浅谈日本循环型社会法律体系及对我国循环经济立法启示 刘 云* 摘要：日本循环经济立法是世界上最完善的国家，它是以《环境基本法》为基础构建的一部社会性基本法——《促进建立循环型社会基本法》为主导的法律体系。日本循环经济立法对我国循环经济促进法的制定有着许多可以借鉴和参考之处，本文就日本建立循环型社会法规体系进行讨论，并从中思考我国得到的启示，落实可持续发展观、科学发展观,构建社会主义和谐社会。 关键词：循环经济 循环型社会 构建和谐社会 面对全球人口剧增、资源短缺、环境污染和生态蜕变的严峻形势，我国拟在2010年前出台《循环经济促进法》以应对当前严峻的“资源危机”。 循环经济，是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，不断提高资源利用效率，把传统的、利用资源净消耗线性增加发展，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。 循环经济（recycle economy）思想的萌芽至少可以追溯到20世纪60年代，是美国经济学家K.波尔丁提出的。接着，“极限增长”论的意大利“罗马俱乐部”在1972年提交了一份《增长的极限》的研究报告指出，“如果在世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面现在的趋势继续进行下去，这个行星上增长的极限是有朝一日将在一百年中发生。” 虽然它对人类社会作出了过于悲观的设想,但它为人类社会的发展模式所作的结论敲响了预警的钟声， 经济界和企业界开始考虑资源问题。1987年，WCED（World Commission of Environment and Development）出版了关于环境与发展问题的报告《我们的未来》，报告里指出了按生态系统的自然规律，循环使用自然资源，解决可持续发展的问题，它第一次提出了可持续发展的概念。 联合过规划署2002年在巴黎发布的《全球经济综合报告》中指出，过去十年，传统的线性经济方式进一步导致环境退化和灾难加剧，除非大大减缓资源使用，推行循环经济模式。 少数经济发达国家和环境法制发达国家纷纷建立了循环经济体系和相关法规体系，德、日、美等国家都均在不同程度地进行了循环经济立法工作。近几年来，日本政府制定了一整套促进建立循环型社会的以1994年制定《环境基本法》为基础的法规，是目前世界上循环经济立法最完善的国家，其不断完善的法律及形成循环型社会经验有许多值得我们借鉴与参考之处。 一、日本建立循环型社会的背景 战后日本为了恢复因战争带来的国土荒废，赶上和超过当时的欧美发达国家，举国上下进行产业复兴，20世纪70年代日本经济高速增长，创造了“经济神话”，但战后日本经济是把生产和消费放在了重要位置，把它作为富裕和经济增长的指标，形成了“大规模生产——消费——处置”型的经济体系，这种经济体系给当时的日本经济带来了巨大的经济贡献，但随着对资源的无限利用及废物产生量的不断增加，环境受到极大污染与破坏，公害问题以及能源危机问题日益显著。日本所面临资源短缺、废物产生和处理方面的严重问题，解决方法要求经济体系有一次重大的转变，即从一个“大量生产、大量消费和大量处理”的社会转变为一个循环型的社会，在这个社会资源的消费和对环境影响因通过有效使用和物质循环达到最小，循环在利用开始于生产阶段，继续通过销售和消费阶段，最后达到处理阶段。 为解决日趋严重的环境压力问题，法律手段成为了日本政府的一个重要课题，并制定了一系列的环境法律、法规和政令。60年代由于公害严重蔓延扩大，保护环境就以公害问题这一尖锐形式提了出来； 70年代能源危机时期，日本开始考虑使用废物作为一个可以选择的能源进行能源回收，因而从废物中获得能量被发展了；80年代，当今工业和消费型社会所国有的废物产生结构带来的问题开始受到关注和被思考；1991年，“避免产生”和“循环使用”的概念被官方纳入了废物管理法中，这个废物管理法概述了以废物管理问题为背景的措施；1994年实施的基本环境法，重点在物质循环、共存和国际合作上。 二、日本促进循环经济社会法规体系 下图所示是日本循环经济法规体系。 （一）环境基本法 日本环境政策的基本大法是《环境基本法》，它实施于1994的8月，规定了基本环境规划及基本环境计划；物质循环包括自然循环和社会的物质循环概念；环保的基本概念等等的基本原则性东西。它是可持续发展观的核心内容，可以说,它是日本政府制定一整套促进建循环型社会的法规体系的基础。 （二）促进建立循环型社会基本法 《促进建立循环型社会基本法》的目标是由大量生产、大量消费、大量废弃的经济型体制转向为循环型经济体制。主要的内容有六个方面：一是“循环型社会”的概念，所谓循环型社会就是指限制资源消耗、环境负担最小化的社会；二是把可回收利用的废物定义为“可循环资源”，促进其回收利用；三是对废物处理优先原则为“减少产生（Reduce）→继续使用（Reuse）→再生利用（Recycle）→热能回收→妥善处理”；四是明确了国家，企业和个人各自所要承担的责任，扩大了生产的生产者责任的范围和原则，与消费责任有关；五是政府制定“促进建立循环型社会的基本规划”；六是明确建立循环型社会的政策计划。 （三）固体废物管理法 《固体废物管理法》的主要内容是：废物处置和循环综合管理的方法；保证充足的重要设备能成为可能的政策。该法是在1970年制定的，2000年最后的修订版于2001年4月生效。 修订和增加的条款有：加强对工业废物不适当处置的处罚对策，强化废物转移联单制；增加颁布或撤消废物处理设施许可证的条件；增加公众对改善废物处理设施的参与，完善公共参与的法规；鼓励废物减量，扩大再生利用领域，简化设备设置许可，由政府制定基本政策减少废物量等。 （四）资源有效利用促进法 《资源有效利用促进法》的目的是将以往单纯作为原材料的再生利用“1R”转变为“3R”——减少废物产生（Reduce）、产品零部件的再生利用（Reuse）、资源的再生利用（Recycle）。它要求人们在设计阶段就考虑减少废物的产生、旧产品能继续使用以及采用能循环利用的原材料。在《资源有效利用促进法》中专门提出5项措施：一是通过节约生产资源和延长使用寿命减少废物产生；二是回用零部件；三是企业回收使用过的产品并使之再循环；四是使用后的产品加贴选择性收集标签；五是减少副产品和其他循环措施。其适用于10种行业，69个品种，10种行业包括纸浆制造业、化工业、钢铁业、铜精练业、汽车制造业、等等。在指定产品中，以节能、耐用为目标的有汽车、电脑等。 个人电脑指定为回收利用产品，现在已经有些电脑产家自行回收，然后进行再生利用。 （五）包装容器再生利用法 《包装容器再生利用法》是为构建一个将家庭排出的一般废气物和容器包装废气物加以回收再生利用的体制而制定的，它规定了消费者、市、町、村和企业、公民各自拥有的权利和承担的义务。《包装容器再生利用法》的适用范围1997年先从玻璃瓶和PET塑料瓶进行回收处理的，在2000年又扩大到纸制容器、包装和塑料制容器、包装。 （六）家电再生利用法 《家用电器再生利用法》的制定是为了促进四类家用电器——电视机、冰箱、洗衣机和空调的回收利用，除这四类家电外的家用电器不适用。在该法中，对相关者职责规定如下： 1、消费者应当按相应产品支付回收费用以及再商品化的费用； 2、零售商必须在规定条件下收集废弃家用电器和把收集到的废弃电器放在指定的地点； 3、生产产家有义务在指定的地点收取废弃家用电器，并按照法律规定的标准使废弃家用电器再商品化。 （七）建筑材料再生利用法 在建筑领域中，整个自然资源中的40%将被作为建筑材料消费、利用，建筑材料废弃物约占工业废弃物的20%，占最终处置废弃物的30%，占违法倾倒的60%。 因此为了促进建筑废物的分类回收，防止非法倾倒，日本该部法律，其主要内容有包括：强制分类回收拆迁建筑物的碎片等，强制将建筑物垃圾在现场按混凝土、木材等分类；为了保证建筑物垃圾的分类与回收的执行，完善消费者和承包者之间的协议手续；制定回收计划促进回收等。 （八）食品再生利用法 日本每年产生的食品废物约为2000万吨，占一般废物的30%，而回收利用率不足10%，多数为焚烧、填埋处置。 《食品再生利用法》正是为抑制食品废弃物的产生排放，缩小体积，减少最终填埋量，并将其回收利用而制定的。在这部法律中，规定了企业、消费者和政府的责任和义务，食品生产企业以及餐饮业有预防废物的产生和回收废物的义务，消费者需预防废物的产生和使用再循环产品，政府负责制定促进产品再循环的措施。 （九）汽车再生利用法 在日本，每年约要产生500万辆的旧汽车，但是其中只有100万辆作为二手车在继续使用，另外400万辆被拆卸处理，并产生60-70万吨的粉碎碎末。 随着工业废弃物的最终填埋场日趋紧张，另外填埋费的不断上升，而废钢铁的价格却持续下降，日本迫切需要建立汽车再生利用体制。日本政府于1997年开始准备汽车再生利用计划，2002年4月制定了《汽车再生利用法》，预计2005年1月1日开始实施。该部法律的目标是努力实现在2015年再生利用率达到95%以上。 （十）绿色采购法 “绿色采购法”是在购买产品或服务时，选择对环境负担小的产品，即环保产品的一种购物方法。为减轻环境负担，以形成可持续发展的循环社会，通过国家率先购买环保产品，促进供需转型，日本政府制定了《绿色采购法》，于2000年4月开始实施。在这部法律当中，规定的重点采购品种涉及14个领域，101个品种，主要有再生打印纸、低污染办公车、节能型复印机等。 同其他建立循环社会法律一样，在《绿色采购法》中不仅规定了国家进行绿色采购的义务，同时也要求企业和国民进行绿色采购的义务。据统计，目前日本企业团体中，办公用品的75%，零部件的38%都已经进行绿色采购，在一般消费者中，留意绿色产品的人已经超过80%了。 可以说，日本建立循环型社会法规体系是一个相当全面、完善的法律体系。在这个体系中，各自独立的法律支持基本循环法，基本循环法为废弃物管理和再生利用政策提供了基本的哲学体系。 但是，日本循环型社会法规体系仍存在一些问题，即各种法律之间的矛盾和法律不公平。比如《循环修正法》和《废物管理法》的法律合并应用的必要、不同统一概念的方法带来的问题、控制化学品与材料循环的关系等等。 三、日本建立循环型社会对我国循环经济立法的启示 我国自1979年以来，在环境资源保护立法方面已有由全国人大制定的19部法律，由国务院颁布的30余部行政法规，由国家环保总局等指定的70余件部门规章，由地方政府制定的900余件法规和规章、同时还有400余个全国性的环保技术标准。 2002年我国制定的《中华人民共和国清洁生产促进法》，有学者认为它是我国第一次已基本法律的形式规范清洁生产，发展循环经济，标志我国可持续发展事业有了历史性进步。 也有学者认为，《清洁生产促进法》作为专门性法律，借鉴和总结了循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济的发展提供了一套比较抽象的法律解决机制。 循环经济应当是把环境和资源看作是生产环节中一部分的经济体系，但是在《清洁生产促进法》中仍是把环境资源置于经济发展之外，所以该部法律尽管吸取了循环经济的一些理念，但是还不能看作是一部具循环经济性的循环经济立法。2004年修订的《固体废物防治法》扩大了生产者的责任，可以说是我国循环经济立法的新起端和新篇章。 我国循环经济立法虽然有些萌芽，然而具体的立法却还没有，我国必须建立循环经济法规，因为进行循环经济立法是确保环境安全和社会稳定的需要，也是公民环境权实现的有力保障，是实现社会可持续发展的要求，是落实科学发展观的要求，是构建社会主义和谐社会的要求。 日本的促进建立循环型社会的经验及一系列法规体系对我国循环经济立法有许多可取之处。 （一）立足国内环境与资源的现实情况，选择适合我国的立法模式。日本促进建立循环型社会法规体系采取的是先制定一个统筹全局的基本法，再制定多个专项法规的立法模式，这是遵循循环经济的特性有关。我国的循环经济立法应当遵循循环经济的一般规律，采取基本法与特别法并存的立法模式，但是不必一味生搬硬套的适用日本的立法模式，必须立足我国环境与资源的现状，在制定循环经济基本法的同时，在相对成熟的领域可先行制定对应的再生利用法以缓解我国严峻的资源危机。 （二）整合协调有技术关联的法规政策。日本在设立各项专项法规政策时，对同一性质的废弃物的再生利用技术作为划分标准，比如，对包装容器的再生利用和处置，专门设立了《包装容器再生利用法》；对建筑材料的再生利用和处置，专门设立了《建筑材料再生利用法》。“今天，技术上的合理性，就是统治上的合理性本身。” 就我国现有国情来看，现建立循环经济最重要的环节就是整合协调许多现行的技术和经营结构，而且行业之间的影响不仅仅垂直的，更是交叉扩散的。因此，以技术性质作为制定法规政策的划分标准在我国实现建立循环经济的内在要求和必然选择。 （三）国家、地方、企业和公民合理分担责任。日本循环经济法体系中对各个主体进行了责任分配：国家、地方政府主要承担制定环保和再生利用政策和措施的责任，而不是具体的法律责任规定； 对于企业的责任，日本循环经济法扩大了生产者的责任，要求企业在生产，销售全方面承担责任；公民的责任是抑制废弃物的产生，尽量循环使用，并适当处置废弃物，这里可以说对公民循环利用的是一种号召。我国在循环经济立法上，应当吸取日本在责任分配上的经验及教训，合理分配国家、地方政府、企业和公民之间的责任，正确处理好更多方面的利益和矛盾，构建社会主义和谐社会。 （四）为循环经济法提供一个清晰明确的指向。即在立法中应规定减少废弃物产生数量的措施及对这些废弃物产生和排放的责任采取的措施；对统一概念的措施；促进再生利用的措施以及对环境保护的安全措施等等。在循环经济立法中都应当清晰明确的规定，而不是含糊其词的概述。 （五）在废弃物管理中制定分级优先原则。日本在《促进建立循环型社会基本法》中确定了废弃物处理优先原则——“减少产生（Reduce）→继续使用（Reuse）→再生利用（Recycle）→热能回收→妥善处理”。这个优先原则现在已经被广泛应用，被认为是废弃物管理的规则和政策规划的基础。 我国在立法时应确立这个原则，以便更好的进行废弃物的管理。但是，仍需要注重系统综合，因为，单是分级优先措施对一个完整的物质循环系统和废弃物管理是不充分的。 （六）在制定相应的法律保障外，仍需要建立其他支援体系。最主要的就是财税支持。日本政府对完善循环经济型社会公共设施提供财税支持。只要是修建废弃物处理设施，都由国家从国库中提供部分财政补贴；企业设置资源回收系统，由非赢利性金融机构提供中长期优惠利率贷款；对事实循环经济的企业项目，给予各种税收优惠。此外，还有各种官方或民间团体作为支援体系，如环境事业团（JEC）、研究情报机构、自发组织和环境ODA（政府开发支援）。我国在建立相应法律体系外，应该建立非法律保障体系，由政府对循环经济建立提供相应的财政支持及政策优惠，以及鼓励民间自发形成环境保护及循环利用组织，大力宣传循环经济，发展循环经济。 另外，中国有色金属工业协会再生金属分会的高级顾问平田郁之在其《日本再生资源产业的相关法规及向中国的建议》一文中对我国循环经济立法建议应注意三点： 1、中国国土辽阔。构筑高效率的回收、运输体系，为此需政府、消费者、生产者、零售店、运输公司、再生利用公司之间进行良好的协调合作。 2、启发构筑可持续性发展的社会体系。施行法律固然重要，但落实到实际行动则更加重要。 3、需要“经济与环保”并存。 近五六年，日本正快速向循环型社会发展，作为其背景：法律体系不断得以完善；人们开始更加关心环保与再生利用；由国家政府机构率先实施绿色采购；适时开展面向企业、消费这的宣传活动。扩大了生产者的责任范围、排出者责任范围，使法律得以日趋完善，这是事业有成的一大原动力。 中国要实现可持续发展，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须将循环经济落实到国民经济和社会发展的各个方面，发展循环经济，在中国还是一个新事物，又是一个长期的任务，是中国走向小康社会的必由之路。循环经济立法建设也是一项非常复杂的系统工程，对于循环经济至关重要。只要我们牢固树立以人为本，全面、协调、可持续发展的发展观，通过我们对循环经济立法的建设，必将促进我国环境、资源与社会经济发展相协调发展。