论生态安全保护与国际环境合作机制的建立 魏玉金* 摘要：生态安全概念的提出是人们对环境危机认识不断深化的结果，学者对生态安全的认识不尽相同，但总体上包括两个方面，一是涉及国际上的生态安全，一是一国范围内的生态安全，本文从国际法方面来探讨对生态安全的保护问题，并通过国际环境合作机制的建立来对生态安全加以保护。国际环境合作机制必须建立在一定的国际法原则和规则的基础之上才能发挥应有的作用。 关键词：生态安全 国际法 国际环境合作机制 在生态安全这一概念提出之前，全球环境问题日益严重，人与自然之间的生态平衡状态已经受到很大破坏，生态安全问题摆到了人们面前，成为和军事安全、经济安全并列的国家安全的内容之一。20世纪90年代以后生态安全观念得到了广泛的认可和传播，成为世界各国普遍关注的课题。学者们也开始对生态安全进行系统化的研究，本文主要是从国际法的保护这一视角来探讨生态安全问题，具体通过国际环境合作机制的建立来有效保护生态安全。 一、生态安全内涵之界定 生态安全概念的提出经历了一个发展过程，随着环境问题的日益加剧和扩大，人们首先注意到环境与安全的关系，提出了环境安全的概念。1977年美国世界观察研究所所长莱斯特·Ｒ·布朗在《建设一个持续发展的社会》一书中最早在理论上将环境引入安全概念，提出了国家安全的新内涵。1987年世界环境与发展委员会发表的报告《我们共同的未来》正式使用了“环境安全”这一用语，阐明安全的定义除了对国家主权的政治和军事威胁外，环境问题已成为具有战略意义的问题之一。这个时期环境安全关注的是环境与安全，是一个国际关系领域里的范畴，注重的是环境问题对国家政治、经济和军事的影响，即国际间的外交关系和国家的对外政策，因为环境问题已开始引发地区及国家间的冲突。1991年美国公布的《国家安全战略报告》中的环境安全概念就是在上述意义上使用的 。随着环境危机的进一步深化，人们注意到环境问题给经济、社会生活带来的严重影响，尤其是生态系统遭到破坏后所导致的自然灾害产生了巨额经济损失，危及到了社会的生存安全，由此提出了生态安全的概念。在我国，从20世纪90年代后期开始，伴随着环境问题的日益严重，再加上自然灾害对我们造成的巨大影响，我们开始对生态安全问题加以关注。 关于生态安全的法律问题，我国学者周珂认为，目前各国关于生态安全或环境安全的含义可分为两个层次：第一层次的生态安全与各国国内法上的环境与自然资源保护或各国环保部门从事的环境污染防治和自然资源保护工作基本相同，在规范类型上主要属于国内政策和国内法规范；第二个层次的生态安全则是外交、军事等领域之内的新概念，在规范类型上主要着眼于国际法规范，也包括国内法在解决环境冲突中的单边主义机制。 生态安全没有一个公认的定义，学者们对之有着各不相同的界定。有学者认为生态安全有广义和狭义两种理解：前者以国际应用系统分析研究所（IASA，1989）提出的定义为代表，生态安全是指在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会次序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全，组成一个复合人工生态安全系统；狭义的生态安全是指自然和半自然生态系统的安全，即生态系统完整性和健康的整体水平反映，生态系统的健康是指其功能正常。学者陈国阶也从广义和狭义两方面对生态安全进行了定义，认为广义的生态安全包括生物细胞、组织、个体、种群、群落、生态系统、生态景观、生态区（生物地理区）、陆（地）海（洋）生态及人类生态；狭义的生态安全专指人类生态系统的安全，即以人类赖以生存的环境（或生态条件）的安全为思考的主体。 我国学者杜万平认为：第一个定义的广义部分将自然生态与经济、社会生态相并列，已将生态的内涵作了引申，与保护自然生态系统的目的发生了偏离。即使其狭义定义中的生态范围仍然过大，相当于第二个定义的广义部分；第二个定义虽明确列举了生态安全中生态的范围，但没有像第一个定义那样对安全的含义做出界定，所下定义不够完整。上述学者都是自然科学领域里的研究者，他们的定义都是根据自己特定的研究需要来确定的。笔者因为要探讨生态安全问题的法律保障，而法律的目的在于制定恰当的生态保护制度来规范人的行为，保障人类的健康和生命安全，并为经济和社会发展提供一个最基本的物质基础。因此，笔者认为上述第二个定义的狭义部分对生态系统范围的界定值得借鉴，而第一个定义关于安全的界定也有参考价值。此外，因为法律涉及到责任的承担和司法实践中的应用，与自然科学领域里的理论研究目的完全不同，所以仅参考上述自然科学领域里的定义是没有说服力的。他认为一个完整的生态安全定义应包含下列因素：一是明确生态安全中的生态范围；二是对生态安全中的安全进行恰当界定，提出衡量安全的标准。生态安全中的生态是指与人类密切相关、影响人类生存和发展的生态系统，安全是指主体存在的一种不受威胁、没有危险的状态，通常以生态系统功能的正常发挥为标准。将两者结合起来，可把生态安全定义为：生态安全是指与人类生产、生活紧密相关的各种类型的生态系统的功能和结构处于正常发挥作用的状态。 生态安全分成不同的层次：全球、国家、区域和局部地区。全球生态安全关乎整个地球生态系统，涉及气候变化、臭氧变薄、公海保护等问题，是国际法研究的对象；国家、区域和局部地区的生态安全局限在一国之内，是国内法的调整对象。现在国家、区域和局部性的生态安全问题普遍受到重视，但各国在对国际法层面上的生态安全保护不是很关注，这是一个疏漏，只有国际和国内两个方面的生态安全得以保护，才能真正实现环境保护的和谐有序，国际法意义上的生态安全保护对一国内的生态安全保护能起到重要的促进和保障作用。本文主要从国际法层面上对生态安全的保护加以分析，以国际环境合作机制的建立为核心，同时对我国应该采取的策略提出一些建议。 二、生态安全的国际法保护现状 在国际法层面，生态安全受到的重视程度还很不够，传统国际法理论存在着很大的局限性，如主权问题一直制约着生态安全的国际保护，国家责任制度也存在着缺陷，长期以来，我们坚持“无过失即无责任”的“过失责任论”，这对生态安全的保护很不周全，国际法院的环境特别分庭从来没有受理过任何国际环境纠纷案件，司法保护也不完善，在国际环境合作方面也存在着很多问题，综合起来主要有以下几点： 第一，发展中国家和发达国家关系的紧张导致国际环境合作阻碍重重。在全球气候变暖、臭氧层破坏等问题上，发达国家与发展中国家围绕各自的国家利益展开激烈斗争。比如，早在1992年联合国“环境与发展大会”上，围绕环境与发展问题就形成了南北尖锐对立的局面。在环境保护的许多方面都存在着发达国家与发展中国家之间的分歧，在国际环境资金的使用方面，发展中国家正努力争取在决定如何分配发展性援助方面享有更多的权力，而发达国家则在努力维持原有的国际环境资金中的选举制度。   第二，主权干涉问题阻碍着国际环境合作深入进行。一方面，由西方大国支配的国际经济组织以“主权让渡”的名义对一些主权国家、尤其是发展中国家的经济主权的干涉越来越常见。另一方面，“保护主权”、拒绝干涉又常常成为阻碍各国为环境合作提供所需信息和资源的理由。人类共同继承财产概念的提出，以及国际环境条约都对国家主权产生了一定的冲击，正如有的学者所论述的：“在国际联系与国际交往的频度和广度前所未有的今天，现代国际社会面临这样一种现实：国际管辖事务的扩展和国家管辖范围的相对缩小，国际组织的触角日益延伸至国家主权的管辖范围内，绝对主权早已成为历史。” 主权理论需要在新形势下予以创新和发展，以促成国际环境合作的真正实现。 第三，跨界损害与污染物越境转移给国际合作造成阴影。长期以来有些国家损害别国的和国家管辖范围以外的环境，向其他国家转移污染和危害环境的工业、产品和有害废物，给别的国家造成很大的环境破坏，这种“公害输出”、“环境入侵”、“环境干涉”和“环境剥削”，不仅大大损害了发展中国家的利益，而且危害全球环境。这些现象对国际环境合作产生了很大的破坏作用。 第四，在国际环境争端的解决方面，司法解决不受重视，各国一般通过谈判，双方成立一个调查委员会，共同来解决双方的环境争端，应该看到随着环境污染、生态破坏和资源短缺等环境问题日益尖锐，国与国之间的环境争端有增多的趋势，这些争端能否和平解决关系到国际环境合作能否得到真正地发展。 生态安全在国际法层面的保护必须克服以上一些障碍，以现有的国际法体系，再通过一定的国际立法，建立一个国际法的规则和原则体系，以增强国际环境保护措施的有效性和强制性，在此基础之上，通过国际环境合作，防止冲突，以真正实现生态安全。 三、国际环境合作机制的建立与我国的对策分析 根据生态安全的内涵，国际环境合作机制必须建立在国际法律依据的基础之上， 也就是说，必须在一定的国际法规则和原则基础之上，同时借鉴同时在世界范围内实现以强制性手段和经济刺激手段相结合的合作机制。 首先，国际环境合作机制必须具有自己的国际法律依据。从1972年斯德哥尔摩“联合国人类环境会议”到1992年“联合国环境与发展大会”，到2002年约翰内斯堡“可持续发展世界首脑会议”，人类对环境与发展问题的认识一直在不断深化，在《里约环境与发展宣言》、《斯德哥尔摩人类环境宣言》和《内罗毕宣言》中都有关于国际环境合作的原则性规定，这种原则性规定已经明确了国际环境合作的国际法基本原则地位，同时在各种公约中，如《生物多样性公约》中针对具体情况规定了了合作的可行性措施，这些构成了国际环境合作的国际法律基础和依据。 其次，国际环境合作机制的建立必须包括以下几个方面的内容： （一）利益协调机制。协调发达国家和发展中国家的利益，协调与危害生态安全相关的国家之间的利益关系。根本上来讲，建立国际经济新秩序，以《建立新的国际经济秩序宣言》和《各国经济权利和义务宪章》中的有关规定为宗旨，在各种国际环境条约和协定中兼顾各国的利益，同时保证对发展中国家的额外财政援助，在责任分配方面落实共同但有区别责任，关于这个责任，发达国家与发展中国家在理解上存在差异。以气候变化公约为例，发达国家认为，发展中国家也应采取排放控制，否则对他们来说是不公平的，他们难以支持关于气候变化的协议，并认为这种责任与融资无关；而发展中国家则认为，发达国家和发展中国家在资金技术和人才等能力上的差异，也属于它的内涵，发达国家首先应帮助他们消灭贫困。理解上的差异，阻碍了共同但有区别的责任的适用与发展。其实，共同但有区别的责任的内涵相当广泛，除了上述内容外，它至少还应包括但又不限于以下几方面：间接援助、消除贫困、主动通报、共同出资等，同时要利用经济刺激的各种手段来保护环境效益，实现国家间，国家与企业之间特别是各国与跨国公司之间的利益平衡和协调。 （二）资源共享机制。位于各国领土（包括领陆、内水、领海、领空）主权之外的自然资源。主要分布于海洋、南极洲和外层空间。这些资源必须赋予其“人类共同遗产”或“人类共同财富”的地位，要求通过承认各国对它们享有主权权利的前提下，通过国际合作对他们进行保护，这也是对生态安全加以保护的重要内容。在海洋资源方面，联合国于 1969 年2月设立了联合国和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会（简称联合国海底委员会)，1982年底通过了《联合国海洋法公约》。制定了一系列制度，并决定设立国际海底管理局来代表全人类管理国际海底的勘探与开发。但在南极洲和外层空间方面，现在各国的竞争还很激烈，建议参照联合国对海洋资源的处理办法来解决这一难题。 （三）国际环境责任承担与争端解决机制。在责任承担方面，坚持损害环境者付费原则和预防原则，并对国家赋予一定的保护环境的义务，违反这些义务则要承担一定的国际法律责任，如停止不法行为、赔偿、恢复原状、补偿、赔礼道歉、保证不重犯等，甚至可以把保护环境的义务与经济贸易权利相挂钩，采取贸易制裁等经济惩罚措施；在环境争端解决方面，应该在坚持和平解决的基础上，综合运用各种手段，除了谈判、协商、调停和调解，还必须重视国际仲裁、国际环境诉讼等司法解决方法。 （四）国际区域环境合作机制。在共同的全球利益之下，因历史渊源、经济形态、文化背景等社会性因素的紧密联结而结成的较为成熟的区域性组织可以说在环保利益上更具可协调性和自身的向心性，并已成为国际环境合作的一种途径。我们可以借鉴欧盟的理论和实践创新，1992年末由欧共体委员会制定的《第五个环境政策及行动纲领》反映了环境保护政策一体化已经提到了欧洲联盟的重要议事日程上来，《纲领》立足于“促进发展和预防为主”的原则，旨在探索改变有害环境的倾向和行为，“以使后代免受环境之害”。《纲领》提出了一些重大环境课题：气候变异、酸化和水与空气污染、城市和沿海地区环境的恶化、废料排放等。《纲领》认为，工业、能源、交通、农业和旅游业等5个部门是环境保护的“重点问题”。要求各行为分之间通过协商对话和辅之其它手段来分担各自的责任与义务。同时《纲领》要求用法律的、经济的和财政的手段确保其实施；也允许各行为方自愿达成协议。 在整个发展过程中，欧盟大量具体的环境立法逐渐产生，并在相关领域产生巨大影响：欧盟环境法作为区域环境合作的成果，为国际社会的环境保护提供了可借鉴模式、手段及原则，让人们首先看到了小范围内实行的环境一体化保护带来的效果和产生的经验。 我国在促成建立这些机制的过程应该发挥更大的作用，广泛开展国际环境合作与交流，积极参与国际环保组织和贸易组织的活动与谈判，构建有利于维护我国生态安全的国际屏障。 第一、积极参与国际社会有关环境问题的讨论、谈判以及法律文件的制定，争取完善有利于广大发展中国家环境权益的保障机制，同时注重国际区域环境合作机制的建立；修改有关环境国际公约，如充实《巴塞尔公约》与保护臭氧层的国际公约。 第二、在世界各大组织中，我们应该积极推动并参与有关环境合作议题的探讨，注重与发展中国家的联系与交流，加强与港、澳、台在有关组织中的协调，为维护共同的利益而相互给予支持，并肩应战。同时，积极支持WTO开展环境议题的深入谈判和多边投资协议的签订，促进对生态安全影响巨大的国际投资问题能有合理的规制，争取建立维护发展中国家环境与发展权的国际经济新秩序。 第三、谨慎签署和切实履行国际环境公约及协定。出于对全球生态安全高度负责的态 度，目前我国已参加签署了30多项重要的国际环境公约及多边协定，尚有不少还未参加。 今后参加和签署新的环境协定时，必须合理考虑我国的基本利益，对于已参加的环境公约或协定，理应建立有效的履约机制。 四、结语 生态安全的国际法保护应该受到更多的重视，生态安全的国际法保护得到更大的发展，特别是国际环境合作机制的真正建立，对于我国生态安全会起到重要的保障作用，我国生态安全与国际社会其他成员的利害关系高度一致。全人类只有一个地球。全人类共有一个地球的现实，使得一国的生态危机成本和生态安全收益都会外溢。这不同于经济、军事、政治安全。它们虽然有“双赢”之说，但毕竟存在直接或间接的利益冲突。一国生态安全，最易得到国际社会的注目与认同，相应的也会取得国际社会的协同与帮助。国际环境合作机制的建立对处于和平和发展时代、加快融人国际社会的中国政府来说，可以有更好的国内国际条件致力于维护生态安全。