试论我国循环经济法制建设 刘光峰* 摘要：本文论述了循环经济法制建设的重要性和紧迫性，分析了我国目前循环经济法制建设中存在的主要问题，并提出了基本对策。 关键词：循环经济 法制建设 胡锦涛指出：“要引导全社会树立节约资源的意识，以优化资源利用、提高资源产出率、降低环境污染为重点，加快推进清洁生产，大力发展循环经济，加快建设节约型社会，促进自然资源系统和社会经济系统的良性循环”。 这充分说明，大力发展循环经济，对我们构建和谐社会具有特别重要的意义。要大力发展循环经济，就必须进一步加强我国循环经济法制建设。而要加强循环经济法制建设，必须深刻认识循环经济法制建设的重要性和紧迫性，认真研究循环经济法制建设的基本问题，努力探寻循环经济法制建设的基本对策。 一、加强循环经济法制建设的重要性和紧迫性 首先，加强循环经济法制建设，是党的执政能力建设的重大考验。 循环经济“是一种有别于传统经济的新的经济形态，它强调构筑‘工业食物链’，对废弃物进行回收利用、无害化及再生的方式，达到资源的永续利用，促进社会经济的可持续发展，表现出低开发→高利用→低排放的特征”。 我们党领导国家实现从传统经济向新型工业化的最高模式——循环经济转变，顺应世界经济发展和环境保护的潮流，这是一个巨大的挑战。在当前市场经济的条件下，国家如果没有相应的法律法规的制约和规范，循环经济的发展就只能是一句空话。我们党要积极应对这一挑战，就必须加快循环经济法制建设，使我国的循环经济建设有法可依。] 其次，加强循环经济法制建设，是构建和谐社会的重要保证。 新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社。由此可见，和谐社会也一定是一个法治社会。构建和谐社会，必须依靠法律制度来推动和谐社会的构建，来保障和谐社会的实现，引导全社会公民遵守这个法律，维护和谐的气氛。循环经济离不开法律的支持，离不开法制的支撑。加强循环经济法制建设，可以为循环经济的发展提供法制保障，为和谐社会经济发展提供保证；加强循环经济法制建设，可以促使人们保护环境，为人们提供良好的生活环境，为和谐社会的安定有序提供了有力的保障；加强循环经济法制建设，使人们能够感觉到社会的公平正义，由此增加人们对国家政治的认同感，各级参与政治文明建设，为和谐社会的发展提供了巨大的源泉和动力。 第三，加强循环经济法制建设，是总结国内外经济发展的经验教训得出的必然结论。 纵观发达国家的工业化历史和我国的发展历程，大量生产、大量消耗、大量消费、大量废弃的生产和消费方式带来严重的环境问题，反过来已经影响了社会经济的发展和人民生活水平的提高。如上世纪50年代后期，在日本发生诸如骨痛病、水俣病之类的健康受害事件等。这方面的教训是深刻的。我国人口多，资源相对不足，经济增长快，经营方式粗放，技术和管理水平相对落后，经济发展与环境保护之间的矛盾十分突出。一方面环境污染还相当严重，污染物排放总量大大超过环境自净能力；另一方面，生态问题日益突出，近年来虽然国家采取了一系列积极的生态建设措施，但由于历史和主客观等诸多因素，生态环境恶化的趋势并没有得到有效控制，国家环境安全已经受到威胁。目前，传统的发展方式导致能耗、物耗高，单位产值的污染物排放量是发达国家的几倍甚至几十倍。若继续沿袭传统发展方式实现经济总量翻两番的目标，资源和环境支撑将难以为继，国家环境安全将面临前所未有的严峻局面，构建和谐社会的生态文明目标将无法实现。 要改变这一局面，只有加大方循环经济立法力度，以法律的形式规定了建立循环型社会的计划和计划实施的时间表，确保循环经济的贯彻实现。 二、当前加强循环经济法制建设的主要问题 我国在发展循环经济方面已具有一定的基础。改革开放以来，我国颁布了《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律法规，制定了一系列促进企业节能、节材、节水和资源综合利用的政策、标准和管理制度。特别是中央提出加快两个根本性转变，实施可持续发展战略以来，我国在推动资源节约和综合利用、推行清洁生产、探索循环经济发展模式等方面，取得了明显成效，为加快发展循环经济奠定了基础。但是我们也应清醒地看到，与发达国家相比，我国在发展循环经济方面还存在很大的差距。与此同时，在推进循环经济法制建设的工作中，也存在着一些实际困难和障碍。具体地说， 第一，社会对发展循环经济的重要性和紧迫性尚缺乏足够的认识。目前我国的循环经济主要是政府在倡导，仅有少数部委积极推动，各方面对发展循环经济的重要性与紧迫性尚未达成共识，全民参与循环经济意识不强，表现为公众和企业的对循环经济的概念、必要性和迫切性了解不深，资源意识、节约意识和环保意识较差。各地区、各有关部门缺少形式多样的宣传培训活动，如举办专题讲座、研讨会、经验交流会、成果展示会和印发宣传品等，在运用广播电视、报刊杂志、互联网等手段进行广泛宣传，普及循环经济知识，宣传典型案例方面还做得远远不够，循环经济理念尚未普及和深入。因而难以增强全社会的资源忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识，难以把节约资源、回收利用废弃物等活动变成全体公民的自觉行为。 第二，循环经济的相关法律法规还不健全。与发达国家相比，我国的循环经济发展起步晚，相应的法律法规也较缺乏，我国在循环经济方面仅出台了少量的法规，大部分领域仍是空白；现有的法规存在可操作性差的问题。例如，在环保方面，自20世纪80年代以后，陆续制定了4部环境法律，8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规、260多项环境标准，初步形成了环境资源保护的法律体系框架。然而，现行环保法律还局限于“污染治理”的思维模式上，对于废物的回收利用没有具体的法律法规，执行上没有明确的可操作性，如在废弃条件的设置、强制回收和回用名录的建立、回收和回用率的确定、经济刺激机制的系统化和可操作化、工艺标准及技术性规范的设立、循环信息的公开等问题，还有待进一步的立法规制。在行政区域的循环经济建设问题和生态工业园区的建设问题，工业、农业和第三产业间物质的良性循环和能量的梯级利用问题，有必要制定专门的法律法规加以系统和明确化。此外，有些循环经济法律问题，如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧电子产品、建筑废物、厨余垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业化循环利用问题，现行的《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》等法律和行政法规的规定零散且抽象，缺乏系统的解决机制，因此有必要采取专门立法和完善现有立法相结合的方式加以解决。 第三，国家缺乏发展循环经济的组织管理机制，缺乏符合国情的循环经济技术支撑体系。目前由于缺乏统一的组织领导机构和规划，对于发展循环经济，国家发改委主要侧重于资源综合利用和提高资源利用率方面；国家环保总局侧重清洁生产和环境保护；人大环资委侧重立法研究；科技部侧重循环经济的技术支撑体系，各部委尚未形成“合力”。与此同时，我国经济最关键的开采技术、环保产品技术、节能技术和资源综合利用技术装备水平不高。在大型燃煤电厂烟气脱硫、城市垃圾资源化、城市生活污水处理和高浓度有机废水治理等重要领域的一些关键产品还没有自己的制造技术。这些都大制约了我国循环经济的立法进程。 三、加强循环经济法制建设的基本思路 循环经济法制建设是以人为本，全面协调可持续发展观的本质要求，是构建和谐社会标的必然重要保证，也是关系中华民族长远发展的根本大计。我们要从战略的高度去认识、用全局的视野去把握加强循环经济法制建设的重要性和紧迫性，抓紧研究政策措施，认真加以解决。 首先，要大力开展循环经济的宣传教育，提高各级领导干部、企事业单位和公众对推进循环经济法制建设重要性的认识。国际经验表明，发展循环经济的最主要障碍是观念问题，鉴于当前我国民众对循环经济的认识现状，要加强对循环经济的宣传教育力度。要开展循环经济的讨论，使大家明确循环经济到底是什么，理解搞循环经济是我国发展的必然选择。对发展循环经济的主体——企业领导层，进行循环经济的内涵、价值、策略和效益教育，使其树立生态工业的新观念。还需要对公众进行宣传，提高全民的环保意识、绿色消费意识和参与意识，使全社会的价值观和消费观来一个深刻的变革。只有在搞清楚为什么要发展循环经济以后，才能明白为什么我们要推进循环经济法制建设、以及如何推进法制建设。 其次，借鉴西方国家的立法先行经验，完善我国的循环经济法律体系。在循环经济发展的过程中，我国表现为严重的法律滞后。为了改变这种状况，要结合我国国情，借鉴发达国家经验，研究建立完善的循环经济法规体系。要在环境基本法《中华人民共和国环境保护法》中，将循环经济作为一项原则予以规定，从而为生态环境单行法的制定提供法律依据；要加快《循环经济促进法》立法进程，系统规定其立法目的、立法原则以及政府、企业、公民在实施循环经济时的具体权利和义务以及违反法律规定应当承担的法律责任。要以《中华人民共和国循环经济促进法》为母法，进一步完善《中华人民共和国固体废物污染防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》，要抓紧制定发展循环经济的专项法规，包括《资源综合利用条例》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等。我们要继续加大工作力度，通过制定和完善法律法规及相应的标准体系，把循环经济发展工作纳入法制化轨道。 第三，建立发展循环经济的组织管理机制。在尚未立法的现阶段，首先应该成立国家一级的循环经济领导机构，制定发展循环经济的规划和工作计划，要求各级政府和相关部门建立促进规划实施的综合决策与管理机制。因为在市场经济条件下，种种因素的存在使企业不大可能做到自觉“循环起来”，必须依靠政府的推动作用，通过以制定政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的赢利模式，使市场条件下循环型生产环节有利可图，从而形成促进循环经济发展的自发机制。 第四，通过立法加大对循环经济技术的资金投入。循环经济推行的关键就是依靠科技进步。在建设循环经济的技术支撑体系上，要大力推进科技进步，努力突破技术瓶颈，开发废弃物再利用装备，通过引进技术和扶持企业与科研单位开发研究，逐步形成循环经济的绿色技术支撑体系。在产业融资、鼓励绿色消费、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增殖税与所得税减免、照顾性地分配污染物排放总量指标、建立科技研究与中小企业发展基金、鼓励废物回收与再生企业的市场化、鼓励循环经济企业的股票上市、优先发行循环经济债券与彩票等方面，建立政府扶持制度。 总之，循环经济法制建设意义重大，任务艰巨。这就需要政府、企业和个人共同努力。我们一定要以与时俱进的精神风貌和求真务实的工作态度，努力探索出一条符合我国国情的加强循环经济法制建设之路，为构建和谐社会提供重要法律保障。 ———————————————— （接611页，刘芳 文） 循环经济中直接影响现有生产消费模式的法律制度不可能孤立地存在和发挥作用，因此，除了上述循环经济三个层次的法律外，必须有一系列支持性法律体系作为循环经济的法律基础。在本文中，这些支持性法律体系包括了几乎全部现行法律部门，包括：宪法、民法、刑法、环境法、程序法、金融法、财税法、企业法、产品责任法、国有资产管理法、证券法、审计法、对外贸易法、海关法、保险法、劳动与社会保障法、资源法、能源法、知识产权和技术交易法、竞争法、社团法律等所有的法律制度。当然，必须是在现行全部法律制度都进行了循环型的变迁以后，打个比喻即“绿化”以后，才能从根本上支持循环经济的建立。可以说，如果不能实现现行非循环经济法律制度向循环经济法律制度的全面转变，就无法真正建立起循环经济社会的保障机制。这是因为，循环经济法律体系并不是与传统的非循环经济法律体系和法律模式并存的另一类法律体系，而是在根本改变以前所有法律体系中与循环型社会理念相悖的法律理念的基础上，所实现的全部法律体系的根本革命。 4、全国性法律和地方性法律互相补充 本文认为，我国的循环经济法律体系应当体现国家统一立法与地方立法相结合的特点。理由在于：首先，循环经济建设的特点要求国家通过统一的立法实现宏观上的协调，循环经济最终要求在全国范围甚至全世界范围能够最大效率的实现物质和经济的循环，所以，必须由政府全面规划，积极推进，也因此，全国统一的法律是必不可少的。如前所述，除了在宪法和其他的一些基本法中体现循环经济思想原则和制度外，目前应首先出台一部统一的《循环型社会促进基本法》，将发展循环经济的基本原则和制度规定下来。同时，在制定全国统一的一系列法律法规时，鉴于各地方经济发展的差异性和产业结构的不同，由各地根据本地区情况制定相应的配套法规和标准也是至关重要的。 参考文献： 1．孙国华主编：《法的形成与运作原理》，，法律出版社2003年10月版P188页 2．解振华：关于循环经济理论与政策的几点思考，:光明日报，日期：2003年11月03日 3．[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》（中译本），中国大百科全书出版社1996年版，P141页 4．段宁：“清洁生产、生态工业和循环经济”环境科学研究2001年第6期 5．唐荣智，于杨曜，刘金祥：“论循环经济及其法律调整”《北京市政法管理干部学院学报》2001年第4期第5页 6．国务院发展研究中心 周宏春：“大力发展循环经济加快建立节约型社会”，《中国科技成果》2004年第21期