论黄河流域生态安全保护与行政制度的完善 彭晓娟* 摘要：本文主要基于黄河水生态安全的紧迫现状，针对黄河流域现行的行政管理制度中存在的若干问题，以在市场经济条件下实现水权的环保激励效应为思路，提出要建立黄河管理委员会作为权力机构，明确其执行机构黄委会的独立行政地位以充分发挥其作用，建立黄委会独立的财政制度和内部的综合管理部门等完善建议。 关键词：生态安全保护 水权 黄河水利委员会 流域管理 一、黄河水生态安全的紧迫现状 黄河流域面积近80万平方公里,从河流长度和流域面积来讲，是中国的第二条大河。但大部分处于干旱地区，泥沙含量很大，水资源条件先天不足，黄河拥有水资源只有574亿立方米。 不合理利用和浪费水资源，及沿黄两岸的许多条重点支流因工业废水而造成的严重水污染，终致黄河生态日益恶化。全国人大常委会水污染防治法执法检查组在5月8日至5月下旬对甘肃、宁夏等地实施水污染防治法情况进行检查时发现，尽管黄河流域各省区在治污与节水方面取得明显成效，但水污染形势依然十分严峻，比如多年来宁夏的工业和生活用水主要依赖地下水，无论是否经过处理全部排入黄河，黄河宁夏段出境断面水质为劣五类、五类。 目前，黄河污水排放总量已由上个世纪80年代年平均20亿吨多一点激增至40亿吨上下，几乎增加了一倍； 2005年黄河污染首次超过淮河。 勿庸质疑，随着经济的发展，污染物的排放总量也将大大超过水环境容量。在一些人口密集、企业密布或重污染企业分布较多的区域，以及一些跨省的流域区域，这一问题就尤显突出，这将使黄河的生态安全防护任务愈加艰巨。 环境执法中有法不依、执法不严、违法不究的现象非常普遍，使水安全的防护难上加难。有的行政领导置法律于不顾，他们重经济增长，轻污染治理；重城市形象工程建设，轻环境基础设施建设。有的甚至搞地方保护主义，袒护纵容违法者，干扰环保部门执法。无论是人大的执法检查，还是媒体曝光，都能看到各地企业违法排污、违法建设的现象。有的企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿投资建废水处理设施，甚至有处理设施也不运行。 这与排污费远低于企业治理成本、不足以刺激企业治理污染有很大关系，即所谓“守法、执法成本高，违法成本低”的问题。同时，环境影响评价制度也没有得到严格执行，往往先建设后评价，严重流于形式，致使发展与环境的矛盾日益加剧。所以，痛定思痛，要解决好水污染问题，应从严格执法着手。 “违法成本低，守法、执法成本高”主要指经济违法行为的究责率过底，对经济违法行为者的追偿或惩罚不够，及判决和裁定的难以执行。对此，笔者建议，按法经济学的思考，1、应科学的设定经济违法行为的法定成本；2、严格追究违法者责任，提高违法行为的受罚率，降低究责成本；3、必须削弱经济主体违法行为能力；4、尽可能消除违法行为机会。这需要从政策上、体制上、机制上、管理上给予保障，因此，亟须完善黄河水生态安全的相关行政法律制度。 二、西部黄河流域的行政管理制度 （一）管理体制与机构现状 根据水利部的规定，黄河水利委员会是水利部在黄河流域和新疆、内蒙古内陆河范围内的派出机构。黄委会的设置，体现了当前国家对黄河流域实行的流域管理与行政区域管理相结合的体制，实施宏观管理（或称间接管理）与直接管理相结合的管理模式。 （二）运行机制现状 从黄河水利委员会现行的运行机制看，其总体上说是政事企合一的事业单位。既有广泛的水行政职能，也担负着大量的科研与设计任务；同时，还从事资源开发，工程建设和生产经营。其成功之处可从以下几方面分析： 第一，黄河建立流域管理体制是客观的水管理制度的选择。即使“文革”期间，当其他的流域机构被削弱或被撤销时，黄河流域管理体制仍得以持续。这充分说明像黄河这样洪水灾害十分严重的河流，如不实行流域管理，任凭行政区域各自为政，是会出乱子的。 第二，流域管理必须与行政区域管理相结合。流域机构不可能也没有那么多的人财物和时间去管理每个行政区域的水务，应该把各行政区域的水管理作为流域管理的组成部分。1987年国务院批准了黄河水量分配方案，但未能很好地得到执行，结果造成近10年来下游断流问题愈演愈烈。在总结经验教训的基础上，1998年黄委会依据水量分配方案实施年度水量调度计划，对各行政区域的取用黄河水实行计划管理，具体的用水、配水仍由各行政区域进行管理，有效地缓解了下游的断流问题。 第三，建立协调组织是流域机构管理跨部门跨区域水事的成功模式。黄委会在防汛抗洪、水土保持、水量调度和水资源保护等方面，建立或筹建相应的协调组织或协调机制，通过综合协调、指挥，或处理、组织实施一些重要水事、规划和计划，收到了较好的效果。 第四，加强法规制度建设，是实施流域管理的保障。国家为黄河管理出台一系列规定：1963年4月，国务院专门为黄河中游水土流失的重点治理地区颁发了《国务院关于黄河中游地区水土保持工作的决定》；1987年9月，国务院办公厅转发国家计委和水电部《关于黄河供水量分配方案的通知》；1990年3月，国务院作出《关于黄河禹门口至潼关河段河道治导控制线规划意见的批复》；1994年5月，水利部《关于授予黄河水利委员会取水许可管理权限的通知》；等等。黄委会也很重视流域法制建设，认真执行有关法规并为制定《黄河法》积极努力，做了大量的前期工作，于2003年4月组织编制了《2003年旱情紧急情况下黄河龙门以下河段入河污染物总量限排预案》，黄委和中国环境规划院组织陕西、山西、河南三省环保水利部门联合编制了《2003~2004年引黄济津期间黄河水污染控制预案》，并由国家环保总局和水利部联合印发实施。 为依法治河奠定了基础。 （三）面临的主要问题 首先，虽然在《防洪法》和《河道管理条例》等行政法规中对流域机构在某些水事活动授予管理权和行政执法权，但对流域管理和流域管理机构仍未从法律上明确定位。 其次，国务院水行政主管部门派出机构和事业单位的性质，限制了流域机构的作用。一是水利部虽明确为国务院水行政主管部门，但它又负责大部分水资源开发利用和水工程建设管理的任务，其本身职能尚未根本转变，往往把流域机构当做主要是为部提供技术服务的事业单位；二是水利部对流域机构放权有限，尤其在计划管理方面流域机构很少有自主权，也使某些地方把流域机构当做多余的层次，不愿流域机构插手管理地方的水事；三是水利部在水资源开发利用方面主要以防洪和农田灌溉排水为主，水电、供水、航运、水环境治理以及水土保持都涉及其他部门。水利部的派出机构的模式，不利于与其他有关部门及其下属单位进行协调或联合管理。 再次，水利委员会缺乏有效的协商决策和协调议事机制。流域中的许多重要水事需要地区间、部门间或用户间进行协商或协调，才能作出民主的决策并贯彻实施。在社会主义市场经济体制下，这种协商、协调和民主决策，公众参与的机制，将愈来愈显得重要，而派出机构却是单纯依靠上级行政权力办事的机制。 最后，黄委会政事企混为一体，又缺乏固定渠道财政支持，已难以为继。目前黄委会及下属机构的财政拨款与实际需要相比，缺口达2/3之多，事业费拨款人均仅1000余元，水费、电费收入只有1亿多元。全河部分企事业职工还得依靠跨行业、跨地区、多门类的多种经营收入来弥补。他们一方面承担繁重的治黄任务，一方面靠自己挣钱维持低水准的收入，甚至还要用来维护工程。这种状况与实行流域管理职能已极不适应，到了非改革不可的地步了。 （四）制度安全的分析与设想 界定自然资源产权制度，强调市场过程能够决定资源的最优使用量，政府严格执法对保障产权具有重要意义，是现代自由市场环境主义的核心。只有产权得到良好界定、执行并能转让，才能使天性利己的个人对我们这个资源匮乏的世界做出正确的权衡取舍。因此，要建立有效率的市场，充分发挥自由市场机制的作用，关键在于确立界定清晰又可以市场转让的产权制度。如果产权不清或得不到有力保障，缺乏资源保护的责任意识和利益刺激，常会出现过度开发资源的现象，生态环境恶化则在所难免。 公有环境资源管理的最大问题在于资源的公有财产权制度，因其所有者和管理者是不同的人，造成利益与成本分由不同的人承受，权责不一，从而造成资源耗竭与环境恶化。 政府机构官员的动机常受自身利益的影响而忽略其社会成本和效益，制约产权和资源分配的社会制度、法律、习惯等都无时不在演进之中，公共选择的误导也常会导致政府决策失误。在我国，环境污染和资源破坏不仅来源于市场失灵所形成的外部不经济性，政府的决策失误也是一个重要原因。 界定的产权市场也可能发生市场失灵，造成资源配置不当而阻碍环境保护，从本质上看，市场失灵原因是外部性效应的存在。通过产权的明确界定可以将外部成本内部化，而对于人人享有却又都无责任的公有资源，就会出现代理人虚位现象，所以通过制度的重新设计解决这一问题已迫在眉睫。在此基础上，依靠参与竞赛的所有者之间的自愿交换产权来促进合作与理解，促进公有制与市场经济的结合,“市场经济可能并不要求放弃公有制，但肯定要求放弃任何形式的所有制教条主义。经济体制并没有最终答案（open-ended）”。 将高涨的环保意识引导到一个各方皆赢的解决方案里是尽可能追求的，能最大的促进经济的增长和提高环境质量，实现全民环保。 所以，界定清晰并严格执行水权，严格政府依法行政及加强环境法治建设，确保市场经济条件下水权所有者的利益就能产生环保责任意识。建议有关部门组织力量进行调研，确定科学合理的运行机制，尽快完善黄河水权分配方案，建立相应的黄河水资源产权制度。为使产权不受侵犯，切实加强用水监管是重点，同时加强各管理部门的力量，不断完善其职能。 三、关于改革黄河流域管理体制以及相应的立法建议 1. 流域管理是指对流域水土资源的开发、利用和保护以及对流域生态系统进行的综合管理。 它要求对黄河水与所在土地进行综合管理，包括水量、水质、地表水、地下水等。 2. 国外有许多实行流域管理的经验可供借鉴。例如欧共体国家已普遍按自然流域建立了水管理机构，实行两级水管理。国家一级，政府主管部门负责制定水政策、法规；审批流域规划；协调流域间的水问题。二是流域财政自治，实行流域内水资源或水环境“用户付费”的政策。此外依法管理，吸收公众参与，注重与有关各方的协商对话，以及运用市场机制，为用户服务等方面的做法和经验，都值得我们借鉴。 3. 根据本流域以往的成功经验，按照完整的流域管理概念，参考国外流域管理的发展趋势，对黄河流域行政管理制度的完善，相应提出以下立法建议： ①设立流域的权力机关—流域管理委员会（以下简称流域管委会），鉴于黄河的重要性，其成员应由国务院有关部门、有关省级人民政府、用水户代表和流域机构负责人组成。负责协调解决流域治理开发中的重大问题，制定流域管理规章制度，监督检查流域管理工作，并行使国务院授予的职权。其执行机构为流域管理机构即黄委会。流域管委会的组织章程应报国务院批准。 ②黄河流域管理机构（以下简称流域机构）依法行使流域管委会、国务院水行政主管部门授予的职责。主任由流域管委会提名，经国务院水行政主管部门报国务院任命。为利于联合国务院有关部门实行综合管理，流域机构不再定位为国务院水行政主管部门的派出机构。 ③流域机构可以设立综合部门，由国务院有关部门共同领导。如水土保持局、水资源保护局等，联合管理有关的业务工作;流域机构可以在干流和跨省区河段和重要控制性水利枢纽设立管理机构，直接管理有关河道与水利枢纽。 4. 流域机构可以组建流域水资源开发集团（或公司，下同），作为经济实体和独立法人，负责流域内重大水资源综合利用工程的建设、管理和运行。可以以小浪底水利枢纽建设管理局为基础，组建流域水资源开发集团，统一负责开发经营和管理运行流域内的中央项目的水利枢纽，按现代企业制度进行经营管理。 结合“西电东送”和水电体制改革，研究建立流域内已建、在建和拟建综合利用水利枢纽与水电厂一体化管理体制和运行机制，实行流域水力资源的梯级开发 。 5. 实施流域机构内部水行政管理机构、专业性事业机构与企业分离的运行机制。行政管理机构由国家财政拨款，防汛等事业机构分别由防汛经费等事业费开支。企业单位经费由生产经营收入支付，自负盈亏。 6. 建立流域管理的财政制度，增强流域机构的财政调控能力。 7. 流域机构可以对其负责发放取水许可的单位和个人，依法征收水资源费。水资源价值核算工作应当在流域一级进行，征收的水资源费应当能够正确反映水资源及水环境价；对城乡供水收取渠首水费，渠首水费应当按照水利枢纽等的资产重估价计算，按国家产业政策的有关规定计收。水资源费和水费计收与管理办法，由流域管委会审议通过，报国务院财政主管部门和水行政主管部门核准后颁布。 8. 经中央批准，流域机构可以在地方驻军协助下，建立军民结合的专职防汛抢险队伍，在流域防汛抗旱机构的领导下，承担关键部位的防汛抗洪任务。 总之，黄河水利管理立法的核心问题在于流域管理体制与运行机制的改革，而进行这项改革的关键在于能否突破国务院水利部派出机构的模式，成立流域管委会领导下的新型流域机构，并授予充分的自主权；在于国务院有关部门和地方人民政府的支持并共同承担流域管理的责任。