生态安全视野中的国际环境信息交流制度 许莲英* 摘要：环境信息资料交流既是国际生态安全合作的重要内容，又是促进国际生态安全合作的关键因素之一。环境信息交流制度既是国际环境法的基础性制度，也是实现国际生态安全的基本保障。环境信息的交流问题业已引起国际社会的广泛重视，在《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层的物质的蒙特利尔议定书》等国际环境保护法律文件中，都对环境信息的交流问题给予了特别的关注。从追求国际生态安全的目标出发，应完善国际环境信息交流制度。 关键词：环境信息 生态安全 国际 当今世界，生态安全问题越来越成为各个国家、各个地区乃至整个国际社会共同关注的问题。在人类社会政治、经济、贸易、环境等领域相互依赖日渐加深的今天，区域性的、全球性的国际生态安全问题与传统意义上各国关注的国家生态安全问题形成了日益紧密的内在联系——它们彼此之间互为基础、互为条件。很难想象，在全球生态系统衰退、全球环境危机凸现的情况下，各国、各个地区在生态安全问题上能够独善其身。纵观国际环境立法，现今国际环境保护的大量法律规范构成了国际生态安全的法律渊源，如对生物多样性的保护、对臭氧层的保护、对海洋环境的保护、对热带雨林的保护、对南极洲的保护、防止气候的变化、防止核污染等，莫不直接涉及国际生态安全。国际生态安全制度应当是从人类安全的高度，致力于这些规则和机制的发展与完善。一般而言，涉及生态安全的环境法制度可以划分为预防性的环境监督管理法律制度、补救性的环境监督管理法律制度和基础性的环境法律制度。在国际生态安全的视野中，环境信息交流制度既是国际环境法的基础性制度，也是实现国际生态安全的基本保障。从国际社会和国际环境法立法的现实因素分析，环境信息交流制度构成了国际社会追求国际生态安全的国际法制度建构的基础和逻辑起点。本文将围绕着国际生态安全的问题，对国际环境法上的环境信息交流制度进行初步的探讨。 一、环境信息交流制度是实现国际生态安全的基本保障 现代社会信息技术的飞跃发展使得世界各国间的联系日益加强，信息和信息技术对人类社会的政治、经济、文化等各个方面产生了全面而深刻的影响。同样，在当今跨国界的、乃至全球性的环境保护活动中，信息也发挥着举足轻重的作用。各国政府及环境保护民间组织都已开始普遍重视环境信息国际交流的作用，加之联合国环境规划署等国际组织的组织和推动，环境信息的国际交流得以通过国际立法的形式形成为国际环境保护的基本法律制度。概而言之，国际环境立法中的环境信息交流是指在从信息角度对跨国界和区域性、全球性环境问题进行解释、描述和分析的基础上，通过环境保护的国际立法或司法实践而形成的对有关获取，分析、研究、登记和管理以及交流环境资料信息的法律原则和制度、措施的总和。 环境信息资料的国际交流有以下几个方面的特点：第一，用于交流的环境信息资料以全球环境的整体性、关联性为基础，与跨国的及区域的、全球的生态安全问题密切相关。当今人类社会面临的诸如臭氧层破坏、温室效应、物种灭绝等全球性环境问题，以及跨境及远距离大气污染、危险废物的越境转移和处置、跨境迁徙物种的保护等区域性或跨国环境问题，无不体现了人类环境的整体性、关联性特点．也正是基于人类环境的此种特点，迫切需要有关国家以及人类全体通过环境信息资料的交流采促进对跨国界、区域性和全球性环境问题的科学研究和系统观察，从而对跨国界的和区域性、全球性的环境问题能有科学而系统的认识，并且在此基础上协调有关国家的行动，采取共同的或者相互配合的行动保护人类环境，预防和减少跨境环境危害的发生。 第二，环境信息资料交流既是国际生态安全合作的重要内容，又是促进国际生态安全合作的关键因素之一。环境信息资料交流首先是国际生态安全合作的重要保证，例如《维也纳公约》第2条“一般义务”规定：“各缔约国在其能力范围内，通过有系统的观察、研究和资料交换从事合作，以期更好地了解和评价人类活动对臭氧层的影响，以及臭氧层的变化对人类健康和环境的影响。”同时，环境信息资料的交流对环境保护国际合作的顺利进行有十分重大的作用，无论立法还是法律执行的每一个过程都需要通过环境信息资料的交流来推动，正如《维也纳公约》关于资料交换的附件2指出“本公约缔约国认识到收集和共同利用资料是实现本公约各项目标及保证所采取的一切行动确属适当和公约的一个重要途径”。 第三，环境信息资料交流是国际社会对于国际生态安全问题进行事前预防和事后补救的基础性制度。对于温室效应、臭氧层破坏等复杂的全球性环境问题，由于其科学机理的复杂性，人们尚不能清晰地了解其物理化学过程及其对全球环境的破坏性，因而存在着相当程度的科学不确定性．由于不能得到确凿的科学证据，《维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》的制定都是建立在“所能得到的最新的科学认识”的基础上的。而对于全球环境变化的科学认识，必须建立在系统的科学研究和信息资料交流的基础上。在涉及到若干当事国的跨境污染的情况下，致害国通过环境信息资料交流及时通知受害国，就可以使后者有效地防止或减少受到的污染损害。 环境信息资料的交流从国际环境立法看，包括与环境保护直接相关的科学、技术、社会经济、商业和法律等信息资料的交流。 二、环境信息交流制度已经演变成为国际环境法的基础性制度 在近些年来的国际环境立法活动中，环境信息的交流问题业已引起国际社会的广泛重视，在《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层的物质的蒙特利尔议定书》等国际环境保护法律文件中，都对环境信息的交流问题给予了特别的关注，联合国环境规划署还专门制定了《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》，以期协助各国政府通过化学品国际贸易的资料交流来提高化学品的安全性，促进对环境和人类健康的保护。可以认为，环境信息交流制度，已日益发展成为国际环境法的一项基础性法律制度。 回顾国际环境法的发展历史，环境信息交流制度的发端可以追溯到1949年著名的“科孚海峡案”。在该案的判决中，国际法院认为：“在科孚海峡的水雷不可能是在阿尔巴尼亚当局毫无所知的情况下敷设的．为了航道的航行安全，阿方有义务、也有足够的时间发出阿方领水内有水霄的预先通知，但是，事实上，阿尔巴尼亚当局没有做任何事情来防止灾难(英国船只触雷)的发生，这种严重的行为引起了阿方的法律责任。” 这种早期的信息交流的适用是建立在传统国际法上的善意和睦邻友好关系原则之上的。 虽然该判例具有广泛的影响，并且在国际环境法领域得到引用和发展，由于国际法院判决阿方对爆炸造成的生命和财产的赔偿责任不是基于国际条约规定的义务，而是基于人道主义的考虑，使其法律约束力受到怀疑，并没有成为具有真正法律意义的义务，也就是说，施害国不履行信息交流的义务并不构成受害国提起法律诉讼的理由。在1985年原苏联发生的切尔诺贝利核电站事故中，核污染波及整个欧洲，原苏联政府对有关信息的封锁态度曾引起有关国家的不满，事情的最终结果虽然是不了了之，环境信息的交流问题却引起了国际社会的广泛重视． 近年来，合作解决全球环境问题的共识及国际实践成为推动环境信息资料交流国际立法发展的又一个重要原因，《保护臭氧层维也纳公约》第5条、《关于消耗臭氧层的物质的蒙特利尔议定书》第9条、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》第13条等都对环境信息交流作了规定．国际环境立法及环境保护国际合作的实践极大地推动了环境信息交流的发展，并使之成为国际环境法的一项基本法律制度。环境信息交流开始作为一项条约义务得到了加强，如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》第13条中规定：“各缔约国应保证，一旦获悉危险废物和其他废物越境转移及其处置过程中发生意外，可能危及其他国家的人类健康和环境时，立即通知有关国家．” 国际环境立法中环境信息交流制度的发展主要体现为以下三个方面：一是规定了各国及联合国组织在环境信息交流中的地位和作用，以及相应的机构设置。如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》规定，各缔约国应当指定或设立一个或一个以上负责接收危险废物或其他废物越境转移的通知及任何有关资料，并负责对此类通知作出答复的政府当局的主管机关，同时也规定该公约秘书处收集、整理、传递环境信息的作用。二是有关环境信息交流的权利义务得以规定，如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》第6条规定了出口缔约国、进口缔约国以及过境缔约国在危险废物越境转移过程中环境信息交流的权利和义务，《里约环境与发展宣言》第18条原则规定：各国应将任何自然灾难或任何其他可能对其他国家的环境造成突然不利影响的紧急情况立即通知这些国家。而关于各国有义务在环境紧急情况时通知其他有关国家这条原则已经得到普遍适用。 是环境信息涉及范围日益广泛，其交流方式趋于规范化。如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》附件5规定了“通知书内应提供的资料”和“转移文件内应提供的资料”，并要求各缔约国据此向有关国家提供资料，说明拟议的转移对人类健康和环境的影响。 国际生态安全目标的实现与环境信息交流制度的发展是一种双向互动关系，环境信息交流渗透到国际生态安全的立法及法律实施的各个环节中，是国际环境法发展不可缺少的重要因素之一。 三、完善环境信息交流制度的国际立法原则和途径 从追求国际生态安全的目标出发，完善国际环境信息交流制度的国际立法原则包括： 第一，尊重国家主权原则。环境信息交流涉及有关国家的商业秘密、知识产权等方面的法律规定，必须在尊重各国主权的基础上实行环境信息的交流．如《维也纳公约》规定：“各缔约国还认识到依照本附件进行的合作应符合关于专利权、贸易机密、保护机密资料和资料所有权国家的法律，条例和惯例。 第二，合作取得与共享环境信息的原则。环境信息的取得是需要相当多的科学技术力量和人员、资金的活动，要求采取合作行动对环境状况及污染和破坏情况进行调查研究与监测分析。在合作行动中，发达国家应利用其资金，技术以及人力等优势，承担更多的义务，正因为取得环境信息是费时费力的活动，所以信息一旦获得就应该尽可能地加以充分利用，任何国家对亟待开发的科技等方面的环境信息的封闭、隐瞒和垄断，将构成国际环保合作的巨大障碍．这同样地要求拥有较多信息资料的发达国家将其有关的环境信息资料与其他国家或全体人类共享和加以利用．合作取得与共享环境信息及其共同的但有区别的责任，已为国际立法所认可，如《气候变化框架公约》规定，“应安排向有此要求的发展中国家缔约方提供资金和技术支持，以汇编和提供本条所规定的信息。”“发展中国家缔约方可在自愿基础上提出需要资助的项目包括为执行这些项目所需要的技术、材料、设备、工艺或做法。” 第三，鼓励广大发展中国家参与环境信息交流的原则。信息匮乏是妨碍广大发展中国家参与环境信息交流的重要原因之一。只有在鼓励广大发展中国家积极参与环境信息交流的基础上，才能实现充分而有效的环境保护国际合作，为此，国际环境条约作了明确而肯定的规定，如《生物多样性公约》明确规定：“缔约国应便利有关生物多样化保护和持久使用的一切公众可得信息目的交流，要顾及到发展中国家的特殊需要。” 完善国际环境信息交流制度的具体途径主要包括以下几个方面： 一是在国际环境立法中逐步明确各国在有关环境信息交流过程中的权利和义务，并鼓励各国通过设立机构，加强国内立法等方式确立国内的环境信息交流制度。 二是发挥多种主体以多样化形式进行环境信息国际交流的作用，参与环境信息国际交流活动的主体应当尽可能地广泛，可以包括国际组织(政府间组织和非政府间组织，联合国系列的组织和非联合国系列的组织，一般性、多目的的组织和为某个活动或目的专设的组织，等等)、国家及其政府机构、国内非政府组织(学术组织、科研机构、民间团体等)和个人．特别要发挥联合国环境规划署等国际机构在环境信息交流中的启动、组织、协调、传递等中介作用，以及国家及其政府机构积极履行国际义务、参与环境信息国际交流活动的主力作用。各种主体之间可以相互和交互地进行交流，如政府组织相互之间及政府组织与非政府组织之间的交流等，交流的形式应尽可能地多样化，可以是长期的、稳定的，也可以是短期的、间歇的，可以是公文传递式的，也可以是国际学术会议式的，可以是声像图文资料式的，也可以是人员交流式的，等等。 三是建立、健全全球性的、开放的环境监测网络及信息资料查询网络，尤其是帮助发展中国家及其机构、组织、团体的建网和入网。 四是采取切实的措施，鼓励广大发展中国家积极参与环境信息的国际交流，特别是通过建立无偿转让或非商业性转让及适当商业性转让相结合的机制，满足发展中国家在科学、技术等方面的特殊信息需求。