浅析农村土地法律制度及其完善对策 郑惠玲* 摘要：最近几年，农村土地流失现象十分严重。制度原因上探讨，我国现行的土地法律制度存在一定的缺陷。本文对此进行阐述，并分析当前主要的立法思路，进而提出相应的完善对策。 关键词：农村土地法律制度 现状与缺陷 立法思路 完善对策 土地对中国农民具有重大的意义。它不仅是农民的生产资料和生活的来源，在中国当前现实情况下，土地更是农民最终的唯一的保障。然而最近几年，农村土地的流失速度十分惊人。国土资源部规划司司长潘文灿2004年4月11日在国土资源公报新闻发布会上透露，在一九九七年到二○○四年七年内，中国耕地减少一亿亩。 而2003年一年，中国耕地面积减少了3800多万亩。 农村土地流失的现象无疑十分严重。严峻的形势令人深思，其中原因有多种，但最根本的在于制度。 一、农村土地法律制度的现状及缺陷 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等有关规定，我国农村现行的土地制度基本框架可以概括为：在农地的归属上，除由法律规定属于国家所有的以外，农地所有权归农民集体所有；在农地的使用方面，实行农村家庭联产承包责任制。深入分析，我国农地法律制度在这两个层面存在明显的缺陷。 1、关于农村土地集体所有制度 《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第10条明确规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”前述规定似乎详细明确，详加考察，不难发现现行农村土地集体所有制存在如下缺陷： （1）所有权主体关系模糊、存在虚位的现象。依据有关法律规定，“农民集体”是土地所有权的核心，是集体土地所有权的主体。然而，就理论而言，所谓“农民集体”显然不属于民事主体的范畴，其既不同于传统民法上的合伙，也有异于现代商法上的公司。 此外，《民法通则》将“农民集体”界定为乡（镇）、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。可见，相关法律对主体的规定并不统一，进而导致实践操作上的混乱。大量的调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属模糊不清，对土地集体所有权的概念非常淡薄。 （2）所有权内容权能不全。我国集体土地所有权的规定具有特殊性，但本质而言，其仍是一种财产所有权，具有财产所有权的基本特征，即具有占有、使用、收益、处分的四项权能。但是，目前，集体土地所有权的处分权受到了一定的限制，其最终处置权利属于国家。依据我国现行法律，集体土地所有权人只能对本集体成员分配集体土地承包经营权，既不能擅自出卖、转让集体土地所有权，也不能擅自出让集体土地使用权以供集体土地使用权再行转让。如果仅从土地所有权的处分权看，我国目前的集体土地所有权实际上也是国家控制的土地使用权。 2、关于农地承包经营制度 家庭联产承包责任制是中国经济体制改革下，实行土地集体所有与农户使用所采取的法律形式。不可否认，以家庭承包为核心的农村土地制度，使农民获得了独立经营集体所有土地的权利，曾经大大地促进了生产力的发展。但是随着改革的深入及我国经济的不断发展，现行农地承包经营制度无力充分保护农民的权利，以致土地资源的浪费与流失，同时也严重地影响了农村规模经济的发展。主要的问题有以下的几个： （1）在现行的土地制度框架内，由于集体土地所有权的主体模糊不清，导致土地承包合同的当事人各种各样，没有统一的法律标准，造成了现实中的混乱。 （2）农民的土地承包权不稳定。为稳定土地承包关系，中共中央、国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。” 但这只在一小部分地区得到了执行。此外，在绝大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地的调整是司空见惯的事。调查显示：1978年以来，有95%的村对土地进行过调整。调整1次的占12.55%，调整2次的占22.7%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次以上的占13.9%，平均调整3.10次，最高的8次。 因此，土地的频繁调整与过短的承包期限，使得农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。同时也产生土地细碎化加剧、农业机械化难以实施等恶果。 （3）土地承包经营权性质不清。应将土地承包经营权定位为物权还是债权，我国学界历来就有物权说与债权说之争。认为土地承包经营权是一种物权的观点，主要出于以下理由：首先，土地承包经营权是民法通则第五章第一节所直接规定的权利，并且学界通常认为该节是对物权制度所作的规定；其次，承包人对所承包的土地有在法律和合同规定范围内直接控制、利用的权利；最后，土地承包经营权是具有排他性的财产权。 而认为土地承包经营权是一种债权的观点，主要出于以下理由：农户与土地所有人签订承包合同，并承担向土地所有人缴纳一定金额的义务，由此取得承包农地的使用权。这种土地使用权是依据承包合同产生的权利，在性质上应属于债权。当然，将土地承包经营权界定为物权还是债权，在一定程度上意味着对农民权利保护力度的不同。 （4）土地流转困难，受到诸多限制。尽管我国法律规定，土地的使用权可以依法转让，但对于转让的范围、程序、形式、价格等缺乏专门的法律规定，对于流转的其他形式，如抵押，则作了较多的限制。现实中，据国务院发展研究中心土地制度研究课题组对全国有代表性253个样本村的调查表明：有54.3%的村不允许土地自由转让，18.5%的村允许自由转让，但必须备案。9.4%的村不允许转让，只能退还给集体。同时，有17.8%的村没有任何规定。 可见，我国农地流转的操作在法律上缺乏具体的规范且约束较多，也进而现实中的混乱现象。 二、对有关立法思路的评议 针对农村土地所有权制度的缺陷，我国应该完善相应的立法，已经成为法学界的共识。但具体的立法方案，众说纷纭。主要有以下几种思路： （1）废除土地集体所有制，实行土地私有化。这样的立法思路确实能够在某种程度上消除现行制度的种种不合理之处，但无疑比较激进，其弊端显然可见。土地私有制与社会主义基本制度相抵触，其变革和运行机制必然会遭到社会基本制度的刚性约束，在政治上有风险性。在操作上，土地私有化的操作也相当复杂。如果把土地分配给农户，分配办法和标准很难选择。同时，实行土地私有化可能会导致无休止的土地兼并，致使农民两极分化，在一定程度上也会产生实现土地规模经营的阻力。   （2）在保持现行土地集体所有制的前提下，将农村土地承包经营权物权化，设立农地使用权。这样的立法思路针对现有制度的不足，强调对土地的利用，也加强了对农民权利的保护，具有较强的现实性和可操作性。 （3）废除土地集体所有制，将集体土地全部国有化。将集体土地全部国有化，可以坚持国家对土地的所有权，加速实现土地商品化和规模经营，同时也解决了现行制度所有权主体虚化的问题。然而，这样的设想显然过于理想。现阶段，绝大多数农民将土地视同最后的生活保障，土地收归国有，必将造成农村乃至全国的社会震荡，农民对土地的占有欲与土地国有化政策的强烈碰撞，容易引发难以预料的社会或经济危机。另外，国家作为所有权主体毕竟是抽象的，因此，在制度的具体运行中与现行承包制也必然差别不大。 （4）部分取消集体所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或集体所有和农民私人所有二者并存的制度。这样的复合所有制看似可以兼顾解决将土地全部国有化或全部私有化所面临的问题。但实质上，实行这样的复合所有制，最终必然走向土地的私有化。其弊端不言而喻。 三、完善集体土地所有制的对策 1、明确集体土地所有权主体 前述，农村土地集体所有的主体存在模糊、虚位的现象，因此，应加以明确。考虑村内村民小组作为农村最基层的经济组织，存在组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等问题，难以成为集体土地所有权的主体。而所谓的农村经济集体组织则范围太宽。另外，农村经济集体组织必然以追求利润最大化为目标，其并不能完全代表集体的整体和长远利益，因而也不宜成为集体土地所有权的主体。其实，自90年代以来，理论界对集体土地归村农民集体所有已经基本达成了共识。因此，针对相关法律对所有权主体规定不一致的问题，可考虑进行统一规定。将目前的乡（镇）、村和村内的三种农民集体所有改为一种，由村农民集体所有，即由村民委员会范围内的全体农民共同所有。这样不涉及土地制度的改变，可以稳定社会，也符合当前的现实情况。 2、对土地承包经营权进行物权化建构 在实行家庭联产承包责任制的成功经验基础上，将目前的农地使用关系物权化。即，将农户对承包土地的使用权转变为物权性的使用权，使土地所有权与土地使用权的分离方式，由签订承包合同形式转变为设定物权形式，从而使改革开放以来实行的家庭联产承包责任制度，平稳过渡到用益物权制度。这样，可以赋予农民充分的自主权，弥补现行制度中所有权内容权能不全的不足，在一定程度上加强了对农民权益的保护。对于，农地使用权的期限问题，考虑我国的现实情况，农地使用权仍应有一定的期限限制，但可以适当再予延长，一则增强农民的安全感并有利于调动其生产的积极性，二则有利于促进土地规模经营，实现农业机械化。 3、物权化构造后的农地使用权可依法流转 关于农地使用权的流转，我国《宪法》第十条规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”；《土地管理法》第二条规定，“土地使用权可以依法转让”，因此可见，土地使用权人是否能够和如何转让其土地使用权，全需由法律规定。然而，我国现行《担保法》、《农业法》及制定中的《物权法》均对农地使用权的转让、抵押等流转方式作了禁止性的规定。这并不利于解决我国当前农业发展面临的新问题，也不利于实现土地规模经营以及促进土地市场化、股份化发展。考虑实际情况，应放开对农地使用权流转的管制。2002年8月，九届人大常委会第29次会议通过的《土地承包法》对此已作出了新的突破性规定。该法第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。” 对农地使用权的抵押问题，《土地承包法》仅仅内含了“其他方式流转”的弹性空间，并没有明确提及，似乎采取了回避的态度。具体而言，作为流转当然方式之一的抵押，不应全然禁止。在我国农村，土地使用权是农民拥有的最大宗财产之一。禁止农地使用权抵押，将使农民失去了融资担保的主要来源，堵塞了农民的资金来源，这对于农业投资无疑是十分不利的，将于无形之中对农业的可持续发展造成负面影响。同时，借鉴1994年12月关于《稳定完善土地承包关系的意见》的规定，“土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间承包转包、转让、互换、入股、抵押等”，可以推及，现行《土地承包法》是允许农地使用权进行抵押的，也应该允许农地使用权进行抵押。 综上考虑，同时虑及土地在社会生活中的重要意义，因此，实现农地使用权流转应予以一定的限制。相关内容不妨规定如下： 1、 农地使用权可以依法、自愿、公平、有偿地进行流转。 2、 农地使用权流转可以依法采取转包、出租、互换、转让、抵押或其他方式进行。 3、 农地使用权流转应以不动产登记为公式方法。 4、 非经批准，农地使用权人不得随意变更农地适于种植、养殖、畜牧等农业目的的用途。 5、 农地使用权流转中，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。 参考文献： 1、罗涵先：《中国农村站在新的历史起点》，重庆出版社，1989年版。 2、王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。 3、王逐、许滨：《中国农村土地产权制度》，经营管理出版社，1996年版。 4、王守军：《我国农地制度变迁研究》，上海财经大学，2001年12月。 5、蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000年版。 6、金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社，1999年版。 7、袁方等：《中国社会结构转型》，中国社会出版社，1998年版。 8、中国物权法研究课题组编：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社，2000年版。 9、曹诗权、朱广新：《农地承包经营权物权化建构的基础与思路》，《法商研究》2001年第3期。 10、潘晓璇、霍阳：《完善我国农地物权制度的几点思考》，《法商研究》2001年第1期。