循环经济立法若干基本问题探讨 黄韵京* 摘要：本文集中探讨了循环经济立法的若干基本问题，通过对循环经济的内涵进行界定，对循环经济立法的必要性从法理学角度和具体国情层面进行分析，并对其立法的定性与定位问题进行探讨，进而对当前正在进行的循环经济立法提出建议：以政府为主导，明确政府、企业、公众三方责任；以倡导性规范为主；发挥现有法律规范的作用；设立社会公益补偿机制；寻求环境管理理念上的突破。 关键词：循环经济 立法 基本问题 一、“循环经济”的内涵及其包含的主要内容 国家发展和改革委员会对循环经济有一个官方提法：即循环经济是以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的一种经济增长模式，它是对“大量生产、大量消费、大量废弃”等传统经济增长模式的变革。“减量化”，是指在生产和服务的过程中，尽可能减少资源消耗和废物的产生，核心是提高资源利用效率；“再利用”，是指产品多次使用或者修复、翻新或者再制造后继续使用，尽量延长产品的使用周期，防止过早地成为垃圾；“资源化”是指将废物最大限度地转化为资源，既减少自然资源的消耗，又减少污染物的排放。 可见发改委是从一种经济增长模式的较为宏观的角度来对循环经济进行定性的。 在学界，则侧重于从微观经济过程中的生态平衡来把握。目前我国学术界关于循环经济的一个最普遍的定义是：“所谓循环经济，是指经济发展中，遵循生态学规律，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，实现废物减量化、资源化和无害化，使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环，维护自然生态平衡。 比较这两种定义方式，各有所侧重，然而，要对一个概念进行界定，首先应对其所应包含的内容予以明确。笔者以下主要从循环经济相对于传统经济模式的进步方面来进行分析： 1．循环经济是一种经济发展模式，是对可持续发展理念的一种具体的应用； 2．强调社会经济运行内部的可持续发展，并力求给外部环境带来尽可能小的负面影响，以达到经济可持续发展的目标； 3．主要体现为“三R”原则：减量化、再利用、资源化； 4．贯穿于生产、流通、消费全过程的循环往复，而不是几个过程或方法的简单相加； 5．通过清洁生产的方式。范围不限于生产领域，还包括服务并消费领域，延伸至产品清洁。 其次，在立法层面上对循环经济进行定义还要求符合法律术语的要求：必须全面，但要有所限定；语言简单明确，不宜用一个抽象的概念去定义另一个抽象的概念，也不宜出现同义反复，如对“循环经济”的定义中仍出现“循环”二字；符合逻辑；具有行为规范性与指导性。 基于以上几点认识，笔者比较赞同目前王灿发老师对循环经济所下的定义：“循环经济是根据可持续发展的要求，通过清洁生产的方式，建立生产、流通、消费各环节的反馈流程系统，达到资源和能源利用效率的最大化，废物排放的最小化和生态效率最优化的经济发展模式。” 然而，笔者同时也认为，王老师对循环经济所下的定义中对“减量化”这一原则体现得不够明显，而这一原则正是循环经济发展模式所要求的首要原则，因此应对这一定义做一些修改，在“资源和能源利用效率的最大化”之前补充进“资源和能源使用的最少化”，这样才能做到对“三R”原则的完整阐释。 二、循环经济立法必要性之探讨 （一）法理学层面的探讨 目前，资源短缺问题严重，微观成本升高，并危及宏观的长远发展，相较于循环经济模式，原有制度显得低效，仍有一个可以改进的空间，需要通过制度更新以提高资源利用率。 可以说，循环经济模式的寻求与建立，正是经济人理性选择的结果，目的是实现社会财富的极大化。波斯纳教授在其《法律的经济分析》一书中即开宗明义地指出，法律的功能是在于促使社会大众能尽可能追求自己的财富，在于实现“社会财富极大化”。同时，他指出，对个人自主过度的保障，会造成每一个人为所欲为，社会秩序可能因此而瘫痪。因此，法律的功能，就是在尊重个人的基础上，设法增加社会的财富。 可见，法律的着眼点往往能超越于个人的局限，从社会整体的福利进行统筹与安排，尤其在处理公共福利时更是如此。循环经济虽也追求效率与发展，但相对于原有的经济发展模式而言，更着眼于代际间的持续发展，效益的实现具有长期性与缓慢性，因此需要法律制度予以支持与保障。 法是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的。 循环经济虽然是一种经济模式，但是同样要通过法律对人的行为进行规制与调整来予以落实，作为社会中的个体，企业、个人、包括政府都是一个个的利益主体，有着逐利的本性，需要通过制度予以引导，以符合循环经济发展模式的要求。 就企业而言。其循环经济模式实施的成本高，短期市场竞争力弱，在“劣币驱逐良币”的市场潜规则之下，单纯地要求其无私地为社会做出牺牲是不现实的，也是不公平的，需要国家通过法律提供制度支持。例如通过价格机制降低其成本，或提高非循环经济生产成本，或通过税收杠杆予以政策上的倾斜，引导其做出符合循环经济模式的选择。 就消费者而言。对其参与循环经济建设的推动不应仅停留在意识倡导的层面上，还应同样在制度层面上提供保障。作为一个消费者，我们常常觉得自己很无奈，我们也知道废电池要回收利用，不应随处乱扔，却没有一个可以回收的地方能让我们尽这份义务，甚或仅是心意。一开始还可以收集起来，做到不乱扔，随着所收集的废电池数量的增加，出于自身安全的考虑我们最后也只能一扔了事。这就迫切要求社会固体废物分类回收制度的建立。当然，并不仅限于此，还有投诉处理制度、公益诉讼制度等配套制度的相应建立，避免消费者投诉无门，一腔热情无处挥洒。公共参与并非仅是简单的观念意识问题，消费者的实际行动是需要制度的支持与保障的。 就政府而言。循环经济模式的建立，政府应承担起主要的责任，然而，政府之手应伸入到何种程度，应与市场保持多大的距离，有何实施措施，资金来源、罚则等都是需要制度予以具体规范的。对于经济的发展模式历来都在自由放任与国家干预之间寻求一个平衡点，是自由多一点，还是干预多一点，也一直是讨论的焦点。在资本主义发展初期，自由放任政策曾经盛极一时，随着垄断资本的出现，自由放任政策的弊端也日益凸现，开始寻求国家守夜人角色的转变，要求国家积极地承担起管理干预的责任。通过对市场秩序的规范，对基础设施的建设，对社会贫弱群体的保障，对社会福利事业的保证，国家的干预日趋中立与理性。这种干预不仅没有毁坏市场自由竞争的根基，反倒保证了其的健康发展。可以说，市场本身并不排斥干预，而是要求干预的适度与合理。然而，由于政府并不是价值中立的组织，也并非完全无欲无求，权力与经济的结合极易导致权力寻租现象的发生，并且这种情况一旦发生造成的代价将是巨大的。可以想象掌握如此强大的财力权力暴力工具于一身的政府一旦越轨将会带来多么可怕的社会灾难。公信力的树立是长期的，但丧失仅在旦夕之间。因此，对政府行为从法律上加以规制是必要的也是主要的。 就非政府组织而言。其在世界的发展是极不平衡的。在许多西方国家，NGO在社会中发挥着相当重要的作用，对国家具体政策的形成与实施都有较大的影响力，在我国却不尽然。国内NGO对政府的依赖程度较高，甚至大多具有官方性质，不属于严格意义上的NGO；分布也相当分散，力量薄弱，更不要说可以形成相互竞争与优胜劣汰。可以说，这种局面的形成很大程度上也归因于制度的缺失，法律保障的空白。 有必要提及的是，不可否认，循环经济的提出及其具体措施的制定带有很强的政策性，因而极不稳定，法律则是具有稳定性要求的，不应似政策般朝令夕改。但笔者认为，虽然循环经济模式的提出政策性比较强，就其实质内容而言却并非只是一种短期的政策需要，而是一种跨越代际的可持续发展要求。 （二）具体国情层面的探讨 我国迄今为止还是采取高能耗、高物耗的不可持续的经济增长模式，但是，从环境污染变化的趋势看，以高投入、高消耗支持经济高增长必将使环境状况进一步恶化，社会对环境污染造成的损失将达到难以承受的地步。 从现在开始到2010年，是中国环境质量承受巨大压力和冲击的关键时期。一方面，我国的经济将进入高速增长期，工业化和城市化步伐加快。1980年~1993年，中国的国民生产总值年平均生产速度已达到9.5%，2000年之前，增长速度仍保持在9%左右，到2010年我国还要实现国民生产总值比2000年翻一番的增长目标，大大高于世界各国的平均增长速度。另一方面，我国资源能源利用率低，单位能耗原耗都大大高于发达国家水平。据统计，目前我国以万元产值计算的能耗是美国的4倍、日本的11倍；社会最终产品仅占原料总投资量的20%~30%，其余的原料则变为“三废”排放掉了。在这种情况下，工业的加速发展将造成资源的极大浪费与污染物排放量的增加，如不采取有效的预防措施，新增工业污染和由此而产生的城市污染，将会进一步加剧。 但是，过去的环境问题并未得到根本解决，新的问题却正在酝酿之中，因此，循环经济模式在现阶段的提出，决非偶然。 并且，可持续发展的观念已日益在世界范围内形成共识，无论是发达国家还是发展中国家都有责任与义务保证自己当代的发展不应对后代人的福利与发展构成威胁。作为世界上最大的发展中国家，中国已是许多国际环境公约的缔约国，也早已把可持续发展作为国家两大基本国策之一，在强调发展的同时，也关注对环境，对生态的友好与维护。进行循环经济立法正是我国履行承诺与担负责任的具体表现。 另外，《中华人民共和国清洁生产促进法》自2003年1月1日施行以来，实际实施的效果并不理想，在运行机制和具体实施过程中还存在一些问题。目前清洁生产只在少数经济效益较好的企业中实施，并未成为我国大多数企业通行的生产模式，相当多的企业并不知道什么是清洁生产以及清洁生产的重要意义。清洁生产在我国没有规模化发展，在“点”上做的工作多，“面”上做的工作少，取得的成效有限，推行仍然比较缓慢，社会影响力也不大，整体上处于低水平层次发展。 究其原因而言固然是多方面的，但立法过于原则与笼统，可操作性不强，配套细则与制度没有及时跟进是其中一个重要的原因。清洁生产法的实施效果不理想将促使我们对其进行修改与完善，而不是取消它，怀疑其立法的必要性；其立法经验教训将是我们进行循环经济立法应当予以借鉴的。 三、循环经济立法的定性 关于循环经济法的法律部门归属问题，学界意见不一。有的学者主张其属于经济法范畴，有的学者主张其属于环境法范畴。主张经济法范畴的学者认为循环经济法已超出环境法单一的环保目标，不仅要实现生态可持续发展，还要实现经济、社会的可持续发展。其认为：“如果循环经济法单纯属于环境法，就不可能从根本上解决经济与环境的拘束与反拘束问题。” 因此“我国对循环经济立法宜定性为经济法，当然也包含环境法与之配套。” 主张环境法范畴的学者则着眼于循环经济法立法的目的和内容。认为“其立法的目的内容大都与环境资源的开发、利用、治理、保护及其管理有关，其遵循的生态规律和‘3R’原则主要是环境资源法所坚持的规律和原则。” 因此“循环经济法虽然包含经济法的某些内容，具有经济法的某些特点，但基本上或本质上应该属于环境资源法的范畴。” 比较以上两种观点，可以看出，双方学者虽得出的结论不一，但主张的理由却基本一致，都认为在立法方向上不限于环保目标，还有经济发展目标、社会发展目标，只不过是何者为重的问题而已。笔者认为，这实际上是一个利益平衡的问题，应根据具体的情况去判断，而不应交由部门法的划分去对其进行绝对化。无论是环境法还是经济法，显然都不属于私法范畴，在利益权衡之下，必定以社会整体的利益为重，要求个体的利益必须让位于社会整体利益；短期的利益必须让位于长远利益，而社会整体利益本身即是社会总体的经济、环境利益综合考量的结果。 并且，正如有的学者所认为的那样，按学科人为划分循环经济法属于环境法，还是属于经济法，其合理性是值得商榷的：“第一，这种分类方式与循环经济的发展进程相背离。……各国在循环经济立法过程中主要是致力于改变现状，推动经济增长模式转变，使社会得以可持续发展，至于循环经济法属于哪个部门法并不是主要的讨论方向，也没有必要。第二，人为划分循环经济法的部门法性质将会导致法律系统性、有效性的缺失，我国法学研究的传统是将法律划分为各个部门法，但是现代法律的发展趋势已逐渐抛弃了传统部门法分门别类的理论范式。” 四、循环经济立法模式探讨 关于循环经济的立法模式，现今存在两种类型，一为以德、日为代表的循环经济型立法模式，一为以美国为代表的污染预防型立法模式。具体来说： 德国是最早实施循环经济的国家之一，其循环经济立法经历了由《废弃物处理法》到《废弃物限制处理法》，再到《循环经济和废物处置法》三个阶段才得以最终成形。在立法方法上，以个别领域立法先行，再制定统一规范，涵盖法律、条例和指南三个层次。 日本则是目前世界上循环经济立法最为完善的国家，以《建立循环型社会基本法》为基础，涵盖基本法、综合性法律与专项立法三个层次。从日本循环经济立法的进程来看，可以显见，日本是采取统一立法与个别领域立法同时进行的方式，起步虽晚，但起点较高，也较为全面。 德、日两国都在各自的立法中明确提出了循环经济概念，并在立法目的上强调将整个社会活动纳入循环经济轨道。 美国到目前为止尚未有一部全国性的循环经济法规，但各州立法发达，自20世纪80年代中期以来，已有半数以上的州制定了促进资源再生循环利用的法规，联邦立法上也有《资源保护和回收法》和《污染预防法》，在一定程度上体现发展循环经济的要求。 可以说，循环经济立法的呼之欲出是有其客观存在的合理性的，传统污染预防型立法模式强调从防治污染的环保角度进行立法，未考虑资源的节约和整个经济的可持续发展，忽视了环保与经济发展之间的互动互利关系，具有相当的局限性。循环经济型立法模式则综合了环保和经济发展的需要，在强调环境资源的可持续利用的同时，也强调经济整体的可持续发展，有利于从社会经济运行的内部深处来协调发展与环境保护的关系， 更为根本与彻底。 就立法顺序而言，德国和日本给我们提供了两种经验，先个别领域立法再统一立法或个别与统一同步进行，但我们必须结合对其立法背景的比较来思考我们应作出的选择。 日本国土面积较小，是一个资源严重缺乏的国家，其工业经济的高速发展客观上也产生了对资源极大的依赖性。原有的高生产、高消耗、高排放的经济发展模式带来了严重的环境问题，也对日本经济的进一步发展构成了瓶颈，迫切要求改变现有的经济发展模式，体现在立法上则是循环经济立法的集中全面颁布，个别领域立法与统一立法的同时进行。并且，日本这样全面的立法也是有其先进的技术水平作为支撑的。 相较之下，德国资源紧缺程度没有这么严重，对资源的依赖性也没有这么强，环境保护与经济发展的矛盾还未如此激化，因此德国在立法上比较缓和，先在个别领域立法，再进行统一立法。 回到我国的具体国情，我国是一个人口密度高、人均资源贫乏的国家。按目前水平，人均水资源占有量占世界人均水平的1/4；人均矿产资源不足世界平均水平的1/2， 并且区域分布极不平衡，层次参差不齐。工业发展的巨大压力也带来了与环境资源关系的紧张，使原本供需就不平衡的资源更加紧缺，客观上也迫切要求循环经济法律制度的构建，不宜像德国一样成熟一部再制定一部。但我国相关的技术水平还比较低，也不宜像日本一样全面铺开，集中立法，否则无法得到执行的法律将带来更大的社会灾难。笔者认为，在循环经济立法方式上，一方面，我们应以废物再生循环利用法的制定为切入点，在个别领域进行立法；另一方面，也不能忽视从整体上对循环经济发展进行规范，可以通过《循环经济促进法》的制定，借鉴日本《建立循环型社会基本法》，对循环经济立法的宗旨、相关基本概念、国家发展循环经济的基本计划、基本政策等先行予以规范，待条件成熟时，再进行统一立法，制定循环经济基本法；另外，美国地方立法的先进经验也是值得我国借鉴的，资源利用具有地域性，应注重地方立法的重要性。从中央和地方两个层面共同进行推动。 五、对循环经济立法的几点建议 （一）以政府为主导，明确政府、企业、公众三方的责任 循环经济发展模式以社会的整体利益为导向，应由政府与民间共同参与，中央与地方一起推进。然而所有人都有责任的制度设计往往会导致所有人都不愿意承担责任的消极后果，因此应对各方的权利义务予以明确划分，使其各司其职，各谋其政。主要应分为三个部分：首先是政府应履行的职责，其下可再分为国家政府的职责与地方政府的职责；其次是企业应承担的义务；再次是公众应承担的义务，其下可以再分为一般个人的义务与非政府组织的义务。 并且，相较于分散的民间力量而言，政府掌握着丰富的人力物力财力资源，又有高效的行政体系，畅通的信息渠道。因此，政府在推进循环经济发展模式的过程中应起主导的作用。主要是寻求服务型政府的构建，如提供循环经济信息交流平台、提供教育培训、进行财税政策倾斜等；此外政府还应通过程序性规范的设置，保障公众参与权的行使，如听证制度的完善等。 （二）现阶段宜以倡导性规范为主，但强制性规范也不应偏废 循环经济发展模式在我国还处于试行阶段，实践经验严重不足，并且在很大程度上还仅仅集中于专家学者间的讨论，未能在社会上形成普遍认识，因此，当前应以倡导性规范为主，设立《循环经济促进法》，对经济模式的转变进行引导与鼓励。并且对于经济的发展而言，政府之手允许深入的程度应是有所限制的，即使事关公益，也不能以此为借口直接对市场进行干预。为此，对企业、个人应履行义务的规定以鼓励倡导为主，若其不履行，并不能寻求法律强制力的救济。但若企业所行符合倡导之行为，则法律规定中所承诺的相应的奖励措施必须到位，这是有法律强制保障力的。 当然，随着循环经济发展模式理论与实践探索的深入，某一项制度在条件成熟时，是应该以强制性规范确立下来的，如企业回收利用制度。 （三）社会公益补偿机制的设立 在传统环境保护法中，“谁污染谁负担、谁污染谁治理”是一个重要的原则。然而，循环经济发展的受益人是全体社会成员，而非实施清洁生产的单个企业；企业的生产行为从源头而言也还是来自于对社会需求的满足；此外，企业实施清洁生产的成本往往是相当大的，不宜由企业单独承担这部分费用。因此，应建立起社会公益补偿机制，对实施清洁生产遭受损失或富有成效的企业进行补偿或奖励。其资金来源可以通过税费形式向社会征收。 （四）寻求管理理念的拓展——环境管理 管理学这几年发展非常迅速，人们日益认识到在既定资源的配置下，不同的管理模式会带来截然不同的效果。传统的经济发展模式对环境保护问题的关注往往局限于末端治理，如何在生产、流通、消费全过程纳入环保因素的考虑是环境管理的应有之义。目前学界提出绿色采购、绿色核算、绿色生产、过程减废减排、回收利用等正是一种环境管理理念上作出的探索。 （五）修改完善现有法律规范，充分发挥其作用 立法是需要成本的，同时也是一个物耗能耗巨大的过程，应在用尽现有法律规范作用的基础上讨论新法的制定，而不宜出现问题就另起炉灶。 笔者同意目前学者普遍认可的，对现有的《固体废物污染环境防治法》与《节约能源法》进行修改，并将《清洁生产促进法》纳入《循环经济促进法》的规定当中，加快配套规范、实施细则的制定。此外应考虑制定《家用电器循环法》、《报废汽车循环法》、《建筑废弃物回收利用法》等专项法规。 六、结束语 制度的因应建立固然有其积极的一面，然而，在选择一种模式的同时，也放弃了做出其它选择的机会，这种放弃是否值得，还有待将来实践的检验与时间的评判；并且，制度的内涵决定了其外延不应当局限于法律制度，还应包括经济制度、社会制度、政治制度等；法律制度的地位与作用又将如何还有待在对循环经济模式进一步的研究中予以回答，循环经济立法研究道路依然险阻与漫长。 ———————————————— （接490页，黄英 文） 5、加强绿色教育。 为了提高循环经济政策的实施效果，需要加强对公众环境意识的培养,建立循环经济最终要落脚于公众环境意识的提高。绿色教育政策包括：逐步建立和完善环境保护工作制度，带动民众广泛参与环保实践；经常举办环境污染案例听证会，加强环境案件的社会影响；加强舆论宣传，强化环境意识。新闻媒体对绿色产品类的广告予以优惠，政府部门应该带头使用绿色产品；增加环保投入，加快信息自动化建设，并定期公布环境质量状况等等。 6、完善重庆环保法律体系。 重庆应尽快建立发展循环经济的法律体系。可以以立法的方式，规定企业废弃物排放标准和排放数量，超标超量排放将受到严厉处罚； 法律规定产品及其包装在设计时就必须考虑易于回收；应该尽快对现行的环保法规进行系统的修改，以“减量化”、“再利用”和“再循环”原则为指导，促使环保法律成为循环经济建立的有力保障。