新西兰生物安全保障实践对我国生物入侵立法之启示 范红霞* 摘要：本文通过对新西兰生物安全框架优缺点的考察，旨在扬长避短，对中国生物入侵立法有所启示。在立法的指导思想上，我们应该改变过去仅仅基于对生产安全、经济发展、人类健康等目标的考虑，应同时注重对生态环境、生物多样性目标的追求，以构建一个全面的外来入侵物种控制体制，降低并消除其对经济、社会和环境所造成的威胁。 关键词：生物安全 生物入侵 环境目标 一、新西兰生物安全保障实践之优缺点 随着全球化进程的加快，新西兰对贸易和旅游的依赖也越来越强，这对一个小岛国家而言，无疑给其生态安全系统带来更为严重的威胁和影响。为解决这一问题，新西兰建立了一个在某种程度上与众不同的综合性的生物安全框架。这一框架包括：不同层次的政府——中央和地方；各种生态安全行动（监督、边境控制、边境之前和之后控制pre and post border control等）以及各种生态安全目标（不仅从经济重要性的角度来控制害虫和种子的引进，而且还包括本地物种和生态系统的保护以及人类健康的生态安全保护目标），所有这些相互联系相互作用。目前，这一体系包括： (1) 过边境前处理措施（pre-border measure）,例如与其他国家签订疾病报告的协议，与原产国建立关于进口货物的检查和处理协议 (2) 边境控制制度，其目的旨在阻止有害有机体进入本国。（注意：这种危险处理方法旨在使进口品的危险降低到可接受的水平。） (3) 对害虫和疾病入侵的紧急反应制度 (4) 检测已经进入本国的有害有机体的监督制度 (5) 针对已经侵入新西兰生境的害虫和疾病的地区和全国范围的管理制度 这些制度关注生态安全保护的不同方面，由不同的机构予以管理。这些不同的机构通过法律的制定（1993年生态安全法），生态安全部长和生态安全委员会联系在一起。生态安全委员会是对生态安全部长负责的咨询机构，由来自相关政府部门、地方委员会、利益集团、旅游、和环保组织等的人组成。 目前制度的优点在于：对不同的生态安全目标的认同和规定（包括人类健康、生产、生物多样性、海洋环境等的保护）；有协调和整合跨部门跨地区的生态安全行动的领导机构——生态安全部长和生态安全委员会；另外，地方委员会和农林部也为各自的生态安全职责制定了行之有效的行动计划。事实上，在过去几十年里，新西兰的生态安全框架在保护本国免受对经济有重要影响的有机体入侵方面成效是非常显著的，生物安全保障行动成功的消灭、清除和控制了对经济有重要影响的害虫和疾病传播。 尽管随着入侵种对自然生态系统的生态影响被广泛认同，这种将重点放在对经济有影响的害虫的控制的做法也正在改变，但是，事实上目前的生态安全框架并未能阻止大量的对生态有重大影响的大量有机体的入侵，其本土生物多样性和生态系统遭受到了严重的威胁。这说明在与自然环境保护有关方面这一框架是鲜有成效的。 现存体制的长处和不足源于目前政治优先考虑事项、部门的划分和资金在不同政府部门间的分配以及现有的科学知识基础使人们更广泛地了解对经济有重要影响的种子、害虫和疾病的危害。直到目前为止，这些因素总被用于支持主要生产部门而忽略与生物多样性保护有关的部门。 新西兰生态安全部长同时是农林部部长也是贸易谈判部长，他是新西兰在世界贸易组织的代表，负责推动新西兰的自由贸易的发展。然而，对许多环境保护者而言，世界贸易自由化却是生物入侵的主要推动力。 生态安全的制度和财政框架对支持农业和森林害虫的防治看得同等重要，但却忽视了对环境有害的害虫。在目前的财政年度（in the current financial year），中央政府在生态安全上的财政支出的99.4%分配给农林部，3%分配给保育部门、2.4%渔业部0.2%卫生部。 作为新西兰负责生态安全的主要部门，农林部于1999年7月成立了生物安全性机构，它负责边界控制（农林部边界检疫机构）、对被引入害虫及疾病的紧急反应，以及合作、监督、和入边境后（post-border）的控制。生物安全性机构是负责协调生态安全工作的关键政府机构，它对中央政府决定行动优先事项在全国范围内的支出有重大影响。然而它曾经深受生产为中心地影响，这就意味着相对地忽视了生物多样性地关注，尤其是似乎完全忽视了海岸和海洋生物多样性。生物安全性机构的上层人员的专业背景——兽医科学、动物卫生、林业生产、园艺－—这很有可能使他们更容易了解对主要生产的威胁，而不那么容易理解对自然生态系统地威胁。可能更为重要的是生态安全官员所具备地知识基础使得他们更倾向于监督和控制对经济有重要性的有机体，因为他们知道这些有机体所具有的危险性。相对而言，对生态意义重大的有机体则知之甚少。结果，对一个新的有机体所具有的破坏性的知晓只能是事后诸葛。 新西兰一位国会委员在《环境》（2000）发表报道，对新西兰的生物多样性保护框架作了广泛的分析。他强烈批评了目前将目标放在生态安全的经济目标上，忽视环境目标，甚至完全排除了海洋生物安全的保护的做法。他认为新西兰的生物安全体系需要一系列清晰明了的指导方向，尤其是在野生动植物、生物多样性和生态系统、公众安全方面。 在过去几十年里，越来越多的环境保护主义者意识到生态安全对本土生物多样性的重要性，在新西兰，这种意识已经通过参与政策评价过程表现出来了。这种认识影响着新西兰环境保护主义者的观点和关注，使得他们积极参加对政府生态安全问题和目标评价。然而，这一过程并不是很完善，最终结果似乎是更多的反映了生物安全官员们的生物多样性问题的意识。环境团体要将生物多样性目标整合进生态安全保护框架还需更多的努力。 总而言之，新西兰从早期注重对经济有重大影响的害虫、种子和疾病等的生态安全保护，到现在对生物入侵对本土植物、动物和生态系统的威胁已有了广泛的关注。然而，对主要生产的保护并不总是与的本土物种和生物多样性的保护相协调的，过去政治和政府部门优先考虑事项往往偏重于对经济有影响的生物体的控制而忽视对环境的影响的结果，使得新西兰对有潜在危险的入侵生物的有效控制总是偏重于主要生产方面。相比较而言，对威胁本土物种和生态系统的有机体的预防和控制机制并不见成效。 2001年，生态安全部长要求准备一个生态安全计划，这一计划将明确生态安全决策的政治框架，建议在合适的水平上避免生态安全威胁，指明地区行动的责任和优先事项，建议为立法进行合适的框架性工作。这一计划带来了对生态安全的目标、行动和实施等问题的深思和定位。尤其是不同利益集团的利益划分，这些利益集团包括推动自然生物多样性（陆地和海洋）的环境保护主义者和自然资源保护主义者，许多来自不同生产部门的生产者们（农业、园艺和林业）以及旅游业代表和关注人类健康的人们。 尽管过去的重点在对生产有影响的有机体，随着人们越来越意识到生物入侵者对本土物种和生态系统、人类健康的威胁，已开始推动人们对生态安全目标更为广泛的关注。环境保护的观点正在加强，希望对整个体系将来的目标有所影响。新西兰政府已同意制定新西兰生物安全计划，并在接下来的三年内为其制定和发布提供96万新元。计划将包括：反映全新西兰对生物安全的看法；考虑中央和地方政府的利益；考虑环境、主要生产、公共卫生、贸易和旅游部门的利益；适用于整个新西兰，包括海上岛屿和领海水域；适用于新西兰陆上、内陆和海上环境；适用于保护国有的和引进的珍贵动植物；遵循国际规定。 二、对中国生物入侵立法之启示 中国同样也存在着严重的生物入侵问题：国家环保局《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》指出我国的一些自然保护区、风景名胜区和自然生态系统已受到外来入侵物种不同程度的威胁，而且危害范围不断扩大，危害程度不断加重，有些已经失去控制。据专家调查分析，世界自然保护联盟（IUCN）公布的世界上最坏的100种外来入侵物种，约有一半入侵了我国，已对我国生物多样性和生态环境造成了严重破坏。它所带来的不仅仅是经济上的损失，而且对生态安全带来了极大的威胁，主要体现在对我国生物多样性的危害以及由于改变环境景观带来的美学价值的丧失。 在解决生物入侵问题上，中国与新西兰存在着相同的缺憾，这一点可以从目前的立法现状得以窥见。目前，针对外来入侵物种一直都没有制定专项的法律或法规。可以援引的条款散见于《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《植物检疫条例》、《动物防疫法》、《家畜家禽防疫条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《农业法》等。对这些法规和条例进行考察，我们不难发现，从立法目的、保护范围直到法律手段、职能部门等都显露出目前对外来物种的控制所追求的主要是经济生产安全的目标，忽视了环境生态安全的目标：(1) 从立法目的来看，检疫法及其相关检疫条例、实施细则是通过对危险性生物进行检疫，从而达到保护农林牧渔业等发展的目的。其立法是基于生产安全、人体健康和经济发展的考虑，它们并不基于外来入侵物种可能对生态环境、生物多样性构成的潜在威胁而制定的，不是着眼于生物安全的保障。如《进出境动植物检疫法》是为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。《植物检疫条例》是为了防止为害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业、林业生产安全。《国境卫生检疫法》是为了防止传染病由国外传入或者由国内传出，实施国境卫生检疫，保护人体健康。《家畜家禽防疫条例》是为了预防和消灭家畜家禽（统称畜禽）传染病（包括寄生虫病，下同），保护畜牧业生产和人民身体健康。这些法规和条例大都在第一条开宗明义，表明了其目的。不难想象，据此对外来入侵种进行管理，生物安全保障的目的难以实现。(2) 就保护范围而言，迄今为止，我国所有的有关生物进口的法律法规所检疫的对象基本上都被限定于动物传染病、寄生虫病、植物危险性病虫害、杂草和传染性疾病等，尚未考虑到对生态环境或生物多样性构成巨大潜在威胁的入侵种。如海关和检验检疫部门对外来生物的检验只限于那些引种过程中可能携带的危险性生物，但对所要引进的物种本身的生态安全性则没有明确的管理、检测办法。(3) 从控制手段来讲，仅依靠现有检验检疫措施并不能解决外来入侵生物问题。检疫措施往往仅适用于是已知的、规定于名录之上检疫对象。（如《进境植物检疫危险性病、虫、杂草名录》、《禁止携带、邮寄进境的动物、动物产品和其它检疫物名录》、《进境植物检疫禁止进境物名录》等）这有助于把注意力集中到已知的危险外来物种上，有利于相关部门的管理。但是其不足之处在于：这并不代表不在名单上的外来物种就没有潜在威胁,有些未被列入检疫对象的物种，尽管在境外不是主要有害生物，到了入侵地往往成为危险的入侵生物。事实上，入侵物种通常并不具有人们一般所认为的病虫害的性质，难以用检疫的标准进行衡量，而且在短时期内通常不会造成明显的经济损失。同时，对一些已入侵生物的控制、清除、评估与修复等，现有检验检疫措施更是无能为力。(4) 职能部门。上述法规、条例授权的职能部门主要有：农业部、林业部、海洋局、卫生部门、进出口检疫部门等。值得注意的是，与物种入侵有着直接的利害关系的环保部门，现行的法律法规中没有相应明确的授权。而且，在法律法规所追求的目的指引下，这些部门的职能并不可能关注所有的有潜在危险的物种，而主要是对一些影响经济和生产安全的物种加以管理，对生物多样性及生态系统有威胁的物种的控制相对欠缺。依此进行的管理必然出现尴尬：管理权限或执法权限的法律依据不充分，并且很难对出现紧急情况做出实时的反应（如食人鱼事件的发生和处理）。 新西兰过去几十年的历史经验教训也表明：要全面控制入侵物种，经济社会和生态多重目标的兼顾，各个部门、集团的利益的兼顾才是行之有效的。基于此，对我国生物入侵立法，笔者认为： 首先，从立法的指导思想上而言，除了对生产目标的追求外，同时注重生态安全环境目标的追求。要想将外来入侵物种御之于国门之外，就必须将现有的法律法规体系扩展至有关生物多样性保护的领域。在此基础上建立一整套全面的法律制度：物种引入前的生态安全风险评估制度和引进许可证制度，有害入侵种的紧急反应制度，已引入物种的生态安全监督制度以及入侵种的消灭清除制度，以对物种入侵的整个过程进行有效的预防、评估或监测。 其次，外来物种涉及到生态安全问题，应有一个明确的权限和职责的管理体制，这一体制要考虑各个部门、各个集团的利益，并明确部门之间的权限和职责。就目前的情况而言，采用现有的统一监督管理与部门分工负责相结合的环境管理体制较为理想。具体应结合现行法规，明确环保部门的统一监管职责和各部门的权限和责任，建立由检验检疫、农、林、牧、渔、环保等部门之间的合作协调管理机制。 参考资料： ① Mairi Jay ,Munir Morad, Angela Bell：《Biosecurity, a policy dilemma for New Zealand》[Jhttp://elsevier.com/locate/landusepol ② 国家环保局《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》 [R]http://www.zhb.gov.cn ③《制订新西兰生物安全计划 ④ 解焱：《生物入侵敦促立法修改建设完善的外来入侵种法律体系》[J