论全球化背景下生态安全的法律保护 张炳淳* 摘要：生态安全问题是最突出的全球性问题之一，生态安全作为生态平衡的一种状态，它表现出与人类生存相关的生态环境和自然资源基础处于良好的状况或不遭受不可恢复的破坏状态。但在全球化背景下却产生了跨国界的自然资源竞争，跨国界的工业污染，跨国界的生态难民的迁徙和土地之争、水源之争、能源之争，生态恐怖主义等生态安全问题，对这些问题既要从国际环境法的角度加以解决，同时又要从国内法的角度加以解决。 关键词：全球化 生态安全 法律保护 目前，生态环境问题已上升为生态安全问题，同时随着国际关系的全球化，全球性问题也日益凸显，生态安全问题是全球化背景下最突出的全球性问题之一，它使传统的国家安全的内涵和国际安全的格局发生了根本的变化，它已关系到国家的生存和安危，关系到世界的安全体系。因此，必须从国家安全战略和全球化战略的高度来看待和解决生态安全问题，建立全球化背景下生态安全保护的国内和国际法律体系。 一、 生态安全及生态安全问题的内涵分析 安全是人类的基本需求之一，同时也是人的基本权利。无论是从人类个体的角度出发，还是从人类整体的角度出发，无论是从国家的角度出发还是从世界区域或者整个地球生态的角度出发都需要有一个免受威胁的状态，这种状态就是安全。进入20世纪70年代后，越来越多的环境污染和生态破坏对人类社会的可持续发展，对人们的日常生活构成了太多的威胁，“国家安全正面临着一种新的、与众不同的威胁——环境的破坏。” 这使国家安全从传统的主要强调军事安全、政治安全、经济安全、社会安全扩展到生态安全的范围，使生态安全被看作为与军事、政治和经济安全同等重要的国家安全项目。 国际社会从20世纪70年代末开始关注生态环境与国家安全之间的关系。1977年时任美国观察研究所所长的美国著名环境专家莱斯特·R·布朗在《建立一个持续发展的社会》一书中，对生态环境问题的严重性给予了高度的重视，他明确提出国家安全的新定义，认为对很多国家来说，沙漠扩延或者土壤侵蚀可能比入侵敌军更能威胁国家的安全。同时他还明确地提出土壤侵蚀、地球基本生物系统的退化和石油储量的枯竭，目前正威胁着每个国家的安全。1987年联合国环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》中正式使用了“环境安全”这一术语。报告中指出，“和平和安全问题的某些方面与可持续发展的概念是直接有关的。实际上，它们是持续发展的核心。”“环境压力既是政治紧张局势和武装冲突的原因，也是它们的结果”“对‘环境不安全’因素没有武力的解决方法……对环境安全的威胁只能由共同的管理及多边的方式和机制来对付。” 冷战结束后，环境退化及其可能引起的暴力冲突成为对国际安全的非军事性威胁的主要因素之一。1991年美国公布了新的《国家安全战略报告》首次将环境威胁视为其国家利益的一部分，明确提出“我们不能无视在错误指导下的经济增长，这会使我们的自然环境付出代价。一个健全的经济和一个健全的环境是紧密联系在一起的。”“今天就军队结构作出的决定，通常将影响我们对今后二三十年的威胁采取对策的能力。同样，当前我们就生态环境问题作出的对策将影响（如果不是更长的话）至少与之相当的期间里环境对安全威胁的程度。我们未来的困难程度取决于我们目前采取的步骤。” 。目前生态环境对安全的影响已成为国际社会关注的焦点问题，它集中在环境问题和暴力冲突之间的联系上，2000年2月21日在新德里举行的“环境安全、稳定的社会秩序和文化会议”上联合国环境规划署执行主席托普费尔指出：“环境保护是国家和国际安全的重要组成部分，生态退化则对当今国际和国家安全构成严重威胁。”2001年3月1日在伦敦举行的“生态安全与冲突预防”国际研讨会上英国外交大臣巴特尔指出：“目前比较接受的观点是，环境要素本身一般不直接导致暴力冲突。但是生态退化一旦同民族等其它社会问题结合在一起，就可能成为政治紧张的重要原因。” 从这些论述中可以看出，生态安全与生态平衡、生态稳定有关。所以，本文认为，生态安全就是一定区域内可以直接或者间接影响人类生活、生产的各种生物有机体及各种无机体共同组成的生态系统的平衡状态 ，并且这种平衡是持续稳定的。即生态安全是生态平衡的一种状态，它表现出与人类生存相关的生态环境和自然资源基础处于良好的状况或不遭受不可恢复性破坏的状态。生态安全具有以下的内涵： 首先，从生态学的角度看，生态安全具有一定的自然属性，是自然状态下的安全。它强调的是生态系统的平衡和稳定即生态系统自身的安全。即生态系统中的生态因子（环境因子）如气候因子、土壤因子、水因子、生物因子等相互影响相互制约，不断演进，并在一定的时期内形成相对稳定的动态平衡。但是，来自自然和人为两个方面的干扰，使生态系统发生变化并导致生态失衡，其中人为干扰是引起生态系统失衡的主要原因。而生态安全强调的就是全球乃至一个国家的生态环境和生态系统免受人为破坏、干扰和威胁的状态。反之如果因生态环境问题，无论是人为的还是自然的，无论是原生的还是次生的都可能导致生态的不安全。如水土流失、沙尘暴、气候变异（干旱）、泥石流、水污染等都会形成生态安全问题。 其次，从政治学的角度看，生态安全已成为国内和国际政治的一部分。生态安全已成为国家安全的基础，是国家基础性安全。生态安全作为国际政治的一部分，一方面反映了国际安全的概念在扩大，另一方面反映了人类面临的生态问题日趋严重已经构成对国家安全的威胁，使环境安全与传统的国家安全和国际安全结合起来，构成国际关系的一个部分，形成了国际环境关系。 再次，从可持续发展的角度看，生态安全是可持续发展的核心内容。如能保证国家的各项安全，国家也就会实现可持续发展的。所以，传统的安全概念应予拓展，应包括生态安全。这正如美国前副总统戈尔2000年1月10日在联合国安理会发言指出：“我们应当认识到，过去的全球安全概念——其重点主要在于军事、意识形态和地缘政治——应予扩大。一方面，传统的威胁依然存在，另一方面新的安全问题正在产生，并将对国际秩序构成挑战。因此必须制定包括全球环境挑战在内的新的世界安全议程。”联合国环境规划署2001年2月9日通过的《关于环境法的十年规划》也明确指出：“鼓励将环境问题纳入传统的安全概念”。 环境退化及其可能引起的暴力冲突是一种非传统的重大安全威胁之一。经济的可持续发展有赖于生态环境的可持续发展，环境安全与经济安全密切相关。 第四，从法学的角度看，在宏观上，生态安全是国际社会各成员的一种权利和义务，生态安全事关全局，超越时空，不是微观主体和市场自发作用所能调控的领域。在微观上，生态安全是人的一项权利，人人都享有在安全的生态环境下生活的权利，它是自然人环境权的有机组成部分,是实现人类自由的安全基础。环境安全直接关系到国民的生命和健康安全，在和平年代里，生态问题导致的灾难和战争同样可怕。 第五，从国际关系的角度看，生态安全具有跨国性和全球性的特征。如果环境冲突发生在国家之间就会形成国际冲突，一国内部的环境问题和生态问题可能对该地区乃至世界安全构成威胁，为了国际安全应当建立对其它国家内部环境问题的国际干预机制。 第六，从分类上来看，生态安全包括了生态系统的自身安全和生态系统对人类的安全。从区域上来讲包括全球范围内的国际生态安全和一国范围内的国家生态安全。 第七，生态安全和环境安全是两个不同的概念，生态安全问题包括原生环境问题和次生环境问题造成的安全威胁，而环境安全问题只是次生环境问题的结果，也就是说，生态安全的范围应比环境安全的范围大。 生态安全问题是指由于生态系统的平衡遭到破坏而带来的各种始料不及的不良影响和后果。如生态退化、资源短缺、生态灾难、生态报复、生态难民及其引起的暴力冲突和国际关系的紧张等。生态安全问题一般应包含两层含义：一方面，在国内层面上表现为，由于生态退化和资源短缺对经济发展的环境基础构成威胁，从而使一个国家的环境和自然资源对于本国经济持续发展的环境支撑力不足如水土流失严重、荒漠化加剧，耕地资源减少，湖泊退化，水资源污染严重，水资源利用效率低下，森林减少，草原退化，生物多样性锐减，环境污染事件时有发生，因生态问题导致的各种纠纷和社会不稳定因素增加，这些问题已经对国家安全构成了一定的威胁；另一方面，在国际层面上，由于生态严重退化和资源严重短缺造成环境难民并引起暴力冲突，从而对区域稳定和国际安全构成威胁如海洋生态危机、全球淡水危机、生物多样性退化、能源危机、荒漠化和土地资源退化、气候变暖和变异等引起的跨国界的自然资源竞争，跨国界的工业污染，跨国界的生态难民的迁徙和土地之争、水源之争、能源之争，生态恐怖主义。 造成生态安全问题的原因包括自然灾害、战争破坏、环境污染、生态破坏、人口膨胀、全球化状态下的污染转嫁和资源掠夺、生态保护政策失灵等。对于自然原因引起的生态安全问题主要考法律所建立的预警和防范机制解决，而对于人为原因造成的生态安全问题主要考法律所建立的调控机制来加以解决。 二、全球化进程中，生态安全问题的特殊性及其解决难度分析 21世纪，经济、政治、文化的全球化已经成为当今世界的重要时代特征，同时又是不可抗拒的历史潮流，全球化不仅深刻地影响着世界经济和各国的经济运行机制和发展方式，同时也对各国的生态环境保护政策和法律制度以及全球环境资源的配置和组合产生巨大的影响。全球化是经济发展的客观规律，经济的全球化是全球化的核心内容，“它是通过贸易、资金流动、技术创新、信息网络和文化交流，使各国经济在世界范围内高度交融，各国经济通过不断增长的各类商品和劳务的广泛输送，通过国际资本的流动，通过技术更快更广泛的传播，形成相互依赖关系”。 全球化使环境资源的优化空间从一个国家扩展到全球，并在各生产因素自由流动和自由配置的基础上，为解决全球性的生态、环境、资源与贸易问题提供了方便。但是，全球化也将有意或者无意地改变全球生态环境，改变各国的宏观生态调整体制，并使国家生态安全产生新的发展趋势。 （一）全球化使生态安全问题更加多因化。基于经济全球化对生态安全的威胁不仅来自于本国的生态环境问题，同时也有来自于因全球经济一体化的污染的直接和间接转嫁、不合理的消费方式、资源的国际性掠夺，生态难民的跨国界迁徙，长程越界污染等原因。 （二）全球化使生态安全问题更加趋于综合性和复杂化。在全球化背景下，世界安全的多元化和生态安全的多元化，导致生态安全体系的复杂性。生态安全与政治安全、经济安全、社会安全、军事安全等紧密联系，在层次上已形成主权国家的生态安全问题、地区的生态安全问题、全球的生态安全问题，在这样的背景下，一个国家已不可能依靠自己的力量来保护本国的生态安全了，而国际合作与环境外交在国家生态安全和国际生态安全问题的解决上就会起到很大作用。同时，生态安全是在生态环境和安全两个交叉域上出现的新概念,它与经济发展，环境破坏，人口、粮食、资源问题、人权问题，难民、移民问题相连接、相交叉，具有一定的交叉性。 （三）全球化使生态安全问题更趋扩散化和广泛化。生态安全问题自身本就具有影响范围广，持续时间长，扩散面积大的特点，许多生态安全问题都不是局部的，小范围的，而是可能涉及全生态区、全流域、全国乃至全球的问题，且在全球化的背景下，一国的生态安全问题更易于外溢到他国乃至全球。同时，与其它的国家安全项目相比，生态安全与一般民众的联系更广泛。且生态安全问题涉及到人类安全、国际安全，具有超国家的性质和内容，这使生态安全的集体性和公益性特点明显。 （四）全球化使生态安全问题的隐蔽性加剧。生态安全问题具有非明显性，在生态破坏过程中未超过生态阈值之前生态安全问题往往不会引起人们的注意，也不会对生态环境造成显性的威胁，但生态环境问题累积到生态系统承受的“临界点”时，生态问题就产生了，在这之前都是隐性的。这正如莱斯特·R·布朗所说的：“对国家安全的非军事威胁远远没有像军事威胁那样明显。因为最终导致生态系统崩溃的过程是逐步和累积的，在它们进入困境和发生灾难之前，很少为人们所考虑到。”全球化又使生态安全问题的隐性特点加剧了，因为一些国家为了自身的利益，会利用全球化的便利条件，掩盖自身危害别国乃至全球生态安全的行为。 （五）全球化使生态安全更具整体性，进一步加剧了生态安全问题的关联性。全球生态系统是一个整体，这使全球的生态安全也具有整体性特点。在全球化过程中，世界各国彼此依存的关系更加紧密，特别是发展中国家的生态安全与生态稳定对发达国家至关重要；同时，世界也形成了生态安全问题链，在地球生态系统中或者在某一区域、国家的生态系统中，不仅生态环境各要素直接相关，如一生态要素发生危机，就会威胁到整个生态系统的安全和稳定；另外局部的生态问题会引发全局的生态问题；一国的生态问题会引发跨界生态问题，。而生态安全问题与战争也具有关联性；国家生态安全与国家的其它利害关系又具有高度一致性，也表现出明显的关联性，全球化又会对这些关联性起到推动作用。 全球化过程，也使国际生态安全问题和国内生态安全问题的解决增加新的难度： 首先，全球化是以全球的市场经济为主要特征，市场化是经济全球化的体制基础，这就使生态安全问题的解决必须以市场干预为基础。这主要是因为，生态安全问题的产生主要是由于“外部性”造成的，而“经济学的‘外部性’是指哪些处在市场机制调控范围之外的经济活动及其所产生的效应。显然，它反映着市场经济的‘盲区’” ，也就是市场经济对解决生态安全问题“失灵”了。同时，全球化由于以市场经济为基础，使全球化更具有趋利性，因为市场经济就是以利益机制为诱导的趋利型经济机制，某些利益集团为了集团的利益不惜牺牲全球的生态安全，这为全球性生态安全的保护带来了困难。 第二，全球化总是突出表现为经济活动超越国界的延伸，是在经济领域首先发动的，它促使生产各要素在全球范围内的自由流动和合理配置。它使货物、服务、知识产权等的国际贸易得到迅速发展，自由化程度大大提高，范围不断扩大，跨国公司成为经济全球化的主要载体，这种以国际市场为纽带，以国际资本流动为核心，以跨国公司的无国界经营为支柱的经济，使污染转嫁、资源掠夺变得更容易，使全球性生态安全问题更易产生，使全球性生态安全更具有整体性。而跨国公司的超国家性，为各国解决环境问题带来的一定的难度。 第三，全球化的目的是促进全球各国经济的发展，但这种经济的发展并没有考虑因经济的发展对生态环境和自然资源所带来的压力，它可能加剧全球环境的退化和自然资源的短缺，使环境安全问题更加雪上加霜。 第四，经济全球化导致国家主权和政策、法律的控制能力弱化，使国家保护生态安全的能力弱化。这主要表现在的国家主权、国家能力和国家权威等受到经济全球化的挑战和威胁。在国家主权方面，由于经济的全球化使世界各国成为一个相互依赖的整体，公共利益的范围扩大，各国利益彼此交错，为了实现在全球环境保护、反恐、人口控制等诸多方面的国际合作，各国往往就要做出妥协和让步，这使国家的主权受到了一定的限制，而这种主权的限制对发展中国家更大；在国家能力方面，经济全球化要求各国国内的市场在某种程度上要与国际市场相一致，所以国际市场对国内市场有一定的引导作用，这方便了发达国家从发展中国家掠夺资源，方便了发达国家向发展中国家转嫁污染，而这种引导作用使国家对国内的经济调控能力减弱，环境保护法律与经济调控法律的效力弱化。在国家权威方面，由于国际组织、国际惯例及国际条约的存在，在某些领域和地区成员国受到一定的制约，同时，国家的经济结构发生取向国际化、利益集团化、区域化的变化，这两方面都会导致国家权威面临挑战而使国家权威减弱。另外，全球化的另一个特点是国际社会和各国民主化进程的加快，随着全球化的深入发展，WTO的透明化、自由化原则的推广，各国之间的政治、经济、文化和社会等各方面的交流将不断加强，民主化加快。这是一种社会进步的表现，然而，“在全球化中个人的自由意识强化，自主性随之增强，从而个人的服从意志就淡化了，国家权威就随之弱化” 。 第五，全球化加剧了两极分化，导致贫困问题的解决难度，从而也增加了生态安全问题的解决难度。“贫困是污染的最糟糕形式”，“贫困对环境造成了极为恶劣的影响，且这种影响在不断扩大” 。然而，由于全球化导致南北经济的差距不断增大，贫困问题成为许多发展中国家的难题，而贫困又会导致环境的恶化，因为贫困饥饿的人们为了生存就会不计代价地掠夺性使用资源和破坏其周围自然环境，从而使生态安全问题加剧。 三、全球化背景下生态安全的国际法律保护 全球化使地球的整体性特征更加明显，世界各国更具有相互依存性。所以解决全球生态安全问题，维护全球生态安全既是每一个国家的权利也是其应有的义务，必须通过国际法来建立一种新的，公平的全球伙伴关系，以为维护全球生态安全而努力。 （一）加强生态安全问题解决的国际合作 1972年《人类环境宣言》第21条规定：“各国有权按照自己的环境政策开发本国的资源，同时也有义务保证其管辖或控制下的活动不致损害他国的环境或属于国家管辖范围以外地区的环境。”1992年《里约宣言》原则2及《气候变化框架公约》序言、《生物多样性公约》第3条都有同样的规定，即世界各国具有环境资源主权，同时在《里约宣言》原则7中宣布，各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完善进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。这就是共同但有区别的责任原则。世界各国应本着这两项原则加强生态安全保护的国际合作，并将国际合作作为全球生态安全保护的国际法的指导性原则。 （二）建立国际生态安全的新的管理模式 2002年2月15日，第三界联合国全球部长级环境论坛会议审议和分析了联合国环境规划署提出的创立一个新的国际环境管理模式的建议。这为国际生态安全的新的管理体制的建立提供了契机，联合国应建立以联合国环境规划署和国际非政府组织联合的国际环境管理新模式，加强国际生态安全问题的调和、调停、监管。 （三）建立消除贫困的国际合作机制 生态安全最终涉及的是全人类的共同利益，因此在理论上，穷国和富国都有责任维护全球生态安全。然而由于世界经济发展的不平衡，贫富悬殊越来越大，贫穷是对环境的最大威胁之一，因此要从根本上解决生态安全问题，就必须建立消除贫困的国际合作机制，并在环境保护的国际条约和协定中确立消除贫困的援助机制。 （四）完善国际生态安全维护的国际法体系 目前，国际社会已初步形成了保护全球生态安全的国际法律体系，这个体系中包括了1.危险废物的控制，如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》及相关议定书；2.化学品的安全使用和管理，如《关于就某些持久性有机污染物采取行动的斯德歌尔摩公约》、《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的公约》；3.臭氧层的保护，如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》；4.气候变化，如《联合国气候变化框架公约》、《联合国气候变化框架公约》京都议定书、《长距离跨界大气污染公约》; 5.生物多样性保护，如《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》；6.湿地保护、荒漠化防治，如《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《联合国防治荒漠化公约》；7.物种国际贸易，如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《1994年国际热带木材协定》；8.海洋环境保护，如《联合国海洋法公约》、《国际干预公海油污事故公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、《国际防止船舶造成污染公约》、《国际捕鲸管制公约》等; 9. 核污染防治，如《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急援助公约》、《核安全公约》；10.南极保护，如《南极条约》、《南极海洋生物资源保护公约》；11.贸易与环境的国际法，如《世界贸易组织马拉喀什协定》、《实施卫生和动植物检疫措施的协议》、《技术性贸易壁垒协议》、《服务贸易总协定》、《与贸易相关的知识产权协议》等其中的环保例外条款；12.国际淡水生态安全的保护，如《湄公河流域可持续发展合作协定》，《美加边界水域条约》等。这些国际条约在国际生态安全的保护过程中发挥了一定的作用，然而在全球化背景下，应进一步完善全球生态安全维护的国际法律体系。首先，在目前的生态安全保护的国际法律体系中没有关于建立全球生态安全网络体系的公约，所以，世界各国应缔结关于全球生态安全网络体系的国际条约；其次，应缔结保护“全球公域”生态安全的国际条约；第三，应缔结关于淡水资源利用及开发合作的国际条约；第四，全球化已使现代生产的社会化跨越了国界迈向国际，“跨国公司通过其自身的巨大影响力，持续给环境带来的决定性的变化” 跨国公司造成的生态安全具有国际性特点，它应当承担相应的国际责任，所以国际上应缔结防止跨国公司所造成的全球生态安全问题的国际公约；第五，应完善国际条约的实施机制，以便使国际环境法能得到更有效的实施； 四、全球化背景下生态安全的国内法律保护 （一） 全球化对我国生态安全的影响 在理论上，经济全球化、贸易自由化和生态保护都是实现可持续发展的并不矛盾且相辅相成的手段。全球化为生态环境保护的全球合作创造了便利条件，使全球生态的整体性保护，变得更容易，同时可以优化全球环境资源的配置，方便了生态环境保护的技术、信息的交流，为全球生态环境的保护提供一定的资金、技术、信息方面的支持。而对我国而言，全球化更有利于从更大范围解决我国的生态问题，有利于借助全球资金、技术和信息开展我国大规模的生态建设，并有利于按国际规则有效的解决跨国生态问题。然而，全球化进程是在旧的世界经济秩序的基础上开始的，是以资本主义经济为主导，兼有其政治和文化的全球化，这种发达国家主导下的经济全球化使发达国家受益较大而受到的冲击较小，而发展中国家受到的冲击较大。我国作为发展中国家，全球化和贸易自由化程度的提高对我国生态环境的影响是巨大的，其主要表现在： 1.全球化加速了我国自然资源的短缺和浪费现象，使我国自身自然资源的后继供给力下降。在经济转型国家，全球化，特别是经济的全球化，促使其改变经济结构，顺应全球市场的需要。而以西方发达国家为主导的世界市场，主要需要的是劳动密集型产品和高耗能、高资源消耗类产品，这使我国这类产品的出口数量加大，为了顺应世界市场，这类产业增加，经济活动的数量扩大，这导致我国自然资源的消耗量增加。加之，我国还没有从根本上改变“快增长、高消耗、大排放、重污染”的经济发展模式，特别是在全球化和自由贸易体制下，作为一个新兴的贸易大国，随着对外贸易额的不断增长，加速了我国资源的过度消耗和生态环境的退化，同时，资源产业对外开放，很多外资资源开采企业“采富弃贫，采易弃难”，导致我国的资源浪费更加严重，这些都增加了我国生态环境的压力，使我国自然资源的后继供给力不足。 2.全球化使发达国家向我国实施污染转嫁的机会增多，可能产生新一轮的生态侵略。全球化和WTO机制使发达国家更容易通过全球投资、跨国公司等途径向我国转移传统的高污染、高耗能产业，使我国形成产业结构性污染；而自由贸易又方便了发展中国家向我国转售陈旧设备和各种垃圾，转嫁污染，而我国无论是环境标准还是环境政策、法律相对于发达国家来讲都比较宽松，从而使我国无法有效防止污染转嫁和新一轮的，更加隐蔽的生态侵略。 3.全球化在促进我国体制转轨过程中，扩大了环境资源管理过程中的“市场失灵”和“政府失灵”，弱化了国家生态安全保护的能力。全球化促使我国加快市场的转型，但实际上我国目前仍然处于过渡时期的不完整的体制交叉阶段，正是这种计划经济和市场经济的体制转型交叉时期，导致生态环境保护中的“市场失灵”和“政府失灵”的扩大化。一方面，体制转轨扩大了“市场失灵”，本来市场机制在环境保护方面就会出现失灵现象，而在经济转型期的市场管理不规范，使内部成本外部化现象更加严重，而计划经济遗留下来的环境资源产权不明，加剧了企业经营者的短期行为，使“市场失灵”扩大；另一方面，体制转型使政府与企业的互动关系复杂化，政府面对的市场主体增加，进行环境管理的难度加大，管理成本增加，通过经济手段管理环境资源的方式还不太适应和不太熟悉，这使政府对法律和政策的执行大打折扣，使政府对环境资源的管理往往处于无效率或者低效率。同时，政府为了强化对市场的干预，自身也常常介入经济活动，“寻租”心理严重，“寻租”现象时有发生，导致政府对环境资源管理在很多领域失效，使“政府失灵”的范围扩大。“市场失灵”和“政府失灵”都会加剧生态安全问题及其解决难度。 4.全球化特别是经济全球化对我国的环境保护产业带来巨大的冲击。依据WTO规则的规定，我国的环境保护产业不能作为幼稚产业加以特殊保护，然而，我国的环境保护产业起步晚，起点低，科技含量低，规模小，缺乏国际竞争力，在国际市场的挤压下，我国很多中小型环保产业就会倒闭，而关键的是国外的同类环保产业又无法完全替代这些中小型环保企业，这将导致我国环保产业无法顺利发展，从而使我国的生态环境保护，生态环境问题的治理及清洁生产缺乏物质基础，对我国生态安全将带来一定的威胁。 （二）全球化背景下生态安全的国内法保护 1998年的长江特大水灾，20世界90年代末京津地区频繁的沙尘暴，多年的黄河下游的断流，长江中上游地区水土流失的加剧，西北干旱半干旱地区的沙漠化和草场退化，泥石流、滑坡等生态灾难和生态难民的出现已经成为严重的生态安全问题，环境污染和环境破坏的加剧直接威胁着我国生态系统的平衡和稳定。这子孙引起了我国对生态安全保护的重视。1996年7月16日江泽民在《第四次全国环境保护会议上的讲话》中指出：“历史的经验告诉我们，应该确保环境安全”。2000年12月我国发布了《全国环境保护纲要》，《纲要》提出：“以实施可持续发展战略和促进经济增长方式转变为中心，以改善生态环境质量和维护国家生态环境安全为目标”，从国家环境政策的角度将生态环境安全确定为我国的一项安全目标。 近年来，我国越来越重视生态安全的法律保护，在修改后的污染防治法中，都将维护生态安全作为要实现的目标，如我国《水法》第1条规定“ 为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法”。《草原法》第1条规定：“为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，制定本法 。《可再生能源法》 第1条规定：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法”。2004年修订后的《固体废物污染环境防治法》第1条规定：“ 为了防治固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展，制定本法”。《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》等也将维护生态安全作为其目标确立下来。同时，《水土保持法》、《野生动物保护法》、《防洪法》等以保护自然生态系统、预防自然生态灾难为主要目的的各项单行法更是以生态安全维护为目的的。然而，与西方发达国家相比较我国生态安全的法律维护和保护才刚刚起步，没有明确规定国家在生态安全维护中的法定职责，生态安全维护的体制也没有建立，生态安全的法规还不够健全，没有关于生态安全的规划、评价、监测和预警方面的制度，法律制度和法律措施不够完善和具体，操作难度还很大，特别是西部作为生态安全保护的重点地区，维护生态安全的法规还比较欠缺。所以，在全球化背景下，我国应建立新的生态安全保护的法律制度，健全生态安全维护的法律体系。 1. 健全我国生态安全维护和保护的法律体系。我国生态安全的法律体系应包括：（1）综合性生态安全维护法律。即除了在宪法及环境保护综合法中确立生态安全维护的原则性规定外，还应制定一部生态安全维护的纲领性文件如《生态安全法》或者《生态安全政策法》，以用来宣示我国生态安全维护的基本政策，明确生态安全维护的原则，确立维护生态安全的规划、调查、预警机制，明确国家维护生态安全的职责和维护生态安全的体制，明确公民、法人在生态安全中的基本权利和义务；加强政府的管理职能，矫正“市场失灵”和“政府失灵”。（2）专门性法律法规。除了现有的水土保持法、防沙治沙法等专门以保护生态安全为目的法律之外，还应制定生态安全规划专项法规、生态安全预警专项法规和生态安全的有关标准如生态安全评价标准、生态安全预警标准等；只有这样才能有效防止资源掠夺，污染转嫁和生态侵略，使全球化过程中产生的外来生态安全问题通过生态安全评价、预警、规划、生态安全标准等制度得以防范；（3）相关性法律法规。与生态安全相关的法律如各类自然资源法，各类污染防治法。其中各类自然资源本身就属于环境要素，是生态系统的有机组成部分，所以，对自然资源的保护和合理开发利用是维护生态系统平衡和稳定，提供自然环境对经济社会发展的支撑力，维护生态安全的一个重要方面，污染防治法是排解人为因素对生态系统的干扰和威胁，减缓生态系统外在压力的一种有效途径。因此，自然资源法和污染防治法也都属于生态安全法律体系的组成部分。但是目前我国的自然资源法和污染防治法并没有将生态安全的保护提到应有的高度上来重视，只是近年修改和出台的资源法和污染防治法才对生态安全作了原则性的规定，所以必须在这些法律中对生态安全的保护给予高度的重视。以保护生态安全的观念修订这些法律。并尽快出台《循环型社会促进法》，以抑制天然资源的消耗，缓解、减轻生态压力；（4）制定地方性生态安全保护的法规和规章。 2. 创新生态安全维护的法律制度。（1）建立生态安全维护的规划制度，建立国家生态安全网络体系；（2）建立资源部门和环境保护部门联合的生态安全监测体系，加强生态安全的预警监测能力；（3）建立国内生态安全控制区制度，实行“生态延伸区”和“生态替代区”；（4）确立环保产业经济刺激制度；（5）建立生态保护与脱贫相结合的联动机制。 3. 在维护我国国家主权，坚持共同但又区别的国家责任原则的前提下，积极参与生态安全维护的国际合作，谨慎签署和切实履行各类有关环境保护和维护生态安全的国际条约、协定。