环境灾害预警及紧急救助法律机制探析 马 燕* 摘要：环境灾难预防与救助是我国政府公共管理中危机管理（crisis management）的重要组成部分，是保障我国生态环境安全的重要环节，也是法律应当加以规范和引导的重要内容。我国现有法律对于环境灾难预防与救助的规定散见于不同的法律法规之中，未能形成统一的科学体系，客观上不利于对灾难的预防与救助。应当根据我国的国情，建立综合性的环境灾难预防与救助法律机制，通过法律约束预防和减少灾难的发生，并把已发生环境灾难的损失降低到最小程度。在我国加强环境灾难的预防，建立社会公众广泛参与的环境灾难预防和救助法律机制具有迫切性和重要性。 关键词：生态安全 环境灾难 预警 救助 法律机制 伴随人类进入21世纪的不仅有前所未有的科学思想、高度发达的工业技术、飞速发展的经济和空前的民主政治，而且还有快速增长的人口 、无休止的战争、短缺的粮食、不断新增的各种瘟疫、日渐缺少的自然资源以及危机四伏的自然环境状况。21世纪的人类在享受现代文明的同时，注定要面临和经受各种危险和灾难的考验。环境问题已成为影响人类生存与发展的重大社会问题， 中国作为发展中国家在保障生态环境安全方面面临更大的挑战和考验。频频发生的环境灾害不仅广泛影响人们的生存环境，直接或间接威胁人的健康、生命和财产安全，而且危害国家的整体生态环境安全。研究应对突发性环境灾害的技术和管理策略，建立科学高效的环境灾害预警和救助机制，保障环境安全是我国政府公共管理能力建设中不可或缺的重要方面，也是构建和谐社会的重要内容。如何对环境灾害进行科学防范和有效紧急救助，并建立相应的法律保障机制是我们必须认真研究的重要课题。笔者认为，我国政府应当立足国情，借鉴外国先进的管理经验，建立科学的环境灾难预警和救助的综合法律机制，以提高预防和应对突发环境灾难事件的能力。通过预警和救助法律机制良性运行减少环境灾害的发生、保障国家生态安全，使已发生环境灾害的损失降低到最小程度。 一、环境灾害预警和紧急救助体系建立的意义 环境灾害（Environmental Disaster）是指人类在与自然环境相互交流过程中，因为人类活动作用超过了自然环境的承载能力，或是因为自然运动变化致使自然环境系统结构与功能遭到毁灭性破坏，部分或全部失去其服务于人的功能，或者会给人类生命财产构成严重破坏的自然及社会现象。导致环境灾害产生的既有人为的原因，也有自然本身的原因，还可能是因为人为和自然双重因素所致。人为环境灾害主要发生在人们日常生产活动中，常表现为人们故意或过失 地过度地向环境排放污染物所造成的环境污染事故，如突发性的大气污染事故、水污染事故、农药污染事故、放射性污染及其他有毒化学物污染事等；或者是因为人们过度地开采自然资源所导致的突发性自然环境破坏。如山体滑坡、泥石流、局部地震、地面下沉、沙土暴、外来生物入侵、转基因物品的推广等 ；或者是因为人和自然双重作用下所形成的环境污染和破坏，如森林火灾、洪水、核事故、危害化学品泄露、矿山事故等。同时，人的环境由自然环境和人工环境共同构成，自然因素和人为因素均对可能导致生态环境发生不良影响。当这种不良影响超过必要限度时，灾害便会产生。 环境灾害预警与救助法律机制，是指在发现发生或者可能发生环境灾害之前由特定部门依照法定程序发布关于环境灾害状况的预先警报，以及关于环境灾害预防、警报和救助决策、信息发布、紧急救助方案、救助行动策略及技术支持、事故调查与监督系统等方面法律规定的总称。环境灾害预警与救助法律机制是由诸多相关制度构成的，各制度之间应具有严密的内在联系。在我国建立环境灾害预警和救助法律机制具有重要意义。 （一）环境灾害具有自然属性和社会属性，人类不能完全避免环境灾害地发生，但可以通过有效的预警和救助法律制度预防和减少环境灾害的发生。当代社会产生灾难的原因很多，社会失序、经济失衡、心理失衡、生态失衡等均是影响社会的不安全因素。生态失衡的原因虽然有自然的和人为的，但其后果均表现为对人类不利的环境灾害。有效预防和应对环境灾害是国家和政府的重要职能，也是每个社会成员的责任。既然不能完全以人的意志彻底阻止环境灾害的产生，我们只能通过有效的法律制度约束人们开发、利用自然环境的行为，提高公众认识和预防灾害发生的能力，提高社会整体的灾害意识，预防环境灾害的发生，减少已发生的环境灾害所造成的损失。 （二）在环境问题日益严重的情况下，预警与紧急救助可以减缓环境状况的恶化。当前我国主要污染物排放总量仍处于较高水平，水环境污染相当严重，城市空气质量处于较重的污染水平，城市生活垃圾和固体废物污染日益突出，城市噪声扰民较为严重，核安全与辐射环境安全监管任务繁重。水生态系统失衡，旱涝灾害频发，河流断流现象加剧，不少湖泊萎缩，天然绿洲消失，现有水库畜水量减少，生物多样性锐减，我国生态恶化的趋势仍在加剧。 据估计，中国环境问题所造成的总损失将占中国国民生产总值的10%。 上述环境问题与损失包括了环境灾害引起的危害后果，我们需要通过危害的预防与紧急救助减少减轻环境压力，通过不断研究、认识和总结灾害发生的前兆和规律，依靠法律确定预防机制和紧急救助机制，避免危害的加剧。 （三）环境灾害的特点决定了应当建立预警和救助相结合的综合机制。环境灾害具有发生原因和发展过程的多种可能性、突发性、紧急性、灾害后果的不确定性、信息传递中的不对称性等特点。建立科学、有效地预警与救助机制便于及时发现环境灾害的隐患，减少环境灾害的发生，也便于及时通报信息，有利于对灾害进行有效防治，避免造成更大的灾难事故。建立公众参与的有效预防及救助体系及相应的法律制度，可以约束政府及其他社会成员的行为，提高效率，避免造成不必要的损失和社会矛盾。 （四）引起环境灾害的原因无论是自然灾害 还是人为原因 ，其均对社会防范体系带来严峻冲击，迫使政府必须注重可持续发展的能力建设。这种能力建设包括社会系统抵抗和缓解外部（如自然灾害等）和内部（如重大决策失误、社会动乱等）的干扰和冲击的能力。 有效的环境灾害预警及紧急救助体系可以增强政府可持续发展方面的能力。 二、我国现有立法及其存在的问题 关于环境灾害预防和紧急救助我国没有综合性的立法，相关规定散见于不同的法律法规之中。相关的立法主要有：《宪法》 、《戒严法》 、《环境保护法》 、《大气污染防治法》 、《海洋环境保护法》 ，《水污染防治法》 、《固体废物污染环境防治法》 、《防沙治沙法》 、《安全生产法》 、《传染病防治法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《报告环境污染事破坏事故的暂行办法》 、《治安处罚条例》、《化学危险物品安全管理条例》 ；《关于切实加强重大环境污染、生态破坏事故和突发事件报告工作的通知》 、《关于进一步加强突发性环境污染事故应急监测工作的通知》 。《关于进一步加强突发性环境污染事故应急作的通知》、《危险废物转移联单管理办法》、《污染源监测管理办法》 、《突发公共生事件应急条例》 、《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》 、《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》 、《地质灾害治理工程勘查设计施工资质管理办法》等法律法规 。另外，《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》（简称“鹿特丹公约”）2005年6月20日我国正式成为该公约的成员国。 上述立法中关于环境灾害的预警与救助的相关规定，在实践中发发挥了重要的作用，做出了应有贡献。但和我国严峻的生态环境形势及频发的环境灾害以及防范与救助的法律规制需求相比较，还相差甚远。上述立法主要存在以下问题：①法律体系庞大，但没有制定综合性的环境灾害预警与紧急救助法，也没有形成相对成熟的综合性的环境灾害预警与救助法律机制；②立法重视对于灾难的救助，没有，突出灾害的预警在立法的重要地位；③高位立法过于原则，低位立法部门化，各部门基本均有相关的立法，容易产生法律执行中的矛盾，不利于各部门之间的协调与合作；④各社会主体在灾害预防与救助中的职责不明确。表现在中央政府和地方政府的分工不明确，各部门之间的分工不明确，单位及个人的法律地位不明确；⑤关于环境灾害信息发布权的规定等不具体、不统一；⑥缺乏社会及群众自救方面的法律规定，未能建立全社会共同参与的互动机制；⑦重实体，轻程序，操作性较差和现代政府危机管理的需要相差较远；⑧没有建立完善的环境灾害防治社会监督机制（包括审计等），不利于有效预防和救助环境灾害。 三、环境灾害预警和救助法律机制 预警和救助法律机制是一个系统的两个方面，预警机制的目的是为了预防环境灾难发生，建立救助机制是为了把已发生的环境灾难的损失和威胁范围减少到最小的程度。笔者认为，作为发展中国家，我国应把预警法律机制建设作为减少环境灾害损失的重点，同时强调对已发生灾难进行有效救助。因为，①预防所付出的经济代价远远低于对已发生的灾害；②另一方面，很多环境灾害发生后具有不可逆转性，如人的生命，很多自然环境结构地改变等均有不可回复的特点；③从可操作性看，预防机制在我国目前应当以培养群众的危害防范意识，倡导公众参与的教育为主要手段，其所需要的经济投入并不多；④对我国现有社会预防能力进行有效整合，并法定化，可以节省社会资源，减少国家财政负担，有利于构建立和谐社会。 （一）预警与紧急救助综合管理机构。笔者认为，我国应当建立综合的环境灾害预警和紧急救助机构，并依法授予其在环境灾害处理中的应有权力。中央政府的综合环境灾害预警和紧急救助机构和地方政府设立的综合管理机构之间应具有行政上的隶属关系。该机构依托政府是关于环境灾害预警和救助的协调和决策机构，其他各行政部门依职责配合其工作并对其负责。通过机构之间的协调确保科学决策，提高预警能力、快速反应能力，改善现有状况，保障危机管理的效率。目前，美国、英国、澳大利亚等国建立了综合性的危机管理机构，从20世90年代中期开始，日本国家危机管理也从简单的防灾管理转向综合性的危机管理。1974年澳大利亚联邦议会批准成立“自然灾害组织”（Natural Disasters Organization, NDO），1993自然灾害组织更名为澳大利亚应急管理中心（emergency Management Australia, EMA），其主要职责是依靠州与地方政府，在遭受自然灾害。技术灾害和人为灾害时，保护澳大利亚人的生命与财产。 他国的作法可以为我们提供经验和参考。 （二）决策执行系统（紧急救助系统）。决策执行机制中的机构总的接受综合管理机构的调遣和指挥，根据灾难的性质由不同的行政职能部门参与。如环境保护行政主管理部门和环境保护相关的协同部门。决策执行系统在灾害预警和救助中的使命范围为履行自身的服务与管理职能。同时，特种部队、消防、公安、医疗部门、专业救助人员也共同参与。环境灾害十分复杂，特别是人为原因引起的工业事故的救助需要专业的人员和技术。1984年印度博帕尔事件因为事前缺少有效地预警，事后缺少专业技术人员而使事件发生时的人们处天完全无助的状态，致损失更惨重 统一规定发生环境灾害及事故应当采取的措施。有利于提高快速反应能力。 （三）专业环境监测系统。建立和整合各种相关监测网络，配备专业人员对数据情报进行及时分析和必要的论证。为决策灾害的预防与救 助提供科学依据。可以分类建立土地、水、大气、生物资源及各种地质灾害的监测、预警等专业监测系统。 （四）专业研究机构。专业研究应以预防与减少人类环境灾害为目标，全面研究预警对象、环境灾难发生的规律、人为或自然诱因、对人的生命、财产会造成的危害，以及涉及的范围、程度、结果，各国的经验和教训等为决策机构的科学决策提供依据。 （五）信息发布系统。预警与灾害信息发布系统是预警系统的核心，环境灾害的发生多表现比较复杂的专业和技术背景，加之政府在环境公共信息上往往掌握着权威的资源，在收集环境公共信息上也具有天然的优势。所以，政府有义务收集和公开与公共环境密切相关的环境状况信息，提供公共环境信息服务，保障公众环境知情权。环境灾害信息发布是政府保障公众环境知情权并为公众提供环境服务的重要方式。一般而言，公民的知情程度与公共信息的透明度成正比，公共信息的透明度越高，则公众的知情程度越高。为了确保公众对环境灾害的有效预防，必须依法建立环境害预警信息专门发布系统。 （六）公众参与体制。公众参与体制包括两个方面的内容，一是公众参与环境管理；二是建立民间的公众自救系统。它是以社区和村民小组为基本框架的群众性自理性组织，鼓励公众参与环境灾害的观察与预防体系。并应当注重公众预防环境灾难意识的培养、提高他们环境灾害的辨别能力和参与社会公益事务的积极性。自救系统应当包括社会组织（保险、基金、公益性组织）笔者认为，在环境保护方面实现社会主体的社会回归。应当采用各种方式为公众进行环境灾难和紧急事故方面的教育。培养公众自我紧急救助的素质，增强公众的灾难防范能力和自我救助能力。培养公众环境保护的伦理道德观念和保护环境的法律意识，最大限度地减少灾害的损失。 （七）灾难或事故救助评估体系。主要的任务是对事故所造成的损失进行评估；对事故处理中所投放的资金及其用途进行评估；对参与救助的单位和人员进行评价；对救助的情况进行全面的总结并及通报社会。这样既有利于对群众进行教育，也有利于对参与的机关进行肯定或否定。 （八）监督系统。监督系系统包括社会监督、行政监督、司法监督、党纪监督等。随着现代通信、电子技术的发展，信息传递形式的多样性和快捷性，决定了在社会事件中社会论的监督具有无法替代的作用。因此在事故处理过程中应当充分发挥社会论的监督作用，对事件的发展、走向及可能出现的趋势进行及时地报导，并对违法、违纪现象及时纠正，扩大社会影响。行政监督是指环境行政管理机关内部的监督。包括上级对下级的监督和专门的行政监督机关对环境行政管理机关的及其执行职务的人员在履行职责时的监督。司法监督主要指国家公、检、法机关对紧急环境害事故处理过程中的监督。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，党的监督是各项制度执行的重要保障。 四、关于建立预警与救助机制应当重点开展的理论研究 法律问题的研究是依据社会的客观需要，还是依据研究者主观设计的需要，对于研究目标的确定非常重要。笔者认为，环境法学的研究必须坚持从实际出发，遵循实事求是的原则，服务于我国经济、社会发展及环境法制建设的需要。为了建立科学的环境灾害预警与救助法律机制，应加强以下方面的理论研究： （一）确立保障国家生态安全的基本原则 保障国家生态安全原则，是指国家、单位及个人在开展对自然环境有直接或简接影响的有关活动时，必须经过科学论证, 遵守相关法律规定，采取相应的生态破坏与威胁防范措施, 保障国家生态利益、维护国家环境安全的基本准则。笔者认为，随着国际环境形势的变化，妨扰国家环境安全的因素日益复杂。为了保障国家环境安全，规范社会主体的行为，应当通过立法将“保障国家生态安全”作为环境法的一项基本原则。 （二）重新认识环境法的科学性。环境法和其他部门法相比较，具有科学性的特点是环境法理论界公认的事实。如何把这种学术的思想纳入立法的实践或者用之影响立法是我们尚需要努力的方面。笔者认为，环境法的科学性应当包含环境立法规划的科学性、立法思想的科学性、立法决策的科学性、法律体系的科学性、法律规范的科学性等内容。环境法的理论研究应当推动环境法的科学性如何从应然成为实然。因为法定权利和义务的内容及其分配状况虽然要通过人的理性、观念和意志来确定，但最终的决定力量则存在于社会物质生活的现实过程之中。 （三）加强环境法律制度的经济学研究与分析。虽然在法学理论界关于法的经济分析已成为众所公认的理论，但我国环境法学界对此方面的研究还处于初始阶段，尚没有形成科学的体系，环境立法中也较少运用经济学的方法进行法律制度的选择。法律的经济分析包括三个紧密相关的部分，预测特定的法律规则会产生什么样的效果、解释为什么特定的法律会存在、确定应该存在什么样的法律规则。 我国应当展开对环境灾害与救助制度的经济学分析研究，特别需要研究环境法律制度的运行成本，为制定科学的、具有操作性的法律奠定基础。 （四）环境灾害中预警与救助中公众参与法律制度研究。环境灾害是一种自然和社会结合的产物，其产生有自然原因和社会原因，其危害也涉及自然和人共同构成的社会。环境灾害通常会直接或者简接地影响局部或整体社会，社会公众均有参与环境灾害防治的责任。因此，需要从法律的角度研究在灾害预防与救助过程中的各社会主体参与途径和权利、义务等。特别是应当研究公众环境灾害意识培养及自救体系的构建方面的法律制度。 （五）政府在环境保护中的地位与作用。在环境保护方面政府扮演两方面的角色，一是环境公共产品提供者；二是环境公共产品的管理与监督者。研究当代政府在环境保护中的权力与责任，以及对于环境保护的重要作用具有重要的意义。我国环境管理体制及其运行中尚存在诸多需要解决的问题需要我们付出努力。 参考文献： 1. 王建平著《减轻自然灾害的法律问题研究》四川大学出版社，1994出版。 2. 郭济主编《政府权力运筹学》人民出版社，2003年4月出版。 3. 魏晓笛著《生态危机与对策》济南出版社会，2003年8月出版 4. 薜澜等著《危机管理》清华大学出版社，2003年5月出版 5. 张成福等著《公共管理学》中国人民大学出版，2003年9月出版。 6. 聂晓阳主编《留一个什么样的中国给未来》，改期出版社，1997年版。 Abstract: Prevent and rescue environmental disaster is an important component of our government in the crisis management of public management , important link of ensure our ecological environmental security, and the important content of law norm and guiding . Regulation of the existing law of our country about The environmental disaster preventing and rescuing consist in different statues, and this disperse system objectively unfavorable to prevent and reduce the disaster. Comprehensive legal system on the environmental disaster preventing and rescuing should be established according to our country's conditions, to prevent and reduce disaster through the law restraining and to reduce losses of environmental disaster to minimum degree.It’s urgent and crucial to strengthen the environmental disaster preventing and rescuing and establish prevent and rescue the legal mechanism in environmental disaster that’s participate in extensively by the public. Key words: Ecological safety. Environment Disaster . prevent . salvation .Precautionary system of law.