对我国循环经济立法的思考 田其云* 摘要：在我国循环经济立法中不必立即制定一部循环经济法。在修改完善现有环境资源法体系而转向循环经济立法时贯彻资源极限、循环利用、遵循生态规律等循环经济理念，以义务为本位建立循环经济法体系，创新循环利用资源的计划、区划、规划，许可证及其转让，3R等法律制度，构建循环利用资源、发展循环经济的实施规则系统。 关键词：循环经济 循环经济立法 义务本位 法律制度 一、循环经济法是一个什么法律部门 循环经济受到了党和国家领导人的高度重视，中央政府相关部门也已经将发展循环经济提高到落实科学发展观和全面建设小康社会的战略高度 ，在此背景下，循环经济立法研究也已成为学术界研究循环经济的热点之一。 什么是循环经济？学界从不同角度对此概念进行了界定，概括地说，循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为特征，符合可持续发展理念的增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革 。循环经济是一种增长模式，是对传统增长模式的变革，与之相对应的是传统经济。传统经济发展历史久长，保障其规范运作的法律法规体系也比较完善，但至今未制定一部传统经济法或经济法。循环经济发展伊始，我国循环经济的理念还停留在研究阶段，循环经济的实践还处于试验、摸索阶段，对循环经济的法理研究也相当肤浅，现在有必要制定一部循环经济法吗？ 从发展市场经济角度看，循环经济是市场经济的一种高级形式，对废物排放、资源利用效率等有更严格的标准和要求，是以雄厚的经济实力为支撑的，企业家们绝对不会心甘情愿地为回收废旧产品而支付巨大成本，为此，市场经济发达的国家通过立法来保障循环经济的发展。学界一般认为美国、德国、日本等发达国家的循环经济立法取得了可喜的进展，他们通过立法将循环经济的某些活动法定化、规范化，具体表现在废物回收、处置、资源循环利用等方面进行立法。象美国这样的发达国家也只是以一系列法律法规来保障资源循环利用而发展循环经济，并未制定一部明确以循环经济法命名的法律。我国尚处于市场经济的初期阶段，与美国等发达国家相比还有差距，进入循环经济社会还有相当长的距离，能一部到位地制定一部循环经济法吗？ 从循环经济法的定位看也没有必要制定一部循环经济法。有学者从循环经济立法模式考察认为美国、加拿大等国的循环经济立法属于环境法范畴，德国、日本等国的循环经济立法属于经济法范畴，并认为我国对循环经济立法宜定性为经济法，也包含环境法与之配套 。有学者考察了我国环境资源法体系中有关循环经济的法律规定，认为可以与时俱进，一步到位，整合原有立法成就，直接转向循环经济立法的发展方向，并考虑到环境问题日益严重，生态安全岌岌可危，通过法律手段积极推动社会大环境向着符合循环经济要求的方向前进，先行制定循环经济基本法 。另有学者对循环经济立法的定位进行了深入论述，认为循环经济法是当代环境资源法律与经济法律的交叉和整合，从本质上看应该属于环境资源法范畴，是当代环境资源法的一个重要组成部分、分支或子系统，需要研究循环经济法与环境资源法体系中原有子体系的区别、协调甚至重新组合问题 。本文认为任何一个法律部门都有其特定的研究领域，如犯罪和刑罚构成刑法的基本内容，民法调整平等主体之间的财产关系和人身关系，经济法规范和保障国家调节社会经济过程，环境资源法规范开发利用资源、保护环境的行为等。循环经济法涉及的领域是什么呢？循环经济的核心是资源的高效利用和循环利用，特征是低消耗、低排放、高效率，是否可以认为循环经济法规范循环利用资源、保护环境的行为，这与环境资源法有何本质区别？显而易见，循环经济法不宜纳入经济法范畴（事实上至今也没有制定一部经济法，与经济活动有关的一系列法律法规构建了经济法这一法律部门和法学学科），而立即以循环经济法取代环境资源法也是不现实的（环境资源法在保护环境、防治污染、合理利用资源等方面发挥了应有的作用，许多法律制度设计如三同时制度、环境影响评价制度等仍将为保护环境资源所不可缺少）。但是将循环经济法定位于环境资源法的下位法欠妥，因为：①发展循环经济是全社会的事情，不只属于某个或某几个政府部门的事，变革传统增长模式的循环经济必然要求整个法律体系来保障，不仅与环境资源法相关、与经济法有关，还会与行政法、民法、刑法有关，并且也会要求宪法对此做出相应规定，如果循环经济法只是环境资源法的一个下位法，它如何去与经济法、行政法、民法、刑法等法律部门交叉、协调？②就环境资源法的子体系而言，保护自然资源的法律和防治环境污染的法律等均有自己相对独立的保护对象。循环经济法的保护对象又是什么呢？既涉及到资源的循环利用，又涉及到少排污而防治环境污染，这岂不模糊了环境资源法子体系之间的界限，不利于建立科学的环境资源法体系。③循环经济法做为循环经济法体系的基干法或基本法是针对可持续发展战略，遵循生态规律，循环利用资源，贯彻“减量化、再利用、资源化”原则，建设循环型社会等方面的规律性、共性、综合性等问题进行一般性规定，这些规定均与环境资源法密切相关，完全可以通过修改完善环境资源基本法而做到，体现在环境资源基本法中，以指导整个环境资源法体系的修改完善而为循环经济保驾护航，不必要也不可能只局限于环境资源法下位的所谓循环经济法体系中。 二、循环经济理念与循环经济立法的义务本位 发展循环经济并不是必然要求立即制定一部循环经济法（换个角度讲，制定了一部循环经济法也不等于就建立起了循环经济），而是应该树立循环经济理念，充分利用已有的法律资源，在修改完善相关法律法规，特别是修改完善环境资源法体系时将循环经济的理念注入其中，这也可以说是转向循环经济立法。 循环经济的理念又是什么呢？当1962年美国经济学家鲍尔丁从经济学的角度提出循环经济概念时，他的前提是认为人类不合理地开发自然资源，当超过地球承载能力时就会走向毁灭；1972年罗马俱乐部发表的《增长的极限》研究报告提出的资源供给和环境容量无法满足外延式经济增长模式的观点，引起全世界的极大关注 。这些研究观点告诉我们：人类之所以选择循环经济是因为人类无法超越地球承载能力、资源供给能力、环境容量等给人类活动划定的极限边界，极限的理念应贯穿于整个循环经济发展过程中。当我们从法律上来考虑极限的理念时，森林资源的最大采伐量、渔业资源的最大可捕捞量、环境允许的最大排污量等相继被纳入法律的范围，并通过法律来保障。如何在极限范围内满足市场经济主体对资源的需求欲望，这需要贯彻分配的方法 ，体现在法律上是一系列许可证制度来实现分配，如土地使用证、林木采伐证、捕捞许可证、采矿证、排污许可证等。许可证的规定就是在强调不要突破资源供给能力和环境容量的极限边界，在极限边界内有计划地在市场经济主体之间分配可利用的资源量和环境容量，从而为其利用资源和排污行动设置限制，要求他们服从保护环境资源的统一安排，约束自己的牟利欲望，必须在许可证规定的范围内从事活动。分配所体现的基本精神是义务，它给人们占有、开发资源以及排污的行动设置限制，它要求各国行动服从全球环境资源保护的总体安排，它要求各单位或个人的行动服从一个国家或地区环境资源保护的总体安排，它要求国家、单位或个人约束自己的行为，它用限制性的措施防范人们放纵自己牟利的欲望。建立在此基础上的环境资源法以及转向循环经济立法是以义务为本位的法，其基本特点是按照人类或一定人群的整体利益需要，为追逐物质利益的人们的行为划定边界，向他们施加其不乐于接受的限制，要求每一个市场经济主体限制自己的谋利行为，让所有的人、所有的单位、所有的国家承担义务，把开发、利用资源以及排污的活动限制在地球所能容许的范围之内。1972年联合国发表的《人类环境宣言》就提出了人类承担维护自然的责任和义务。我国在进行循环经济立法时需要高度重视极限的理念和充分重视这些已有的法律资源，在此基础上进一步修改完善，如研究如何在市场机制下确立许可证转让制度，通过市场优化配置资源功能而实现资源的再分配等，从而做到在极限范围内有效配置资源。 资源有效配置是从横向上实现对资源的有效利用，从纵向上看还需要参与市场经济的各方主体充分利用已获得的资源，倡导资源循环利用。1962年美国经济学家鲍尔丁提出循环经济概念时就指出只有循环利用资源，才能持续发展下去 。经过几十年来的研究和实践，现在理解的循环经济的核心就是资源的高效利用和循环利用，是以低消耗、低排放、高效率为特征的，循环利用资源的理念成为循环经济的精髓。反映在法律上，循环经济立法的目的之一就是要在全社会实现资源循环利用，建立起循环型社会 。德国《循环经济与废物消除法》 明确宣布，“本法律的目的是促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除” 。该法就是从废弃物清除入手，详细规定了生产、处理、消费各环节各个不同主体的义务，明确的义务条款和可以量化的标准非常之多，法律的可操作性极强 。我国要实现循环利用资源，建立循环型社会的目的，在确定循环经济立法的起点时也应高度重视循环利用资源的理念，不是选择赋予市场经济主体开发利用资源的权利，而是选择要求他们履行循环利用资源的义务。以履行循环利用资源义务为起点来设置市场经济主体在利用资源和保护环境中的权利义务、创新循环利用资源的法律制度、明确市场经济主体不履行循环利用资源义务的法律责任，最终保障循环利用资源的实现，建立起循环型社会，这实际上就是以义务为本位的立法。 更深层次讲，发展循环经济是为了减少对自然资源的消耗和生态系统的破坏，循环经济本质上是一种生态经济，运用生态学规律把经济活动组织成一个资源——产品——再生资源的反馈式流程，所有的物质和能量在不断进行的经济循环中得到合理和持续的利用 。这种理论的提出可追溯到1989年，美国福罗什在《加工业的战略》一文中，首次提出工业生态学概念，即通过将产业链上游的“废物”或副产品，转变为下游的“营养物”或原料，从而形成一个相互依存、类似于自然生态系统的“工业生态系统”，为生态工业园建设和发展奠定了理论基础 。虽然这种“工业生态系统”、资源——产品——再生资源的反馈式流程是否真正具备类似于维持自然生态系统稳定平衡的负反馈机制 尚需进一步研究、论证，但是遵循生态规律必将成为发展循环经济的重要理念。遵循生态规律的理念要求循环经济采取促进人与自然协调与和谐的方式处理人与自然的关系，不是征服自然、改造自然，而是创造性地适应自然，根据环境的自净能力和资源的再生能力来使用资源和环境 。体现在循环经济立法上需要将促进人与自然协调与和谐发展确定为立法目的之一，在具体立法上克服现行环境资源法对遵循生态规律的规定过于原则、笼统、难以具体落实的不足，围绕“工业生态系统”设计，构建资源——产品——再生资源的反馈式流程等循环利用资源的操作规程系统，限制征服自然、改造自然的权利，强化遵循生态规律、循环利用资源、保护环境的义务，要求市场经济主体克服自己的欲望而适应自然，维护资源的再生产能力和环境的自净能力，以求经济的可持续发展。这种遵循生态规律限制权利、弘扬义务的立法也就是义务本位的立法。 循环经济以义务为本位的立法表现在循环经济的各个层面上：一是在企业层面要求企业建立以清洁生产为核心的物质小循环，履行循环利用资源、保护环境的义务。在循环经济立法中规定企业树立生态规律理念，通过产品生态设计、清洁生产等措施减少产品和服务中物料和能源的使用量，实现污染物排放的最小化，对生产过程中产生的废弃物进行综合利用，并延伸到废旧物资回收和再生利用。二是在区域层面要求企业之间建立生态工业园区的物质中循环，履行循环利用资源、保护环境的义务。在循环经济立法中规定有关部门根据区域承载能力、资源供给量、环境容量等极限边界的要求，对生态工业园区内产业间的共生耦合进行规划，依据工业生态学原理形成相互依存、类似于自然生态系统的“工业生态系统”，如著名的丹麦卡伦堡生态工业园，把不同的工厂联结起来形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，使一个企业产生的废气、废热、废水、废渣在自身循环利用的同时成为另一企业的能源和原料 。立法中要求区域内各个企业限制自己使用资源的权利和牟利的欲望，严格按照“工业生态系统”设计的规程使物质、能源沿着产业链循环利用，达到区域整体生态效率高、资源利用率高、污染物排放量少的目的。三是在废物处置和再生产业层面规定各级人民政府及相关部门履行循环利用资源、保护环境的义务。在循环经济立法中规定各级人民政府及相关部门建立废物和废旧资源的处理、处置和再生产业，从根本上解决废物和废旧资源在全社会的循环利用问题。四是在社会层面上建立物质大循环，要求参与循环经济的各方主体履行循环利用资源、保护环境的义务，促进循环型社会的形成。在循环经济立法中规定各级人民政府对发展循环经济进行中长期计划，采取措施促进循环型社会的逐步形成；规定各级人民政府调整产业结构和布局，将循环经济理念贯穿于经济社会发展的各领域、各环节，建立和完善全社会循环利用资源体系；规定全民履行循环利用资源、保护环境义务，倡导绿色消费，促进企业绿色产品的发展；规定公众参与监督政府、企业发展循环经济，循环利用资源、保护环境的行为，并规定公众参与监督的具体途径；规定相关监督管理部门真正担负起职责，监测循环经济的生态效率、资源利用效率、环境污染状况等，督促未履行循环利用资源、保护环境的企业真正履行义务。 三、循环利用资源法律制度安排 法律制度是根据法律的基本原则，由一系列法律规范而形成的相对完整的实施规则系统。发展循环经济离不开法律的保障，更需要法律制度的创新，需要一系列保障资源循环利用的实施规则系统。循环经济立法以履行循环利用资源义务为起点为循环利用资源的法律制度创新提供了广阔的空间，可以说为保障循环经济发展，循环经济立法的过程也就是循环利用资源法律制度创新的过程。就目前来讲，为了搞好循环经济，以下三个方面的循环利用资源法律制度安排是必不可少的。 第一，计划、区划、规划法律制度。政府在推进循环经济发展中有着关键的地位，循环经济发展的进程、产业结构和布局的调整、生态工业园区在区域上的设置与建设等都离不开政府的主导作用，在依法行政的理念下，计划、区划、规划法律制度为政府对以上循环经济各项内容进行宏观管理建立起了实施规则系统。现行环境资源法体系中也不泛计划、区划、规划的法律规定，只是这类规定比较原则、笼统，而且缺乏法律责任的保障。政府一般委托有关研究部门制定计划、区划、规划方案，研究部门完成任务后对计划、区划、规划是否实施无权过问，是否严格实施无权监督，对实施后果也不承担法律责任。结果是计划、区划、规划方案很多，优劣难分，真正严格实施的很少。循环经济要求全社会循环利用资源，其发展步伐、区域布局、产业链设置等都有严格的要求，哪一环节出了问题都会严重影响到循环利用资源系统运行，进而危及循环经济发展，因而对计划、区划、规划这一实施规则系统必然有严格规范的需求。以义务为本位的循环经济立法就需要对现行计划、区划、规划法律制度进行修改完善，明确规定参与计划、区划、规划的各方主体的义务和责任，将循环经济效率、资源循环利用率、生态效率等指标规定为考评计划、区划、规划实施结果的指标，并将考核结果做为对参与计划、区划、规划的各方体进行奖励或追究法律责任的依据，从而建立起对计划、区划、规划法律制度安排的科学性进行考核的机制。与此同时，赋予参与制定计划、区划、规划的主体以专业监督权，通过他们的专业知识体系监督计划、区划、规划的正确实施。如此通过明确法律义务和责任、建立考核机制、赋予专业监督权来保障计划、区划、规划实施规则系统的科学性、实施的正确性和可操作性，从而使计划、区划、规划法律制度在保障循环经济发展中具备强大的生命力。 第二，许可证及其转让制度。许可证及其转让制度是个老话题，在市场经济下如何实现土地使用权、林木采伐权、取水权、采矿权、排污权等的有偿转让而交易始终是学界探讨的热点。极限理念下的循环经济发展无时无刻不得不关注区域承载能力、资源供给能力、环境容量等极限边界问题，许可证制度安排正是为了保障人类活动不要突破这些极限边界，但是生态环境问题仍然日益恶化、上述极限边界面临严重威胁等现实显示了现行许可证实施规则系统存在重大缺陷。发展循环经济需要许可证及其转让制度发挥其应有的作用，制度本身需要在循环经济立法中不断完善。在循环经济立法过程中完善许可证实施规则系统需要明确规定由谁来确定区域的最大取水量、木材采伐量、矿产资源开采量、渔业资源可捕量、污染物排放量等极限边界及其有效分配问题，并明确规定他们承担的法律责任；规定监督、考核规程和标准，评价许可证实施的成效，以此做为对参与许可证实施规则系统各方主体进行奖励和追究法律责任的依据；赋予各方主体以监督权，督促许可证实施规则系统的正确运行，这也是承担法律责任、分清各方主体在实施许可证过程中的责任大小的重要环节。许可证制度只是完成了对资源的初始分配，循环经济是高级的市场经济，对资源的市场化配置需要更有效的制度保障，否则循环经济就根本无法有效运行。市场机制下的许可证有偿转让制度需要立即着手完善，根据循环经济特点重新构建价格形成机制，并将生态环境作为一种生产要素纳入市场运行机制之中，逐步建立起相对完善的许可证转让及资源市场配置实施规则系统。考评这个实施规则系统不仅要确立经济效率指标、资源利用效率指标，也要确立生态效率指标。随着许可证的转让，附着于其上的义务和责任也随之扩散到各个市场经济主体上，仍需要明确规定义务和责任的落实方式。如此构建起有效保护极限边界、高效配置资源、实现循环利用资源、发展循环经济的许可证及其转让实施规则系统。 第三，3R制度。减量化、再利用、资源化原则（简称3R原则）是循环经济的基石，发达国家发展循环经济、建立循环型社会就是在不断倡导3R原则的过程中实现的。减量化、再利用、资源化不仅是原则，也是循环利用资源的实施操作系统，更应该将其制度化，进行3R制度设计，这在现行环境资源法体系中已有涉及，特别是《清洁生产促进法》中已有相关规定。在循环经济立法中设计3R制度不仅需要注意循环利用资源的各种义务规定，更需要关注循环利用资源技术法律规范的规定，以循环利用资源技术法律规范为核心构建3R实施规则系统。减量化是指在生产和服务过程中尽可能地减少资源消耗和废弃物的产生，核心是提高资源利用效率；再利用是指产品多次使用，尽可能地延长产品的使用周期，防止产品过早地生成为垃圾；资源化是指废弃物最大限度地转化为资源，变废为宝，化害为利，既可减少自然资源的消耗，又可减少污染物的排放 。从上述减量化、再利用、资源化的内涵看其得以实现的关键在于提高循环利用资源的技术，包括清洁生产技术、信息技术、能源梯级利用和综合利用技术、回收和再循环技术、资源节约、重复利用和替代技术、有毒有害原材料替代技术、延长产业链和相关产业链接技术、回收处理技术、绿色再制造技术、降低再利用成本技术、“零排放”技术、环境监测技术以及网络运输技术等，只要这一系列技术发展了或提高了，3R就可以得到贯彻落实。为保障这些技术规范化地研制和运用，3R制度对此应有相关的设计，在循环经济立法中不断总结归纳实践中应用成熟的各种有关资源循环利用的技术规范、操作规程、标准等，并将其写入循环经济法律法规体系中，形成循环利用资源技术法律规范体系，其内容主要包括：各种资源循环利用标准、排污标准及其制定与实施；环境资源监测规程；循环利用资源、保护环境的工艺、技术、规程、措施和要求等。循环利用资源技术法律规范明确指出了具有法律效力的技术准则和标准，借助技术术语表达和总结循环利用资源的技术研究成果和经验，并赋予其法律效力。另外，在3R制度设计中需要创新机制，允许即时将应用成熟的循环利用资源技术纳入法律而上升为技术法律规范，形成以循环利用资源技术法律规范为核心的动态发展的3R实施规则系统，依法、依技术进步实现资源循环利用，循环经济不断发展。 循环经济发展尚需不断进行法律制度创新，还有许多法律制度需要在循环经济立法中不断创新完善，如绿色秩序制度、绿色产销制度、生态激励制度、绿色社会制度等 。