中国保护世界遗产相关环境法律问题分析 杨振发* 李希昆** 摘要：本文通过分析我国当前世界遗产法律保护的现状，通过对几部地方性世界遗产保护法律的研究，提出了加强我国世界遗产法律保护的建议，认为我国世界遗产法律保护在统一立法、协调统一国内法律与相关国际公约原则和制度、加强执法、改革管理体制、分类管理等诸多方面有待改进与完善。 关键词：世界遗产 立法 保护 自然遗产 文化遗产 1972年,联合国教科文组织在法国巴黎通过了《保护世界文化与自然遗产公约》,确定为了人类的今天和未来,将世界范围内被认为具有突出和普遍价值的文物古迹和自然景观列入《世界遗产名录》,以确保遗产的价值能永续保存下去.公约规定,对于世界遗产,整个国际社会都有责任予以保护。1976年，为落实“公约”的规定，联合国教科文组织成立了世界遗产委员会。1978年，世界遗产委员会公布了第一批共12项世界遗产。截至2003年底，中国共有31项被列入名录，成为仅次于西班牙和意大利的世界遗产第三“大国”。[1] 中国世界遗产的保护现状 应该说，自从中国批准加入《保护世界文化与自然遗产公约》，中国的世界遗产得到了国家、地方各相关部门的高度重视，世界遗产保护工作得到了空前的重视。但是，在世界遗产保护上依然存在很多的问题，譬如，世界遗产地的政府管制、世界遗产地的所有权与开发权的问题、保护与开发的矛盾等问题。可以说，对这些问题的忽视已经对中国世界遗产的保护带来了非常恶劣的影响和严重的后果，甚至有学者戏谑：要破坏一个有保护价值的地方太容易了，就让它被评为世界遗产吧。世界遗产地的张家界、安徽黄山已经由于过度开发旅游而被联合国教科文组织亮起黄牌。世界文化遗产武当山的复真观被改建成三星级宾馆,有600多年历史的遇真宫则在不久前的一场大火中化为灰烬。云南省最有名的世界遗产丽江古城目前也面临严峻的过度开发问题,每年数百万游客的到来使古城环境受到污染,生态平衡遭到破坏。云南三江并流地区的水电开发规划在国内外相关学者和机构的强烈批准中暂停实施。所以，中国世界遗产的保护是非常混乱的，具体表现在：（1）对已签署的国际公约，条约的基本原则的“软”执行。（2）没有全国统一立法，地方立法混乱，缺乏指导。（3）保护主体复杂，没有统一的保护机构。（4）开发主体与保护主体重叠、牵连，无法有效协调开发与保护的关系等等。 中国世界遗产的法律保护 目前我国已有《文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》等涉及世界遗产资源保护管理的法律法规,但在实际工作中,一些地方对现行法律法规了解不够、执行不力,甚至有法不依、各行其是。中国没有专门针对世界遗产的立法。1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，到现在还是“暂行”身份而没有“扶正”。四川省是第一个地方立法保护世界遗产的省份，2002年1月18日，四川省通过了《四川省世界遗产保护条例》，该条例明晰了四川省世界遗产实行的管理体制及地方世界遗产管理机构的责任和权力。另外，一些省市为个别世界遗产制定了单项的法律，比如，2002年8月福建省为保护武夷山世界遗产而制定的《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》，北京市人民政府为保护长城世界遗产而制定的《北京市长城保护管理办法》。但是必须看到，更多的世界遗产不仅仅是缺少相应地方立法的保护，更重要的是没有一部全国性的、位阶较高的保护性法律。曾有专家质问：“偷一个兵马俑的头可以判死刑，可泰山月观峰的头在一片反对声中，被炸掉1／3，居然找不到处罚的依据。” 面对珍贵文化遗产和自然遗产在保护与开发利用之间的矛盾,多年来在不同部门或地区总有些不尽一致的见解与取舍.现在, 文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、环保总局等9部委发出的《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》对此有了明确说法：一切开发、利用和管理工作,首先必须把遗产的保护和保存放在第一位,都应以遗产的保护和保存为前提,都要以有利于遗产的保护和保存为根本。《意见》首先提出,各级行政主管部门要进一步端正和提高对保护世界遗产重要性的认识,这不仅关系到国家文化和自然生态环境建设的可持续发展,关系到国家和社会的长远利益,也关系到国家与民族的国际形象。《意见》指出,在加紧研究制定中国世界遗产保护管理专项法规的同时,各地应宣传贯彻好现行有关法规,切实检查法规执行情况,对违背法规、损害世界遗产的事件,必须依法查处,坚决予以纠正。《意见》强调,坚决反对无限度无规划的恶性开发和使用,凡涉及世界遗产的重大建设项目、开发利用计划和管理体制事项,均需符合国家有关法规和有关保护规划要求,严格执行环境影响评价制度,并经依法审批,各地要妥善处理保护和利用的关系,切实保障世界遗产的完整和真实。[2] 中国世界遗产的法律保护的管理机构 中国现在有1268处国家级文物保护单位、119个国家级风景名胜区、几百个自然保护区和森林公园，大部分世界遗产就散落在它们之中。目前文物单位由国家文物局管辖，国家风景名胜区由建设部管辖，国家森林公园属林业局管，而国家自然保护区又分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局、水利总局，在遗产地内，也存在由于森林、土地、文物分属不同部门管理而出现政策冲突的情况。而中央政府对自然文化遗产基本上没有直接控制，也几乎没有管理经费。虽然有着众多的遗产管理机构，但是却没有一个机构能对世界负主要责任。一些以前没什么“婆家”的新遗产地，则是直接由当地政府管理。国家遗产名义上属于国家所有，但是各级政府都可以参与遗产的管理，这是中国遗产管理混乱的一个重要原因。哪一级政府能代表国家管理世界遗产？这是又一个模糊问题。 世界遗产法律保护的不足 1、 立法的层次较低，部门立法色彩浓厚 现有的世界遗产保护法律文件属于国务院及其所属部委、地方政府的行政法规、部门规章、地方规章。由于部门立法、地方立法的大部分法律文件缺乏严格的立法程序，使各种立法之间缺乏协调和配合，甚至不同法律、法规之间衔接不好、相互矛盾，造成执法困难。部门立法的另一弊端是在世界遗产保护过程中部门保护主义、地方保护主义盛行，在市场经济冲击下，极易造成条块分割、各自为政的世界遗产管理格局，从而对世界造成极大破坏。现有的几部地方性世界遗产保护法规都显现出这样的特点。《四川省世界遗产保护条例》是由四川省人大常委会制定通过，作为世界遗产的都江堰水利工程的建设、管理和保护则在该保护条例第二十五条规定按《四川省都江堰水利工程管理条例》的规定执行。那么，如何协调这两部均有人大常委会制定通过的地方法规之间的冲突呢？《四川省世界遗产保护条例》是否可以称得是在四川省内的世界遗产保护的基本法，《四川省都江堰水利工程管理条例》是部门法律？《四川省都江堰水利工程管理条例》规定四川省人民政府水行政主管部门是都江堰水利工程主管机关。其设立的四川省都江堰管理局负责都江堰水利工程的统一管理，并具体负责渠首枢纽、干渠、分干渠及各支渠分水枢纽等水利工程的管理。（《四川省都江堰水利工程管理条例》第五条）而《四川省世界遗产保护条例》则规定四川全省世界遗产保护利用的监督管理是由省人民政府建设、文化行政管理部门管理。那么谁该对在都江堰保护的缓冲区内修建杨柳湖工程负责呢？相比较而言，《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》中对保护的范围（世界遗产的范围），主管机构，经费安排，分部门管理与法律责任方面的规定显得比较具体和完善。 2、 对世界遗产保护的全国性法律法规不完善 中国目前还没有全国性的专门的世界遗产保护的法律，相关的法律也不尽完善。目前国内出现的“申遗”和“炒遗”热在很大程度上是由于没有一部全国性的，并能与环境影响评价法、行政许可法、自然资源保护法相衔接的世界遗产保护法律。 3、法律法规滞后，难以适应时代的需要 作为世界遗产保护的一部重要法规，1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，作为一种过渡性的行政法规，随着时间的推移、经济体制的转变和旅游业的快速发展，已显得越来越不适合时宜，对相关部门、行业的规范和约束逐渐失去法律约束力，造成了实际工作中，风景区多头领导、各行其是的混乱管理局面，行政交界处的风景区这种现象表现得更加明显。立法的滞后是我国世界遗产遭受严重破坏的一个重要原因。 4、法律文件内容过于原则，可操作性差 相对于民法、刑法等老的部门法而言，由于形成较晚，旅游资源法虽对旅游资源的保护的方法和手段作了原则性的规定，但对于保护管理的程序、国家和地方及各部门的职责及相互关系、保护资金的来源及违反罚则的规定过于笼统，缺乏全面的具有针对性的特殊规定，使法律的实施缺乏有效的体制和措施保证，在很大程度上影响了法律的约束力。 加强世界遗产法律保护的建议 1、 国际条约、规约的基本原则相符合 对世界遗产的保护，除了必须遵守《保护世界文化和自然遗产公约》以外，同时还必须针对世界遗产的分类遵守我国签订的其他相关国际公约，譬如：《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《保护野生动物迁徙公约》、《生物多样性公约》等。适时的将国际法转化为国内法，加强国内世界遗产保护法律基本制度和原则与国际公约、规约基本相一致。 2、加强立法和执法 目前，中国已经出台了文物保护法、有风景名胜区管理条例、森林法、自然保护区管理条例等。在此基础上，建议出台自然文化遗产保护法，同时特别要加强执法力度。只要在市场化的过程中不断完善法规体系，加强执法力度，才能确保世界遗产资源按照遗产保护的有关要求，合理开发，永续利用。 3、改革管理体制，建立国家自然文化遗产保护局 目前的国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级自然保护区分属不同的部门管理，而且各部门只负责业务指导，人、财、物等行政管理权力在地方，极易产生地方保护主义。为提高管理的权威性，避免地方权力对国家自然文化遗产的掠夺式开发，可将三者统一在一起，建立直属国务院领导的国家自然文化遗产管理局。可以借鉴世界上其他国家的经验，比如，意大利政府专门设有文化遗产部,并在保护和管理文物古迹方面摸索出“意大利模式”：政府负责保护,私人或企业进行管理和经营.这种模式有利于调动私人和企业的积极性。 4、强化旅游资源保护法律文件内容的可操作性 世界遗产的“世遗效应”在很大程度上就是世界遗产的冠名所带来的旅游效应。强化世界遗产地作为旅游资源的法律文件内容的可操作性，协调保护与开发的关系。在这方面，可借鉴日本的经验。日本旅游方面出台的法律，很多都随后配以施行规则和施行令等实施细则 ，也就是说，由法律规定内容，由规则作出解释，由施行令规定具体作法。如“旅行社法”，同时还伴有“旅行社法施行令”和“旅行社法施行规则”。而“旅馆业法”，则伴有“旅馆业法施行令”和“旅馆业法施行规则”等等。通过相应的施行规则和施行令，进一步增强了法律的可操作性。 5、区别对待，分类保护 根据《保护世界文化与自然遗产公约》的规定，世界遗产可以分为世界文化遗产、世界自然遗产、世界文化与自然双重遗产、文化景观、口头和非物质遗产。世界遗产资源的市场化进程是一个逐步深化的过程，对传统体制的改革是每一个层次，每一个阶段，每一个重大问题都会碰到的问题。对于遗产资源的开发也有一个深化认识的过程，要允许各地根据实际情况进行改革的探索，逐步建立相对规范的分类指导的管理体系。这里，分类指导就是区别对待。中国广阔的国土面积，极不平衡的经济发展水平决定了遗产资源开发不能套用一种模式或者一种方法，不同类型的资源需要探索不同的开发模式。 目前，绝大多数利益主体热衷于能够直接产生经济效益的世界遗产资源，对于难以直接获取市场价值的遗产资源，尽管也非常需要保护，但是，往往难以采取市场化的运作方式。比如说民族语言、地方音乐和戏曲，以科学研究价值为主的遗产地等。因此，对市场化运作可以寻找到经营和保护主体的，采取市场化的运作方式；对于目前通过市场化运作渠道难以寻找到保护主体的，必须由国家建立必要的机制，确保世界遗产地的保护已经科研、宣传等业务的开展。一个比较切实的做法是，可以采取以遗产养遗产的模式，就是国家收取进入市场经营的世界遗产地的一定管理费，建立世界遗产基金，用于非市场化运作的世界遗产地的管理以及所有世界遗产地的整体宣传和研究等。 6、在立法上保证各级国家公园和文化财产保护单位所需的经费 我国现有119处国家级风景名胜区，国家每年仅仅拨款1000万元，平均每个风景区只有8.4万元。区区数万经费，盖一个像样的厕所都不够，更谈不上旅游资源的保护。有的地方政府把国家级风景名胜区当成摇钱树，每年强迫风景区上缴财政收入上千万至上亿元。在经济拮据和财政创收指标的双重压力下，很多风景区门票价格年年攀升，景区内毁景牟利的现象屡见不鲜，一些风景区甚至向外商出让风景区土地和管理权、经营权。从立法上保证各级国家公园和文化财产保护单位正常经营所需的财政经费，已是刻不容缓。 世界遗产都是通过漫长的历史时期逐步形成和遗留下来的，是特定历史时期的活化石。从自然遗产来说是保护生物多样性，注重原生性；从文化遗产来说是要保护文化的多样性，注重原创性；从景观来说，是保护景观的多样性。真实性和完整性是衡量遗产价值的标尺，也是保护遗产必须遵守的关键性依据。所以，加强世界遗产的法律保护，加强世界遗产保护的机制构建，从法律和制度上保证我国世界遗产的多样性、真实性和完整性是亟待解决的问题。