政府在循环经济法制化过程中的作用* 徐 辉** 张大伟*** 摘要：由于循环经济其思想具有前瞻性和长远性，特别是发展初期的成本往往大于收益，通常需要政府出台一系列相互配套、切实有效的投资、税收、信贷、价格等政策，并制定相应的法规、规章，来引导、示范、促进和保障这一战略的逐步顺利实现，本文通过分析借鉴发达国家发展循环经济法制化过程中的经验，结合我国国情，探讨了我国政府在循环经济法制化过程中的作用。 关键词：政府 循环经济 法制化 作用 一、政府在循环经济法制化过程中的重要作用 1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开的人类环境会议通过了《联合国人类环境宣言》，指出，环境问题大多是由于发展不足造成的，在发展中政府必须致力于发展，牢记它们的优先任务，保护和改善环境。这是联合国组织首次明确提出政府要在发展中解决环境问题。同样，政府在循环经济法制化过程中仍然起到非常关键的作用，因为循环经济是一门集经济、技术和社会于一体的系统工程，其思想具有前瞻性和长远性，特别是发展初期的成本往往大于收益，并不是每个企业和消费者都能够理解并主动实施，所以需要政府出台一系列相互配套、切实有效的政策，并制定相应的法规、规章，来引导、示范、促进和保障这一战略的逐步顺利实现。 二、发达国家循环经济法制化过程中的经验 （一）德国 德国在发展循环经济方面处于世界前列，特别是通过制定从具体领域到系统整体的循环经济法律法规，鼓励和保障了循环经济的良性发展。如，1991年，首次按照资源到产品再到资源的循环经济思路制定了《包装条例》，要求德国生产商和零售商对于用过的商品的包装，首先要避免其生产，其次要对其回收利用。1992年通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1996年颁布实施了更为系统的《循环经济与废物管理法》，该法从废物经济学的观点出发，把资源闭路循环的循环经济思想从包装问题推广到所有的生产部门，提出了避免废物的产生、污染者承担治理义务与官民合作三原则，要求生产制造商对产品用过后的回收再利用和最终处理承担义务，促进生产制造商依靠科技进步，积极采用无污染或低污染新工艺、新技术，使资源以低投入、高使用率和循环利用等形式将其对环境污染的排放因素消除在生产过程中。 （二）日本 日本制定循环经济法律法规的思路是先制定总体性的法律法规再推进到具体领域，形成了基本法、综合法和专项立法三个层次。2000年成为日本建设循环经济社会史上关键的一年，召开了一届“环保国会”，通过和修改了多项环保法规，包括：《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》等。上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定，特别是《推进形成循环型社会基本法》最具重要意义，因为它从法制上确定了21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环经济社会的根本原则，标志着日本在环保技术和产业上迈进新的发展阶段。 在这部法律中，明确了政府的责任，政府将制定“促进建立循环社会的基本规则”等。 日本不仅通过法律，而且进行机构改革，配合其他有效的政策机制来推进循环经济。2001年，环境厅在机构改革中升格为环境省，将原来多部门执掌的废弃物管理职能统一划归环境省，由大臣官房下属的废弃物、回收利用对策部统一管理。日本政府设置了“环之国”会议机制，该机制由日本内阁成员与10位日本民间的有识之士组成，其基本理念是彻底抛弃20世纪的“大量生产、大量消费、大量废弃的社会模式”，谋求建立“以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会”，以及“以清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等为指导思想的、运用生态学规律来指导人类社会经济活动的循环经济发展模式”。多年来，日本政府一直积极支持循环利用项目，为了加强环保设备的投入，制定了一系列的贷款优惠政策，制定了一系列资金投入政策，如在预算制度上采取的主要政策有：（1）创造型的技术研究开发补助金制度，对中小企业从事的有关环境技术开发项目给予补贴；（2）对废弃物再资源化工艺设备生产者给予相当于生产、实验费的1/2的补助；（3）对引进先导型合理利用能源设备予以补贴；（4）推进循环型社会结构技术实用化补助优惠政策等。在融资制度上采取的主要对策是，从事3R研究开发、设备投资、工艺改进等活动的各民间企业，根据不同情况分别享受政策贷款利率等。制定了一系列税收优惠政策，如，对再资源化设备的引进与投入采取特别折旧、固定资产税、公司所得税优惠政策等，对废塑料制品类再生处理设备，在使用年度内，除了普通退税外，还按取得价格的14%进行特别退税，对废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物去除装置、再生铝制造设备、清洗空瓶装置等，除实行特别退税外，还可获得三年的退还固定资产税待遇等 。 （三）美国 1965年，美国颁布了《固体废物处理法》，之后对它进行过多次修订，目前称为《资源保护和回收法》，该法有利地促进了美国废物再循环和综合利用工作。1990年，国会通过了《污染预防法》，宣布“对污染应该尽可能地实行预防或源削减是美国的国策”，规定了以“末端控制”为特征的源削减制度。美国俄勒冈、新泽西、罗德岛等州从20世纪80年代中期以来，先后制定了促进资源再生循环的法规。2000年12月20日，克林顿总统签署了《有机农业法》，该法的实施对美国生态农业的发展具有相当深远的影响 。 除了颁布法律外，美国于1995年设立的“总统绿色化学挑战奖”旨在重视和支持那些具有基础性和创新性、并对工业界有实用价值的化学工艺新方法，以通过减少资源消耗来实现对污染的防治。多年来，美国政府还通过财政手段鼓励可再生能源的开发和利用，如，资助相关的科研项目；为可再生能源的有关项目提供抵税优惠、提高抵税优惠额度、扩大受惠的可再生能源范围；政府部门起带头、示范作用，如美国要求其联邦机构使用可再生能源的比例，在2011年达到总能耗的7.5%。2004年美国根据《能源政策法》拨款3亿美元，用于实施太阳能工程项目，其目的是在2010年前在联邦机构的屋顶安装2万套太阳能系统；政府在起模范作用的同时，鼓励公众的绿色消费，如消费者购买节能设备也将获得抵税优惠；充分合理利用现有资源，如，美国联邦政府2004年增拨1亿美元用于提高现有水电站的生产能力，进一步提高水电站发电量。美国提出了“让煤更干净”的口号，联邦政府准备在2004年到2012年期间，每年拨款2亿美元，用于减少煤电环境污染等技术的开发和相关工程建设。美国政府近期还承诺为建设更安全、更高效的新核电站提供贷款担保；实施节能策略，如在2004年到2006年间，美国政府准备每年拨款34亿美元给地方州政府，用于旧家电回收和鼓励购买节能新产品 。 （四）加拿大 加拿大政府的主要做法包括：第一，确认国家意义上的环境事务（如空气、水的质量、濒危物种等），确保国家环保政策、标准得到贯彻执行。第二，在发展循环经济中担当重要角色，与工业界及其它伙伴相互理解、支持,与加拿大人民一起促进循环经济的发展。第三，执行联邦既定计划，确保支持国家经济基础设施的完善；以科技为基础，创造良好环境，提高人类健康水平；建设、完善全国循环经济预测、警报系统；第四，帮助原驻地居民搞好环境与资源的管理。第五，加强国际间的合作，承担国际责任，促进全球行动 。 （五）其他国家 90年代以来，欧盟诸国、澳大利亚等国都已先后按照资源闭路循环、避免废物产生的思想重新制定了各国的废物管理法规，制定了相应的政策 。英国设立的Jerwood-Salters环境奖，2000年开始颁发，用于资助在绿色化学方面卓有成就的年轻学者。法国政府成立环境与能源控制署，每年拿出两三亿欧元的预算资金，组织和协调政府、企业及公民从行政管理、科技投入等方面采取措施。法国法令提出2003年应有85％的包装废弃物得到循环使用。荷兰提出到2000年，废弃物循环使用率达到60％。奥地利的法规要求对80％回收包装材料必须进行再循环处理或再利用。丹麦要求到2000年，所有废弃物要有50％必须进行再循环处理。 可以看出来，以上这些国家在循环经济法制化过程中，无论是在推动立法方面，还是法律执行方面，还是出台相应的配套政策推动循环经济实施方面，政府都起到了非常关键的作用。 三、我国政府在循环经济法制化过程中的作用探讨 （一）引导作用 首先，政府应该大力宣传发展循环经济的必要性，特别是要结合大型环保活动，如“中华环保世纪行”、“世界水日”、“中国水周”、“全国节能教育周”、“妇女绿色计划”等开展大规模的群众性环境教育活动，提高公众对循环经济的认识，特别要宣传示范区（点）在探索循环经济过程中取得的成绩，激发相关利益主体参与循环经济的热情度。 其次，要转变领导政绩观，不能单纯以GDP衡量贡献，必须考虑生态消耗因素，建立符合科学发展观的干部考察、考核制度。 最后，政府应该适时出台相应的政策、法规和规章来引导发展循环经济。 我们必须重视一个中国特色，那就是首长讲话无论对理论界还是实践者都往往具有很强的引导性。因为首长在特定场合的讲话通常具有时效性和指示性，其实施力度通常也会更大一些。这里需要特别强调的是首长的科学决策与首长意志是有本质区别的，它不是首长一个人拍拍脑袋、说了就算的，首长的科学决策，其内容是经过深思熟虑的，是首长和他的智囊团群策群力的产物，是民主而又科学的思想结晶，往往成为非常经典的理论，而且具有很强的实践指导意义。如，胡锦涛同志在2004年中央人口资源环境工作会议上作出指示：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用。”这表明了党中央关于发展循环经济的态度和决心，为适时推动循环经济的发展起到了非常关键的指引作用。 （二）示范作用 政府不仅要引导甚至要求企业、农户、公众等相关利益主体做什么、不做什么，而且要以身作则，起带头示范作用。例如，各级人民政府应该积极按照《清洁生产促进法》的规定，优先采购和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。今后，还应该进一步规定政府优先采购循环经济产品的比例和不按规定采购的惩罚措施。通过政府的绿色消费，带动公众的绿色消费，从而影响企业的生产方向，促进循环经济的发展。 （三）促进作用 一方面，政府要引导发展循环经济，一方面，如果发展循环经济对实施主体没有利益，甚至守法成本远远高于违法成本，就会阻碍循环经济战略的实现。因此，政府应该通过制定一系列资源综合利用的价格、投资、财政、信贷等优惠政策和法规、规章来促进循环经济的顺利实现。 国家综合经济部门可以通过制定产业政策，在《产业结构调整方向暂行规定》和《产业结构调整指导目录》中，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业。国家财政、税务部门应当研究制定对使用循环再生资源所生产的产品减免税收的优惠政策，对企业积极开展资源节约、废弃物循环利用的，应积极研究制定优惠政策予以扶持，对企业综合利用资源的，各地税收征管部门要按照有关文件，严格贯彻执行已有的税收减免政策。环保部门可以通过提高排污标准和制定消费环节的废弃物收费标准，加强环境监管，提高生产环节的废弃成本、排污成本和消费环节的废弃成本，初步解决循环型生产环节的成本障碍 。我国已出台了相关政策如：《关于企业所得税若干优惠政策的通知》(财税字[1994]001号)、《关于继续对部分资源综合利用产品等实行增值税优惠政策的通知》(财税字[1996]20号)、《关于继续对废旧物资回收经营企业等实行增值税优惠政策的通知》(财税字[1996]21号)、《关于印发固定资产投资方向调节税“资源综合利用、仓储设施”税目税率注释的通知》(国税发[1994]008号)等。2002年1月10日，国家经济贸易委员会印发了《再生资源回收利用“十五”发展规划》，对我国再生资源回收利用的现状进行了分析并提出发展目标。 我国自1979年制定了第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法》以来，相继颁布了一系列环境保护法律法规。1995年通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2002年6月和10月分别颁布了《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》。有些地方也在尝试制定地方性法规、规章来推进循环经济，如贵阳市于2004年11月1日实施《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，要求政府实行绿色采购、新建工业区按生态园区的要求进行规划、企业回收被列入强制回收目录的产品和包装物并进行清洁生产，违反者包括政府将被处以罚款。这些法律和地方性法规对我国发展循环经济起到了一定的促进作用。 （四）保障作用 政府的保障作用应该包含四个层次即资金保障、技术保障、机构保障和政策法律保障。 1、资金保障。包括直接投入和间接投入，如环保的公共基础设施建设、对实行清洁生产的企业给予一定的财政补贴、运用可归还的保证金法即政府对某些产品的生产过程或产品报废时容易产生污染的生产企业收取保证金，当企业达到达标排放或报废时产品收回时，政府再把保证金归还给企业等。不断扩大和畅通融资渠道，在鼓励民间资金注入的同时，搭建吸引外资的良好平台。 2、技术保障。要实现循环经济，就要研究和开发环境无害化技术即减少污染物的排放量，合理利用资源和能源，促进废物和产品的循环利用，或以环境友好的方式处理废弃物的技术。这不仅需要企业加强自己的研发能力，而且需要国家通过科研投入的方式鼓励高校、科学院所等科研部门开展研究，不断钻研环境无害化技术。在鼓励自主创新的同时，积极展开国际交流与合作，学习发达国家循环经济的技术，并借鉴他们开展循环经济的管理技术和经验。 3、机构保障。既然循环经济是按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构的经济系统，那就应该充分考虑生态规律，综合社会、经济和生态环境的因素，综合考虑气候、土壤、植被、动物、水等自然资源和民族、文化等人文因素，应用经济学、法学、管理学、生态学等多学科知识，在多部门的协同参与下，切实实现综合生态系统的管理。多部门参与，不是非要成立一个机构，因为成立机构和机构运行的成本都比较高，效果却未必好，实践中有一种办法，我认为非常不错，如甘肃省设有环境保护委员会，由省长、各相关职能部门的负责人组成，统一领导、组织和协调环境保护相关的重大问题，监督、检查环境执法工作，并行使甘肃省人民政府授予的其他职权。 4、政策和法律的保障，除了包含前面提到的各种激励措施引导和促进发展循环经济外，还必须明确在发展循环经济过程中各级政府、企业、农户和公众的责任，在明确了权利、义务后，规定相应的责任。在加大现有法律执行力度的同时，也要通过对现有法律和政策能力的评价，提出制定、修改和废止相关政策和法律的意见和对策。特别需要强调，目前我国在循环经济相关法规的制定工作方面，要分阶段逐步实施，第一阶段，先制定一部循环经济的基本法，起导向和指示性作用，这部基本法里倡导性的内容应该多一些，同时出台相应的激励政策，鼓励发展循环经济。在这个阶段，要鼓励地方开展循环经济法规、规章的试点工作，为国家立法积累经验。第二阶段，结合我国国情，对污染较严重、技术成熟的制定各类综合性法律和专项立法，综合性法律中应导出类的基本规则，专项立法里强制性的内容应该多一些，在明确权利的同时，规定相应的义务和法律责任，确保这些具体领域循环经济战略的实现。第三阶段，结合实际情况制定相关法律、法规，逐步形成完善的循环经济法律体系。 ———————————————— （接847页，杨国志 文） 污染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”。第十九条规定“国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。”在这里针对产品包装的立法规定，体现了国家立法对产品销售交付阶段的资源环境影响的关注，LCA的方法执行国家立法的过程中无疑会起到不可替代的作用。 综上所述，生命周期评价在循环经济中有着广阔的应用前景，本书提到的改变企业行为、引导消费以及支持政府决策三个方面的应用只是笔者认为较为关键的几个用途，它的作用当然远远不止这些。但是生命周期评价到目前为之还有很多理论与方法方面的不完善之处，我们应该在研究与使用的过程中不断地补充完善它。