御、早期干预和控制措施制度化、法律化，通过立法的形式使之得到切实的贯彻和有效的实施。所以，我们应当优先构建以下几项法律制度。 1.风险评价制度 防治外来物种入侵的重点是预防，因为有效的预防比外来物种引进发生后采取的补救措施更符合成本效益原则和环境要求。一旦被引进的物种成为入侵物种，消除是极其困难甚至是不可能的。但在外来物种入侵的防治领域，传统的预防原则却不适用，因为一物种被引进后是否会成为侵袭物种，会有多大的危害，在许多情况下都是未知的。由于一物种成功侵入一新的地域必须具备一定的条件，加上外来物种入侵在时间上的滞后性以及科研本身所固有的不确定性和预知能力的局限，所以，在物种引进时我们并不能准确预知其后果。但是，如果等到掌握了足够的证据之后再采取措施则为时已晚，危害已经发生，且错过了最早的治理时机，损害巨大且不可逆转。 因此，在外来物种的防治领域必须贯彻风险预防原则。按照《里约宣言》的定义，所谓风险预防原则（precautionary principle）是指“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”[7](p116)，即在尚未获得不容置疑的科学证据之前，为避免可能造成的严重或不可逆转的损害而应当采取有效的措施加以防治。而贯彻这一原则的最基本的体现是确立风险评价制度，即对意向中引进的物种进行风险评价，调查该物种的本质和潜在有害影响的大小以及这种损害产生的可能性。风险评价应该是多方面的，包括对人体健康的风险、经济生产的威胁、当地野生生物和生物多样性的威胁以及引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失的风险等。 我国目前已经开始认识到这一制度的重要性。《全国生态环境保护纲要》第14条明确规定：“对引进外来物种必须进行风险评估，加强进口检疫工作，防止国外有害物种进入国内。”也有一些部门着手从各自的角度建立有关生物安全的风险评价体系，如国家质检总局利用GIS技术开展的对有害生物的风险分析；国家环保总局与南京大学等科研机构合作开发的颇为完备的风险评价体系；国合会生态安全课题组提出的外来入侵物种风险评价体系等。[8]值得注意的是，设置风险评价制度的前提条件是必须有一些高水平的、运作良好的专门性的风险评价机构。在发达国家，这方面的大大小小的政府或民间组织非常多，他们在决策时是以科学的定性定量分析作基础的，从而在很大程度上避免了决策的盲目性。我国这方面的机构还须发展，毕竟，外来物种入侵涉及到生物生态学、地理学、化学、环境科学、法学等多个学科，仅仅靠拍脑袋是无法得到正确的结论的。 2.许可证制度 由于有意引进是外来物种入侵的主要途径，所以在风险评价的基础上，确定外来物种能否被引进的最终决策形式应该是引进许可证制度。所有的有意引进都必须由引进者先提出申请，再由有关部门依法定程序进行审批。意向中的引进只有被证明不可能对生物多样性和生态环境造成重大损害才能被批准，只有持有许可证才能进行引进。根据一些国际文件的要求，对某些特殊的地区，如保护区、地理上和进化上隔离的生态系统及其他脆弱生态系统，则应禁止或特别严格限制引进外来物种，因为这些地区抵抗外来物种侵袭的能力很弱，往往又是独特物种丰富的区域，在这些地区应实施特别严格的强制性保护措施。 新西兰规定了严格的许可证制度，并建立了一个“环境风险管理机构（ERMA）”，负责对申请有意引进的新生物体进行评估，并决定许可证的发放。[1]我国的《进出境动植物检疫法》也规定了物种引进的审批程序，对抵御外来物种入侵起了很大的作用，但现有的审批制度主要着重于防治病虫害，范围较窄，审批程序较为烦琐，且审批机制缺乏必要的科技支持，所以限制了其作用的发挥。许可证制度则是审批程序的规范化和法律化形式，目前建立这一制度必须重视以下三个方面： 一是必须建立各种外来物种的清单。清单可分为三类：“黑”名单，即可能造成严重生态灾害而必须禁止引进的物种；“白”名单，即证明了一定不会造成威胁而可以引进的物种；“灰”名单，即对前两种名单之外的不同类型的物种提供指导的混合清单——不知道是否有侵袭性，但有相当可能性进入我国的物种，或还不知道是否有侵袭风险但近期内不可能进入我国的物种，对前者必须保持高度警惕，而后者则暂时可以不予考虑。清单技术的研究和发展有助于许可证制度的运作，因为至少是“黑”“白”分明的物种清单使审批决策更加科学快捷，只有“白”名单上的物种才是可以被引进的物种。 二是必须有相应的环境标准。环境标准可以提高许可的透明度。专门性的外来物种防治法应明确规定，行使许可权的行政机关必须将技术法规下的科学标准作为许可与否的根据，并且，这些标准应根据科学的发展得到定期审查而被不断更新。 三是必须建立高效简易的审批程序。许可作为一项行政权，在设置的过程中必须足以简化评价程序，以促进高效行政（如进行风险评估，则不需要再进行一般的环境评估）。所以在专门性的外来物种防治法中，对审批程序要作统一的规定，通过风险评价符合许可条件的即可颁发许可证。如果程序复杂，财力和时间花费太多，申请人就可能会不通过法律渠道而更多地采取非法途径引进。 3.检疫制度 为保护人类和动植物健康，检疫制度作为控制病虫害和疾病引进和扩散的最初手段，在国际上一系列检疫协定中最早得以规定。实践证明，检疫制度也是抵敌于门外的重要手段之一，特别是对于无意引进而言，无疑是一道有效的安全屏障。随着贸易量增长的不可避免的趋势，通过副产品、商品上或旅行者身上的寄生虫以及装载产品或服务的船舶、交通工具或容器中的藏匿物所带来的有害引进的风险愈来愈高，所以对活物种、日用品、包裹和其它传播媒介所采取的检疫与边境控制手段在国际贸易领域中日益成为重要的问题。世贸组织在1995年制定了《实施卫生与植物检疫协议》，根据该协议，世贸组织成员可采取国际措施或标准以保护人类和动植物卫生和生命免受病虫害、疾病和致病生物的进入、立足或蔓延所产生的危险。虽然这一协议主要关注病虫害，但毕竟对表现为病虫害或疾病的外来物种的防治起了积极作用。 几乎所有的国家都能认识到边界控制和检疫措施对于外来物种的事先审批以及尽量减少无意引进和未经审批的引进是必不可少的。所以，所有国家都有某些形式的海关和检疫法，主管官员一般有权禁止进口、对特定产品的进口施加限制、进行检查、扣留特定货物以及处理或销毁活体物质。 我国颁布的《进出境动植物检疫法》对进口动植物检疫工作作了较为明确的规定，但目前我国的检疫法主要是控制病虫害的入侵，没有覆盖到所有引进的外来物种，且检疫的目的主要是关注病虫害对经济效益的影响而没有充分考虑到其对生境更为严重的危害，所以应进一步健全和完善现行的检疫制度，扩大检疫的范围，使之疏而不漏，而且应加大处罚的力度。 4.监测制度和早期反应机制 严密的检疫体系可以抵御绝大部分外来物种的入侵，但由于检疫技术落后或检疫人员责任心缺乏等问题而使某些外来物种逃过了检疫之门而成为漏网之“物”的情况难以避免；而且即使列入“白”名单被许可引进的物种也可能会由于生境的改变或自身基因突变等原因而成为入侵物种；加上我国的走私活动一直较为猖獗，所以，对于越过了第一道防线而进驻我国的外来物种，建立监测和预警制度则是必不可少的。 目前，我们不得不面对的事实是，已经有大量的外来物种进入我国，所以，当前一项必须尽快完成的工作是在全国范围内进行一次大规模的彻底的清查登记活动，然后将登记名单中的外来物种根据其危害状况分级进行管理。一级名录为已造成严重危害的“黑”名单物种，国家环保总局联合中国科学院在2003年发布的中国第一批外来入侵物种名单上的物种即属于此列。对于一级名录物种只有动员各界力量采取各种措施尽可能快地加以清除或控制；二级名录为已经对环境造成一定危害但还不是非常严重的物种，笔者称其为“红”名单物种，意即它们已经以一定的危害形式向我们发出了红色警告，若不采取有效的早期干预措施，则很快会跻身于“黑”名单之列。这一级别的外来物种应该受到更多的重视，因为这一阶段是我们花费较少且能有效干预它们的最后时机，但由于早期反应机制的缺乏，我们往往错失良机；三级名录为“灰”名单，即危害性还没有显现出来，还不能断定是否具有侵袭性的物种。对于该类物种，我们应该和对被许可引进的“白”名单物种一样，保持高度的警惕，使其得到长期有效的监测。 还有一点是十分必要的，即定期地检查这些物种的状况，以及评价监测、清除、控制的效果，以此来改进我们的防治措施和更新外来物种登记名录。 5.责任追究制度 责任不明晰是外来物种入侵问题日益严重的另一个重要原因。如前所述，外来物种入侵具有潜伏性，当危害后果严重时却无法追究当初 “肇事者”（即直接责任人，如引入者或失职的检疫人员）的责任，由此所造成的损害最终由全社会或无辜者来承担，这显然是不公平的。而且，责任追究制度的缺乏也进一步助长了各种类型的外来物种的引进，并使前面各项制度由于缺乏应有的强制力而得不到有效的实施。 因此，必须建立责任追究制度。我国要建立的责任追究制度应该是系统的、全面的，应该能规范所有类型的引进和各相关责任人。首先，应当规定有关国家工作人员（包括许可证审批、发放者、检疫人员、物种引进决策者等）的义务和相应责任。“1997年，新西兰在粮食、纺织、生物安全和边界控制的各个重要职位中，将内阁层次的这方面的义务进行了划分，并在所有关键的部都任命了首席技术官员。”[6](p236)这方面的做法我们是可以借鉴的。其次，对于一些高风险行业的从业人员（如水产养殖、园艺等行业），在许可引进其从事生产时应规定一些强制性措施，如强制保险、缴纳押金等。“阿根廷在《生物多样性战略》变革中建议考虑用强制保险以对付向第三方逃逸造成损害的风险和在出现释放时消除措施的费用。”[6](p251)最后，对于无意引进，在几乎不可能追究这种引进的个人责任的情况下，可以根据技术支持追究其涉及的特定群体所有行为人的集体责任，如特定商品贸易者、货物运输的特定团体、宠物零售商等。 6.公众参与制度 外来物种入侵在全国范围内产生了多方面的影响，单靠政府的力量对其进行控制显得力不从心。而且，所有的制度得以很好的贯彻落实的基础是广大民众的支持和参与。“教育和公众觉醒项目对于减少私人控制外来物种所包含的风险以及逐渐改变消费观念与取向是非常必要的。从长远来看，在公众、商业利害关系人和行政机关中进行的觉醒战略可能对降低引进几率和有效控制侵袭作出重大的贡献。”[6](p248－249)由于人们的风险意识和防范意识淡薄，或者是根本就不知情，即使是一些生活中的细节问题，如将水葫芦从一口池塘放入另一口池塘这样的行为，也会加快入侵物种的传播速度及危害程度。 所以，公众参与制度在许多国际文件的环境规划和决策中得以规定，入侵物种管理较完备的国家公众参与的程度也较高，如美国的入侵物种管理规划就充分体现了公众参与制度。近些年来，我国针对外来物种入侵问题采取了一些宣传教育措施，但从总体上说，对外来物种入侵方面的基本知识的普及教育和宣传力度还不够。目前，我国尚未制定系统的教育、宣传计划，这使得广大公众缺乏相关的知识，警惕防范意识显得相当薄弱，甚至一些专门的检疫和管理人员也存在知识的欠缺；同时，我国从事外来入侵物种防治工作的社会团体较少，力量也较弱。可以说，我国抵御外来物种入侵缺乏坚实的群众基础。因此，我们首先应该制定专门的系统的宣传教育、培训计划，并针对不同的人群分层次采取不同的方式进行宣传教育，对于社会公众，应增加其在外来入侵物种方面的知识，并增强对外来入侵物种危害的认识，提高防范意识。对于相关的管理人员则应进行定期的专业培训。另外还应在各项制度中规定公众参与的程序，增加法律法规制定和实施过程的透明度，为公众参与提供机会等。总之，只有调动起社会各界力量，在全社会达成共识，形成合力，才可能取得较为理想的效果。 参考文献： [1] 蔡蕾，于之的，王捷，王德辉．中国防治外来入侵物种的现状与管理评估[J]．环境保护，2003（8）． [2] 路瑞锁，宋豫秦．云贵高原湖泊的生物入侵原因探讨[J]．环境保护，2003（8）． [3] 陈赛，王汉玉，苏忠军.关于外来物种入侵的法律防范原则[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2003（3）. 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