我国生物多样性法律保护制度的缺失和完善* 陈晗霖* 黄明健** 摘要：丰富多彩的生态环境是全人类的共同财富，在工业化进程中，我国的生物多样性遭到了严重的破坏，而我国法律对于生物多样性保护的规定却存在着许多不足之处，因此我们应当弥补立法漏洞，加大执法力度，建立完善的生物多样性法律保护体系。 关键词：生物多样性 外来物种入侵 法律保护 一、现阶段我国生物多样性保护的基本情况 根据《生物多样性公约》第2条的规定，生物多样性的定义为“所有来源的活的生物体中的变异性，这些来源除其它外包括陆地、海洋和其它水生生态系统及其所构成的生态综合体，这包括物种内，物种之间和生态系统的多样性”。或者说，所谓生物多样性就是地球上所有的生物体及其所构成的综合体。它包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次。而保护生物多样性就是在基因、物种与生态环境三个水平上的保护。 我国是地球上生物多样性最丰富的国家之一。根据1999年的调查表明，我国有高等植物3万多种，脊椎动物6347种，分别约占世界总数的10％和14％，陆生生态系统类型有599类。我国不但野生物种和生态系统类型众多，而且还具有繁多的栽培植物和家养动物品种及其野生近缘种。此外，我国动植物区系起源古老，珍稀物种丰富。 然而，由于人类普遍缺乏对生态价值的认识，长期以来实行粗放型的经济发展模式，以破坏自然生态系统为代价来获得短期或局部的效益。而在这过程中，原有生命物种的大量消失和生态环境的急剧改变，却给人类社会带来了无法弥补的损失。自然生态资源正在不断地消失和退化，体现为渔业产品和木材生产下降、药用植物匮乏、野生动物减少、物种灭绝、森林和草场消失、沙漠化扩大、土壤侵蚀增加、水位下降、全球性气候变暖、水灾和旱灾发生频繁、海岸线侵蚀不断加剧等。整个地球的生物多样性遭受了极大的破坏，生物灭绝的速度也大大加快。 生物多样性受到威胁具有多方面的原因，既有环境方面的，也有生物方面的，但最主要是人类活动的影响，归纳起来有：（1）工业化和城市化的发展。人类目前已经进入了一个高速发展的工业文明时代，而工业文明为人类创造出前所未有的物质成果的同时，也给人类身边的大自然带来了极大的灾难。工业化和城市化的发展，彻底改变了原有的生态系统的平衡和稳定,对原有生物是毁灭性的打击。工业和城市发展，又造成了严重的环境污染，比如河流、土壤的污染等，对生物的灭绝起到了加速作用。而在这个进程中，人们所种植的城市草坪和繁育的人工造林，种类单一，数量有限，根本无法弥补工业化带来物种的损失。（2）人类对生态环境的疯狂破坏。大面积的采伐、火烧、垦殖农作使得成片的原始森林遭到毁坏，生态系统受损，原有的生态平衡不复存在，生物多样性随着森林的破坏而减少，这在热带雨林地区表现得特别明显。而在草原和荒漠地区的过度放牧和不合理开垦则使大量植被受到破坏,沙漠化和盐碱化面积不断扩大，许多物种相继灭绝。 就连甘草这样广布的种，都处在濒临灭绝的地步。而干旱地区的生态环境一旦破坏就极难恢复，而且生物多样性消失速度比森林还快。（3）生物资源过度利用。过分利用是导致物种灭绝的重要因素，在所有濒危和罕见脊椎动物中,大约30%是由于过分利用而濒临灭绝的。许多毛皮兽如灰鼠、大水獭种群都由于人类对其毛皮的渴求而已下降到临界水平，非洲象因为人类的偷猎在1981到1987这6年间就从120万头下降到76.4万头。许多药用植物也是如此，如人参、天麻、黄芪、罗汉果等野生植株已非常有限了，如果继续无限制地采收也即将灭绝。(4)外来种引进和侵入。所谓外来物种入侵，一般是指通过有意或无意的人类活动，将某物种从一地区引入其他地区，给当地的生态系统和社会经济造成明显损害。外来物种的引进和侵入会使本地生态系统中原有的物种受到重大威胁。值得注意的是，外来入侵物种对环境的破坏及对生态系统的威胁是长期的、持久的，对其控制或清除往往十分困难，而且这些物种会通过与当地物种竞争食物、分泌释放化学物质、形成大面积单优群落等方式，影响本地物种生存。例如，水葫芦大约于1901年作为一种花卉引入我国，上世纪五六十年代作为猪饲料推广种植，后蔓延为野生杂草，至今几乎出现不可收拾的局面。由于其繁殖速度极快，现已广泛分布于华北、华东、华中和华南大部分省市。水葫芦在河流、池塘、水渠中，极容易形成物种单一的优势植物群落，造成阳光、空气与水体隔离，使水中的其它生物无法生存，厌氧的微生物大量滋生，导致有益微生物大量死亡，水体变黑发臭。例如，在连绵千余公顷的云南昆明滇池，由于水葫芦疯长成灾，导致水中动植物大量死亡，16种水生植物已经难觅踪影，68种原生鱼种已有38种面临灭绝。 因此，控制外来物种入侵，保护原始种群已经到了刻不容缓的地步。 二、我国生物多样性法律保护制度的缺失 我国已经制定了一系列与生物多样性保护有关的法律规范，如《宪法》中有关保障自然资源的合理利用和保护珍贵动植物的规定以及《刑法》中对于破坏环境资源罪的规定。目前，我国涉及生物多样性保护的法律法规主要有：《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保护法》、《种子法》等，以及《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》等20余部行政法规。而对于新出现的转基因生物安全的问题，国务院也于2001年紧急出台了《农业转基因生物安全管理条例》，对转基因生物的安全评估、进出口管理和标识制度的实施发布了三个具体管理办法。这些法律法规的颁布和实施，对我国生物多样性的保护起到了重要的监督管理作用。 但是我国现有的一系列与生物多样性有关的法律法规，还远不能满足现阶段生态保护的要求，需要加以补充和完善。一些法律法规执行部门兼有生物多样性开发和建设职能，使得法律法规不能全面有效执行。因此,我国应该更多地学习和借鉴国外生物多样性立法的先进经验，制定一套符合我国国情并与国际相接轨的法律法规体系，以满足生物多样性保护和可持续发展的需要。这也是我国生物多样性保护的当务之急。 1、我国现有立法对生物多样性的主要领域：自然生态系统多样性、物种多样性和遗传基因多样性都已经有了不同程度的涉及。保护生物多样性的措施，目前主要有两类：其一是对那些面临灭绝的珍稀濒危物种和生态系统的绝对保护，如就地保护和迁地保护等。其二是对数量较大的可以开发的资源进行可持续的合理利用。特别是建立自然保护区和国家公园，就地保护那些热点地区以及热点地区的热点动植物。根据《自然保护区条例》、《海洋环境保护法》、《森林法》等的规定，我国的自然保护区主要是指三种区域：（1）具有代表性的自然生态系统；（2）珍稀、濒危野生动植物的天然集中分布区;(3)有特殊意义（即具有重要经济价值或具有重大科学文化价值）的自然遗迹和自然景观。目前我国的立法和实践仍在继续强化这种传统保护方法。 这些措施对生物多样性的保护功效不能说不显著，但是，由于生物多样性所受主要威胁的特定性，这些规定在目前也许只有有限的价值，对于掌握着毁灭性技术，为了直接的经济利益而事实上正在无限制地开发地球资源的人类收效甚微。保护生物多样性的基本要求，是保护生态系统和自然环境，维护物种在自然环境中生存的权利，而单纯地依赖自然保护区是无法达到预防效果的。这是因为不同的经济增长阶段，需要不同的环境政策。在现阶段工业化进程中，我国的生态立法虽已开始关注生物多样性的保护问题，但仅着眼于国家公园或自然保护区的管理，这是远远不够的。 2、各国为了保护本国利益，尽可能降低外来物种入侵危害的风险，都制定了严格的法律措施，建立国家防御体系。我国现阶段还没有针对外来物种入侵的专项法规或条例，但已有一些有关检疫的法律和条例。目前，我国涉及到外来物种控制问题的相关法律主要有：《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《家畜家禽防疫条例》和《农业转基因生物安全管理条例》等，同时还有一些用以配套的名录及审批制度。此外，在《海洋环境保护法》中也有相关的法律条款。 然而，这些法律、条例及组织体系主要集中在人类健康、病虫害检疫等有关方面，并没有充分包含入侵物种对生物多样性或生态环境破坏的相关内容，与从生物多样性保护角度出发控制外来物种的目标还相差甚远。事实上，我国虽然对于外来物种问题采取了一些控制措施，但远没有建立起一整套的外来物种控制体系，对于外来入侵物种的早期监测控制和迅速反应，都没有相关的规定。同时，我国幅员广阔，生态系统类型众多，有些入侵生物虽然在短期内还没有造成重大经济损失，但依然会对生态环境、生物多样性构成威胁，而这一点并没有引起足够的重视。与发达国家相比，我国对外来物种管理的立法只是刚刚起步，而且法规级别较低，立法体系不健全，已有的措施并不十分得力，缺乏专门性、系统性的法律法规，防治监管体系也有待建立。总体上，我国现行的外来入侵物种管理水平与我国面临的生物安全的严峻形势很不相称。 3、值得重视的是，由于生物多样性保护牵涉许多管理部门。若我们没有制定合理、有效的生物多样性保护法律，我们在国际环境公约的谈判上和国内环境政策的执行上都会碰到许多困难。现实情况中，某些主管部门制定的法律法规与其工作职责并不完全一致，各个部门制定的生物保护法律法规之间存在着交叉重叠或遗漏的情况，而且还有待解决与国际法接轨的问题。例如当《生物安全议定书》生效在即的时候，我国某些部门却因协调的问题没有同意签字，致使我国推迟了加入该议定书的时间，失去参与国际谈判的契机。这是我国政府部门间缺乏协调性的典型例子。另外，我国目前与生物多样性保护有关的法律大多内容空洞，缺乏具体措施的规定，很多时候仅仅是在管理程序上大做文章。而地方性法规多数是对中央立法的简单重复，无法切实发挥对生物环境的保护作用。 三、建立并完善生物多样性保护立法体系，加大执法力度 生物多样性保护，法制先行。面对日趋恶化的生态环境，我们必须把保护生物多样性和实行可持续性发展结合起来，通过国家法律来控制环境污染，改善生态环境，把保护生物多样性提高到一个战略高度。 1、重建立法目的，完善法律体系。一方面，就我国已有的相关生物多样性保护法律法规而言，许多内容仅仅是为了开发利用生物资源，而不是以保护和改善生态环境为目的；另一方面，法律体系表达失序。许多相关的法律保护规定分散在不同的效力层次和不同的法律部门中，立法形式大多为行政法规或国家政策，立法层级偏低从而大大影响了执法力度。而这些规定大多内容重复,部分内容甚至相互矛盾。因此我们必须在重新确立立法目的的基础上，对于整个生物多样性保护的法律规范进行重新清理，修改和废止与现实情况不相适应的部分，重新进行法律编纂，完善整个法律体系。另外，我们还必须界定执法主体，理清各自权责，完善执法体系，提高执法力度。 2、完善我国现行的《野生动物保护法》。我国现行的《野生动物保护法》实质上是一部《濒危动物保护法》，而从保护生态多样性的角度来说，真正的《野生动物保护法》应该是一部保护所有野生动物的法律。 我们承认，对珍稀、濒危的物种给予特殊保护是十分必要的，但是我们也不应该忽视对于珍稀、濒危物种以外的那些尚未受到威胁的物种的保护。由于人们对生态环境科学知识的缺乏和自身能力的所限，不能够给予所有的生物资源充分的保护和合理利用，现阶段只能够对那些即将灭绝的珍稀物种采取特别保护的措施。可是这些特别的保护措施无形上又割裂了濒危物种保护与普通生物保护之间的内在联系。这样做非但不能长期有效地保护珍稀物种，反而使得濒危物种以外的普通物种大量丧失。如果这些看似普通、数量众多的物种得不到有效保护，那么总有一天它们也会变成珍贵、濒危的物种。也许只有等到所有的物种都灭绝的时候，我们才会后悔地发现，人类竟是地球上剩下的最后一种生物。 亡羊补牢，尚未晚矣。人们纷纷采取行动，制止对野生动物的滥捕滥杀。现在许多国家法律都把保护动物的范围界定的非常广泛。如美国的《濒危物种法》规定的保护对象不单单是濒危物种，还包括受威胁的物种。而该法对于“受威胁的物种”的解释是：“在可预见的未来，很可能全部和相当范围的变成濒危物种的任何物种”，这样就极大地扩展了被保护物种的外延，对维护生态系统的稳定起到了重要作用。 所以，我国的《野生动物保护法》应该向美国学习，扩大对野生动物的保护范围，保护和发展野生动物资源，维持生态平衡。 3、我国应该针对不同地区独特的自然条件和生态保护问题，制定区域性立法，加强专门保护。比如在生物多样性集中且丰富的西南地区应注重保护性立法，而在生物品种珍稀濒危的西北地区，除了在立法上加强保护外，还更应该体现出修复物种生存环境、恢复种群数量的需求。 另外，我国还应该补充《自然保护区条例》，制定符合我国国情的《湿地保护条例》，进一步加强有针对性的保护。 4、我国应该弥补立法上的漏洞，建立控制外来物种入侵的法律制度。防范外来物种入侵是我国生物多样性保护中的一个薄弱环节，而要想建立外来入侵物种法律控制体系，就需要对我国现有的相关法律、法规体系进行全面评估，完善现有的保护生物多样性的相关立法，并增加防范生物入侵的内容，使之适应我国现阶段生物多样性保护的特别需要，更好地保护我国的相关产业和生态环境。而要加强各个部门共同控制外来入侵物种的力度，首先就需要管理部门与科技界和法律界人士共同参与制订相关的法律。 我国目前并没有制定专门针对外来入侵物种的法规或条例。现有的相关法律、法规也比较分散，角度也不相同，还不能全面地解决和控制外来入侵物种对我国可能造成的生态、经济和健康的破坏，所以我国的当务之急就是应该迅速制定防止外来入侵物种管理法，从法制高度重视生物入侵问题。在此基础上，分别制定相应的配套法规，形成一整套适合我国国情、具有可操作的法律法规体系。这类法律体系的核心问题应该是从维护国家生态安全的角度出发，加强和完善对外来物种引入的评估和审批制度，实现统一监督管理。这类法律还应该涉及到国内不同地区间（如省与省、不同生物带之间）存在的问题。在立法时，我们应该充分考虑到外来入侵物种传入的各个环节，针对每一种传入途径制定相应的法制管理对策，特别是针对生物引种、交通运输、国际货物贸易、出入境旅游等几个方面加强监督管理。例如，在从国外引进动植物时，应对该物种引入目的、动植物种类、数量、引入地方、种植面积、可能的扩散地区等加强监管，既要防止引进的物种对本地物种带来危害，也要防止它们自身变成新的有害物种。另外，为了提高法律的科学性，我们应当在充分的科学研究和信息收集整理的基础上，制定我国外来入侵物种的管理控制名录和评估方法，把这些科学研究的结果作为法律法规的附件，为司法实践提供科学参考。法律本身可以相对稳定不变，但这些附件则需要根据科学研究的最新结果，经常进行更新。 其次，我国应该尽快规范外来物种引进审批程序，在立法的基础上建立生物引进风险评价制度，制定科学的评价指标体系。在这种风险分析机制中，外来物种危害因素的确定不仅要包括我国原来规定的各种动植物病毒原体，而且还要包括对我国经济生产和生态环境可能造成危害或负面影响的有毒有害物质。在该风险评估的过程中，评估的后果不仅要考虑如动物感染发病造成的损失和对公共卫生的影响等直接后果，还要考虑间接后果，如危害因素监测控制的费用及补偿费用、潜在的贸易损失以及对环境的不利影响等。此外，由于外来生物入侵威胁到社会的方方面面，仅靠某一个或几个部门防治是不够的，我国应该成立包括农业、林业、环保、检疫、卫生、司法、科研等国家主管部门在内的统一管理协调委员会，从国家利益的高度全面管理外来入侵种，提高监督管理水平。 参考文献： （1） 宋延龄、杨亲二、黄永青，《物种多样性研究与保护》，浙江科学技术出版社1998年版 （2） 汪松、谢彼德、解焱著，《保护中国生物多样性（二）》，中国环境科学出版社 （3） 陈灵芝、陈清朗、刘文华著，《中国森林多样性及其地理分布》，科学出版社1997年版 （4）陈灵芝著，《中国的生物多样性现状及其保护对策》，科学出版社1993年版 （5）蒋志刚、马克平、韩兴国，《保护生物学》，浙江科学技术出版社1997年版