论水污染物排放许可证交易制度 王 征* 摘要：循环经济理论的提出将环境容量商品化，将排污权交易引入水体环境的行政管理制度中，以下着重结合我国实际情况讨论的排污权制度在水污染防治治理制度的理论基础、特点及法律制度完善，建立排污权交易三级市场等问题。 关键词：水污染物 排放许可证 排放许可证交易制度 二次世界大战以后，科技的飞速发展使得人类的传统经济也进入高速增长期，由此引发的环境生态危机也日益严重——有限的地球资源（特别是最普遍的水资源和能源）和有限的环境容量都难于继续承担这种传统发展模式。“循环经济”理论就是在这种情况下由美国经济学家Ｋ·波尔丁提出，要求在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。西方国家经济发展路径的改变说明了“循环经济”在发达国家取得了成功。20世纪70年代世界各国开始重视污染物产生后的治理和减少其危害。80年代人们开始强调从生产和消费的源头上防止污染产生。90年代发达国家为提高经济效益、避免环境污染而以生态理念为基础，重新规划产业发展，提出相对完善的循环经济发展思路。究其实质，循环经济就是一种生态经济，是一种与环境和谐的经济发展模式。它是实施可持续战略必然的选择和重要保证。 显然，循环经济理论的提出将环境容量商品化。随着社会主义市场经济的逐步完善，在我国这样一个人口压力大、自然资源相对缺乏，而生产技术和经济水平却相对落后的发展中国家，要求将“循环经济”与“区域经济发展、城乡建设和产品生产中”相结合，改革以往单一的环境行政命令式管理，将环境的污染防治与治理与经济效益相挂钩，实行以经济手段强化环境管理的行政许可证制度。有限的环境容量指标在企业经济活动的日益复杂情形下给合理分配许可证制度带来了新的课题——“排污权交易”。可喜的是，美国等西方市场经济国家实行了“排污权交易”制度已取得积极的成效,它运用市场机制为污染治理手段,必将为我国的环境污染与治理工作开辟出新的市场空间，特别是对当前最迫切需要解决的水污染治理防治制度。 一、排污权交易制度的发展 所谓排污权交易﹐是行政主管部门在对本地区实行污染物排放总量控制建立合法的污染物排放权﹐并允许这种权利进行买卖。当排污权交易被引入到水污染防治领域后，又称为“买卖水污染排放许可证”，换言之，按照水体功能或水质目标的要求，结合排污总量在排污申请人之间分配污染物排放权及污染物排放指标，各企业之间因污染物排放数量的变化而进行的排放指标的有偿转让。 排污权交易是当前深受各国关注的环境经济政策,是污染防治制度的发展方向。 “排污权交易”制度最早在60年代由美国经济学家戴尔斯年提出, 70年代初蒙哥马利利用应用数理经济学的方法，严谨地证明了排污权交易体系具有污染控制的效率成本，即实现污染控制目标最低成本的特征。从上世纪70年代开始，美国联邦环保局(EPA)尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理取得空前成功，据美国总会计师事务所估计,美国的SO2(二氧化硫)排放量得到明显控制的同时,其治理污染的费用节约了约20亿美元,排污许可的市场价格远远低于预期水平,充分体现了排污权交易能够保证环境质量和降低达标费用的两大优势。目前德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易的实践。 在中国，从1991年就已经开始了排污权交易试点的工作,已经积累了一定的经验，但是排污权交易更多的实践与大气污染方面。目前，我国《水污染物排放许可证管理暂行办法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》以及《中华人民共和国环境保护法》中都还未有明确的关于“水污染物排放许可证交易制度”的相关规定。 二、我国建立水污染物排放许可证交易制度的可行性分析 权利人从事生产经营活动，向环境中排放废物本来是其基本权利。但是，人们在追求经济利益最大化的驱使下难免要做得有些过头，排放的废弃物却对人类赖以生存的环境带来了不利的影响，在水资源领域中自然就表现为严重的水污染问题。著名经济学家科斯(Coase)的“科斯定理”指出，需要界定公共产品的产权，这样就可以将公共产品像商品一样买卖，从而避免“公共产品的悲剧”。国家凭借手中掌握的由全体成员赋予的“公权利”来干预经济生活，弥补市场缺陷。行政许可的实质就是平衡公益与私益、权利与权力。政府和排污企业之间应存在严格的分工。政府负责从宏观的角度设定排污的总量控制目标，负责分配排污指标，企业则在规定的时间内需要完成的减排任务。毫无疑问，一方面政府需要提供有效的工具以帮助企业完成任务，主要包括二氧化硫排放的许可证制度、监督监测制度等；另一方面，政府还需要运用合适的法律手段对没有完成任务的企业施以惩戒。 实质上，“水污染排放许可证交易”包含有两部分内容：一是水污染排放许可证的获得，二是污染权的转让。水污染排放许可证制度是指在控制污染、保护环境的行政制度。排污单位必须在指定时间内，向当地环境保护行政主管部门办理排污申报登记手续，并提供防治水污染方面的有关技术资料；排污单位必须如实填写申报登记表，经本单位主管部门核实后，报当地环境保护行政主管部门审批。排污权交易让水污染排放指标进入了商品流通领域，排污权被允许像商品那样在市场上买入和卖出，同时也具有了商品的一般特征，通过环境容量资源价值交换明晰交易双方产权使双方都受益。或者说，排污权的转让主要是对“环境容量资源”、“有价资源”或“储存”环境资源实行优化配置，力求社会价值和经济价值的同时实现。 随着我国随着环境保护工作的不断深入发展，水污染物许可证制度也日趋完善。组织建设上，先后建立了国家环境保护局排放水污染物许可证试点工作领导小组、顾问组和技术协调组；法规制度上，1989年7月颁布的《水污染防治法实施细则》把实行排放水污染物许可证制度列入其中，配之以《水污染物排放许可证管理暂行办法》、《水污染物排放申报登记管理办法》等法规；技术上，制定了《排放水污染物申报登记大纲》、《排放水污染物许可证工作大纲》、《水环境综合整治规划技术纲要》等文件。 在社会主义市场经济的推动下，水资源的所有权和使用权必将实现分离，其市场有价性也必将得以突出。以市场为导向，实现水污染物排放的市场化。由此可见，水污染物排放许可证交易制度的建立是实现水污染物许可制度的必然结果。此外，在上海市、本溪市、绍兴县等地实施的水污染物排放许可证制度的基础上曾经建立起排污市场，这些实践也为我国建立水污染物排放许可证交易市场提供了宝贵的经验。 三、建立水污染物排放许可证交易制度的意义 水污染物排放许可证交易制度的市场化，不但可以极大地调动排污企业的积极性，使其可以选择更有利自身发展的方式主动减排，而且能大幅度减少污染物排放总量的总体费用。水污染的排污权交易以循环经济为指导思想，利用经济杠杆解决因经济冲突产生的环境问题，使“环境就是资源”，“环境就是商品”的理念成为现实。建立水污染物排放许可证交易制度最大的优越性集中体现在环境与社会经济两方面。 （一）水污染许可证买卖使环境容量资源效率化 环境容量有政府通过科学的研讨分析得而获得，在一定时期内具有恒定性。排污权交易使得企业间因排污指标的富足或短缺而导致的排污交易成为可能，最大限度的利用了环境对水污染物的承受能力使之为我们的生产生活所用。按循环经济的原则规范，水污染许可证买卖重构了环境容量在企业间的有效分配，使企业真正产生循环经济的效益。从经济学的角度看，排污权的价格也回向商品的价格一样，根据市场的供求关系在合理水平线上下波动，让水体环境来自与外界的污染的压力与社会生产的发展处于相对稳定的状态，以达到保证该地区环境质量的目的。 （二）水污染许可证买卖使得企业因环境的有偿使用而承担的资金投入效益化 首先，水污染许可证买卖突破了以往仅以行政命令作为水污染防治制度的旧观念，获得更多制度实现的灵活性。水污染交易的跨地区流动，也让各地区行政部门的水污染防治政策趋于统一，更符合水体资源整体化的特点，更大范围的实现水资源的优化配置。 其次，也是使企业走出了“水污染许可证”只有投入没有产出的窠臼。企业看到“水污染权”能够产生的经济价值，将努力降低自身的生产排污总量使之得以实现。例如：采取新工艺、购置环保型生产设备、使用清洁能源等手段，尽可能地减少污染物的排放。充分贯彻了环境保护法强调的“三同时”验收制度，实现了水污染防止的源头治理目标，使企业真正产生循环经济效益。同时，在企业到达水污染排放标准后，企业也不会再因水污染排污许可指标的限制制约的生产规模扩大、生产改制等和生产技术更新等问题而举步不前，从而也让全社会经济实现良性循环。 四、反思 处理水污染问题显得要复杂得多，水体形态的多样化不仅涉及污水的数量还涉及污水的水质，因为不同的水的用途决定了不同水质标准，而水的用途总是一直在变并很难将它们从整个水循环系统中严格划分开来；季节性的水量变化也是水污染指标显得更加难以决定，所以大多数国家只注意控制污水的排放量而不太注意水质控制，这都将给水污染物排放许可证交易制度的实现带来许多障碍。一个不争的事实是，我国江河、湖泊和海域普遍受到了污染，且污染仍在迅速发展，并呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从区域向流域扩散的特点。中国的水污染形势十分严峻。笔者以为，当务之急是建立水污染治理的市场化制度即总量控制与排污权交易一体化。 （一）健全与完善我国与水污染防治有关的法律制度 1、公权力制衡制度。“绝对的权力必然导致绝对的腐败”反映了权力是需要制衡的必要性，否则将导致权力的滥用。尤其是要避免制定游戏规则的政府部门又是游戏的参与者，因为这可能会造成规则制定者在公正性幌子下对其他游戏参与者利益的损害。但同时也不益过分强调“交易”的经济性而冲淡了环境的“公权”色彩。 2、公众参与制度。对于交易的成立也应贯彻《中华人民共和国行政许可法》中“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”中的原则，给予公民以共同参与权，监督企业、政府的“交易”行为是否真正意义上的反映出环境和居民生活的切身意向。 3、交易登记制度。政府从宏观上把握水污染物的排放总量，为排放指标交易的需求建立完善的交易登记制度。各企业也必须通过行政主管部门才能够获得或者出让排放指标。重点排污单位水污染物排污口的设置、变更以及拆除都应在有关部门的监督下进行。修订后的新《水法》明确规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，各级水行政主管部门和流域管理机构负责水资源的统一管理、登记和监督工作，染物排放许可证交易监控管理也应纳入行政管理的范畴。 4、“交易”过程的公开与透明。即使在制度的设计上避免公权力与利益相挂钩，个别执法人员仍可能会利用所掌握的公权力来为自己谋私利。一旦强大的公权力被用于私人目的是非常可怕的因为公权力拥有伦理的正义性，弱小的个体公民根本无法抗衡。避免这一可怕后果出现的有效办法之一，就是通过机构改革建立一个精简、高效和廉洁的政府服务体系，并尽可能使政府的政策及政策的制定过程具有透明性，避免立法与执法过程中的安详操作。 （二）建立水污染物排污许可证交易三级市场 跨区域水污染许可证的交易存在着技术上难度。一方面，在地方保护主义思想的影响下，各行政主体见各自为政，为保护本地区的经济利益各自制定排污标准，使得我国本就处于新车伊始的水污染许可权制度举步为艰。另一方面，在经济活动中，区域的地理差异和区域环境容量的改变能否为人们正确均衡。因此，我国水污染物排污许可证交易市场应包括三个市场级别：一级市场即在同一行政区域内的内的水污染物许可证交易市场；二级市场即一国内跨行政区域内的“交易”市场。三级市场则是用于解决不同国家之间水污染物排放许可证交易的市场问题。 1、一级市场主要由该行政区域地方人民政府的水行政主管部门负责的水污染物许可指标的交易。行政主管部门要在合理核算的基础上行业本地区水体排污容量，监督“交易排污权”的需求与交易。在这方面，我国已经在上海等地进行了卓有成效的实践探索，交易市场的建立也初具端倪。 2、在不同行政区域之间（主要表现为省级以上行政区跨流域间）建立二级市场以实现“排放权”交易。我国目前的流域管理机制是流域管理机构根据流域水体的环境质量要求计算出整个流域几年内污染物总削减量,然后以相同的比例分配各地区各年度的削减量配额,各地区必须按照指定配额独立完成,不允许存在污染物的跨地区转移削减。由于各行政区域内的产业结构和经济发展速度各不相同，必然会造成对水体污染物排放指标需求的严重失衡，环境资源的优化配置更是无从谈起。指令性配额管理流域排污指标的管理结构主要依靠行政手段来解决跨界污染纠纷问题，已经不能适应环境容量市场化的需求。由此可见，建立我国水污染物排放许可证交易二级市场已势在必行，各行政主体应统一协商，相互配合，并通过信息资源的互享实现对水资源状况的统一认识。坚持“因地制宜、突出重点”的原则，通过对落后地区的经济补偿及行政救济等方式促进“排污权”交易的实现。 3、在经济全球化浪潮的推动下，打破水体资源的国界限制全球资源共享的趋势是不可逆转的，保护和有效利用自然资源将使人类共同的责任。我们必须加强与世界各国， （转229页） ———————————————— （接226页，王征 文） 特别是周边国家的政治协商及经济合作等方式，实现经济互利与互补，建立无污染物排放许可证交易三级市场。以保护环境实现可循环经济为出发点，全方位打破水污染物排放的流域、区域和行业的封锁，最大限度地减少和消除对国家和地区的，最大限度地减少和消除交易对国家和地区影响，以适应水的污染防治、水资源保护、水环境改善、节约用水和防洪的总体要求，并按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，促进水资源的优化配置与可持续利用。 最后，我们还可以考虑政府在适当的时候对于企业提出奖励、福利政策，让企业个体更加热衷于保护我们共有的环境，使那些真正通过企业自身改造减轻了环境负担的企业获得更多的实惠，削减水污染物排放配额，促进水污染物排污许可证交易的进行，实现循环经济的持续发展。 参考文献 ①曹明德.排污权交易制度探析.西北政法学院学报.2004（4）：100 ②金瑞林.《环境法学》.北京大学出版社，2002年4月重排版. ③《水污染物排放许可证管理暂行办法》. 国家环境保护局1988年3月 ④《中华人民共和国行政许可法》. 由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，现予公布，自2004年7月1日起施行。 ⑤宋丽平. 论排污权交易制度的法律建构. 中国环境法网http://www.riel.whu.edu.cn/ ⑥《发展循环经济是落实科学发展观的重要途径 》. 国家发改委经济体制与管理研究所《我国循环经济发展战略研究》课题组. 宏观经济研究 2005（4 ）：3
