我国流域水污染防治监督管理中的几个问题 周 琳* 摘要：流域水污染是导致淡水资源紧缺的一个严重问题，农业面源污染，点源污染的中小城镇生活污水的排放和中小性企业水污染，是水污染防治监督管理中的几个重点和难点问题。本文通过分析这几个问题存在的本质原因，提出了相应的管理措施，进一步探讨了监督主体在水污染防治中的重要影响与作用。 关键词：流域水污染 污染主体 监管主体 水资源危机是继石油危机后的第三大资源危机，除了由于淡水资源的自然馈乏，即水量的总体不足外，还因为严重的水污染导致的水质性缺水问题的存在。水污染的防治已成为世界各国污染防治的重点。我国于1984年第一次颁布实施了《水污染防治法》（1996年修订），1989年颁布实施了《水污染防治法实施细则》（2000年对其重新修订发布），同时，国家环保总局及国务院有关部门、地方各级人民政府及有关行业相继颁布了一系列部门规章和地方性法规，水环境质量标准、污水综合排放标准及各类行业标准，从法律的高度对水污染防治的监督管理进行了规定与规范。无可厚非，现有的水污染防治的监督管理对水环境的保护上发挥了重要的作用，但是实际中水环境污染和水生态破坏的现象仍十分严重。加强对水污染防治的监督管理，保障水污染防治有效实施，尤其重要。 一、我国流域水污染防治规范范围 根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，水污染防治的范围包括我国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体。在习惯上，人们往往将地表水的集水面积称为流域，用来指一个水系的干流和支流所流经的整个区域，是以河流为中心，由分水线包围的区域，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元。［１，２］从定义上看，这里所指的流域，是某条具体的水系，而本文所涉及的流域是广义的范畴，泛指所有的流域，即《水污染防治法》所规定的地表水。 由于污染物进入水体的方式不同，流域水体污染的来源形式主要分为两种：一种是“点源”污染。即一些污水、废水多由管道收集后集中排放。主要有工商业废污水、医疗废水、城镇生活污水和城镇雨水等。除此之外，在点源污染形式中，还有一类特殊类的点源污染，即船舶排放的废污水。这类污染排放时是用管道收集后排放，但船舶本身具有移动性，所以在一些教材或论著中并未将其归入点源污染。[3；4]本文认为，对于此类污染还是可以从控制“点源”污染的方式进行排污控制，如通过规范出水标准进行控制，所以应属于点源污染。另一种是“面源”污染，面污染源又称非点污染源，其进入水体的方式是无组织的。[4]主要指农村灌溉水形成的径流、农村中无组织排放的废污水、因地质溶解以及降水对大气的淋溶所导致水体的污染。农村废污水一般含有有很高浓度的有机物，病原体，悬浮物，氮、磷营养物质和化肥、农药等污染物。相对于点源污染，面源污染的控制难度更大。 水体被污染后，大量污染物多年来蓄积在在湖泊、河流、海洋的底部，是目前水体富营养化和赤潮形成的重要因素，在适当条件下，会释放出蓄存的重金属、有毒有机化学品成为二次污染源，对生态和人体健康造成危害。被称为内污染源。对此，应从污染的直接来源上控制内污染源的产生。 综上所述，流域水污染防治的范围是所有领域内的地表水体，由于水资源在日常生产、生活中适用范围的广泛，污染物的来源更是遍及了生产生活中的多个领域，决定了在水污染防治的监督管理上，主体多样，形式繁杂。为此在水污染的控制过程中，要进行全面有效的规范控制，尤其要加强重点和薄弱环节的污染控制，要建立完善的管理体制与管理机制。 二、我国流域水污染监管中存在的几个问题及监管措施 关于流域水污染防治的监督管理措施，我国规定了水污染防治规划制度、排污标准制度、保护区制度、环境影响报告书制度、申报制度、缴纳排污费制度、水环境质量监测制度、城市污水集中处理制度、清洁生产制度、落后生产工艺和设备淘汰制度和限期治理制度。[5]这些管理措施使点源污染的控制得到了加强。但是，在具体的实施中，尚不能有效控制面源污染问题，对点源污染的中小城镇生活污水的排放、中小性企业水污染防治的管理力度也显得不够。 （一）我国流域水污染监管中存在的几个问题 1 、农业面源污染问题严重 面源污染主要存在于农业生产中。为了追求农业生产值的提高，化肥、农药的使用已成为普遍的现象，农业灌溉形成各种废污水、畜禽养殖业的废水造成严重的面源污染。由于面源污染是以无组织形式排放，在农村地区通过传统的、社区范围的污水收集系统收集污水是不实际、不经济和不可行的；而且我国农业生产普遍存在着用水效率不高、用水浪费严重的现象，我国全国农业灌溉水的利用系数平均约为0.45，而先进国家的为0.7甚至0.8。[6]目前，我国大多数湖泊是氮、磷造成的富营养化，据专家估算：近50%的氮、磷来自于水土流失造成的面源污染。[7]要对面源实施有效的监督管理是存有一定困难的。 2、中、小城镇生活污水排放监管不力 城市生活污水处理率不高，尤其表现在中小城镇。中小城镇在城市结构中所占比例非常之大。随着国内外经济政治形势的变化，我国有关城镇化方针几经调整后，其中严格控制大城市、积极发展小城镇曾成为长期的主导指向。[8]这些地区经济落后，人口素质偏低，居民还多以散户形式居住。所以虽说城镇污水的排放从理论上认定应是一种点源排放形式，但在实际中，并没有专门的污水收集系统进行污水的收集并处理，仍是一种无组织的自由排放形式，进行排污治理难度大，是流域水污染产生的重要来源，是水污染防治监督管理中急待解决的难题。 3、中小企业污染防治监管困难 改革开放后，乡镇企业异军突起，成为我国经济发展的生力军，一方面极大地增强了我国经济实力，另一方面，由于乡镇企业技术含量低、能耗高、污染重，给生态环境特别是水环境造成严重污染。一个小造纸厂就能污染整条河流。由于很多的中小企业无法承担昂贵的废水处理费用，所以这些企业常常冒着严厉处罚的危险，利用夜间或隐藏排污去向的非法方式，偷排废水，带来的水污染问题非常严重。而且目前这些企业多处于偏僻地方、数量众多，分布较散，是进行污染监督管理的难点。在我国现有的经济发展阶段，中小企业在国家的经济结构中还占有相当的比例。从目前的国情来说，对于这些企业不是简单的关、停和限期治理就能解决问题的。而且各地区出于保护地方经济的发展，为了解决地区就业问题，对其只是睁一只眼、闭一只眼。 （二）监管措施 为了有效解决以上问题，可以确定以下相关制度进行规范： 1、结合工业生产的清洁生产制度，制定相关措施鼓励生产有机肥，从源头控制农业污染源。结合排污标准，确定农业生产中农药、化肥的使用配额，从过程中控制农业面源污染的产生。 2、针对农业污水的排放实施综合规划制度，对农业土地生产的布局进行规划，鼓励建设封闭性的生态田、生态农场，挖沟置渠，结合点源污染的收集和处理方式，收集和处理农业污水，对畜禽废污水和其他液体废物，合理回收使用。 3、制定农业生产的节水政策和措施，将实施节水农业生产确定为农业部门和农民的义务。通过节水减少污水的产生和排放量。将水利工程与农业技术结合起来，更好地提高用水效率。 4、鼓励地方政府建设和完善城市排水管网，通过政府投资或民营投资方式建设污水集中处理设施，加强水污染的综合整治。 5、从立法上重视对中、小城镇水污染防治的监督管理，改变以往只重视工业、大城市污水管理的态度。 6、建设中、小企业工业园，实现各企业间的资源共享，在防污中的财力和物力共同承担，把单个企业难以解决的污染问题，通过使用共同的技术、设施，节省成本开支，达到防治污染的结果。同时便于对分散的企业进行统一的监督管理。 三、我国流域水污染防治主体的责任问题 要有效解决农业面源污染、中小城镇生活污水排放、中小企业污染防治等方面的问题，除了上面提出的监管措施以外，还应采取办法保障这些措施得到切实有效的实施。这里主要涉及在流域水污染防治中相关主体（防污主体、监管主体）的责任问题。 （一）防治流域水污染的责任主体 为了加强流域水污染防治的监督管理，如前所述我国规定了众多的管理制度和措施。但是从这些举措中不难发现，在对水污染防治的规范和管理中，强调的往往是污染主体的防污责任。如水污染防治法规定的达标排放、限期治理、交纳排污费等制度都是针对污染主体设置的管理措施。流域水污染的各个监管主体只是从管理者的高度行使规划、审批、检查、罚款等职能。在监管主体和污染者之间形成的是一种完全对立的管理关系。这种关系宛如把环境保护与经济发展之间的关系对立起来一样。环境保护与经济发展实际上并非一对矛盾，两者之间应是协调统一、相互促进发展的，流域水污染问题是地区经济发展的产物，对流域水污染问题应该是由地区从环境保护和经济发展的协调性出发进行综合规划管理，各级人民政府作为地区的行政管理主体应肩负主要责任，成为责任主体。实际中，无论是企业、城镇居民还是农业人口在水污染防治过程中或多或少都会面临资金或技术的困难，导致在水污染防治中无法独立承担相应责任，影响水污染防治的及时有效的实施。所以对流域水污染防治负有责任的主体不仅是污染者，还包括各级行政监管主体。 长期以来由于受官本位观念的影响，监管主体在责任上发生的这种职能的转换，还需要各职能主体在思想和意识上提高认识来实现这一身份的转换。 （二）监管主体的防污职责 针对污染主体在水污染防治中所面临资金或技术性的实质问题，监管主体应从根本上解决该难题，为有效实现流域水污染防治提供保障。而实际上也只有由监管主体采取措施才能弥补此项不足。 流域水污染防治是一项科技含量高、专业性强的工作，企业作为一个生产经营主体，在实现清洁生产、控制污染时更多的只能从引进先进生产设备、规划科学合理的生产流程、加强清洁生产管理等方面提高。不可能在流域水污染的治理中，对有关污染的起因、影响程度大小、如何预防，减少和消除污染物质的相关研究、调查、实验、培训、示范、勘测和学习投入大量的时间、精力和财力。而城镇居民和农业人口（从我国目前的国情来看，单门独户的农业生产方式还将大量存在）作为个体，是更不可能承担以上责任。这些还需要国家水污染主管部门和各级地方政府予以重视、在水污染防治中为其提供科研支持与帮助。国家环保局和其他各监管机构、地方水污染监管机构、地方人民政府应与其他公共或私人机构、团体、组织、有关企业和个人合作，准备和开展以上的研究和其他相关活动。这些包括：建设有关的实地实验室和研究设施、培养培训研究人员、开展必要的基础研究、应用研究与实验等。 资金短缺也是水污染防治进程中的主要障碍。污染者由于短缺资金，宁可规避法律法规，牺牲环境、追求个体利益；公共或非营利性研究机构或研究组织不能开展更进一步的研究等。当前我国处于的经济阶段，导致我国不可能像美国这样的发达国家一样对环境保护提供大力的资金支持，但应在尽可能的前提下，投入环保资金，并将投入资金进行合理分配使用。 参考文献： ①潘树荣编.自然地理学[M].北京:高等教育出版社 .177-178. ②陈湘满.论流域开发管理中的区域利益协调[J].经济地理 525-528. ③汪劲.中国环境法原理[M].北京大学出版社 .187. ④钱易.环境保护与可持续发展[M].高等教育出版社 .52-53. ⑤ 周训芳.环境法学[M].中国林业出版社 .227. ⑥钱正英,张光斗.中国可持续发展水资源战略研究综合报告[Z]. 水信息网, . ⑦张德尧, 程晓冰. 我国水环境问题及对策刍议[J].中国水利 14-16. ⑧牛凤端.我国多元化城镇化道路[J]. www.zxfzw.org.cn