我国循环经济立法问题的实践探讨 罗胜男* 摘要：循环经济是我国未来社会可持续发展的最佳选择模式，它是在经济发展与环境破坏、资源短缺的矛盾日益尖锐化的形势下提出的一种新型经济发展模式。在经济、环境和社会“共赢”理念下，我国循环经济立法的肇始结束了统治中国数十年局面的“末端治理”的环保理念。但我国发展循环经济起步较晚，尚处于发展初期，在实践中存在很多不足，立法亟待完善。 关键词：循环经济 立法 实践探讨 当人类进入科技昌盛、物资丰硕的21世纪时，环境的恶化、资源枯竭和人口膨胀的矛盾成为威胁人类生存和发展的世界性重大问题。面对如此严峻的形势，痛定思痛后，人类摒弃了“征服自然，改造自然”思想指导下肆意对资源环境进行的掠夺、破坏和毫无节制的开发利用及随之大肆摊放废物的行为。人类从可持续发展的理念出发，探索经济发展和资源环境和谐共生的道路。循环经济便应运而生，它打破了长期对污染物达标排放和废物无害化处理的“治不胜治，防不胜防”的被动局面，从根本上解决了环境保护、经济发展和人类社会的矛盾，实现了环境、经济和社会的“共赢”。 一、 循环经济的内涵及本质 循环经济本质上一种生态经济，它将生态设计、清洁生产及资源综合利用贯穿于物质产品的生产、消费及其废弃过程中，把传统的资源消耗型线性经济转变为资源闭环流动型的按照生态规律重构经济系统的，促使生态、经济、社会协调发展的经济运行模式。 循环经济以“减量化、再利用、再循环”为行为原则，其中减量化原则是从源头节约能源和减少污染的输入端方法；再利用原则要求提高产品和服务的利用效率，并呼吁抵制一次性用品的过程性方法；再循环原则是一种输出端方法，要求物品完成使用功能后重新变成再生资源。 循环经济打破了传统经济的由“资源—产品—污染排放”的物质单向流动行程，而是倡导建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式， “资源—产品—再生资源”这种物质闭环流动型经济要求从源头控制废物产生，提高资源利用率，要求所有的物质和能源要得到合理和持久的利用，减少资源的消耗量并将对自然环境的影响降低到最低点。 循环经济的立法目的在于：将循环经济这一新型环境保护的理念用法律的手段贯彻到节约资源、提高资源利用率、减少污染物的排放、提高生产效率和改善产品质量中，保护了生态环境、促进经济发展；提高人们生活水平，以实现社会、经济和环境的协调、持续与和谐的发展。 二、实践中加强循环经济立法的必要性 （一） 传统的环境保护立法理念弊端诸多 经济的飞速发展伴随着严重的环境污染和生态破坏，人类社会在取得巨大物质财富的同时，也付出了昂贵的环境代价。“先污染，后治理”的“末端治理”理念并未从根本上杜绝污染物的产生，这种治理模式采取“命令—控制”的形式只是减轻、减少现有污染，片面强调污染物达标排放和废弃物无害化处理，并未真正减少在生产过程中的资源浪费现象和污染物产生的数量。在花费了大量的人力、物力、财力去治理已产生的污染的同时，新的污染又源源不断的从污染源排出等待治理。这种“治标未治本”的方式，为企业、国家增加了沉重的负担。 （二） 循环经济模式具有传统经济模式不可比拟的优越性 摒弃“先污染，后治理”模式的循环经济，是对传统伦理观和发展观重新审视后进行的一种经济发展模式，是对传统经济模式和生产方式进行的全面改革。它已具备“低开采、高利用、低排放甚至是零排放”特征的“资源—产品—再生资源”的物质反复循环流动过程 ，实现环境、经济和社会的“共赢”。循环经济避免了传统经济模式下“末端处理”的恶性循环，认识并尊重自然生态规律，并将其引入到社会经济发展过程，最大程度的保护资源，走节约资源的发展道路。积极开展废弃物回收开发和再利用，解决资源紧张的矛盾，重新创造社会财富。 （三） 推进循环经济是实施可持续发展的必由之路 循环经济强调社会、环境和经济的共同协调发展，而这恰是符合可持续发展所包含的生态可持续、经济可持续和社会可持续发展的要求，它不仅解决环境问题，而且以社会、环境和经济“共赢”的价值追求实现整个社会的全面发展目标。 三、国际循环经济立法实践及对我国循环经济立法的启示 一个国家的环境问题与全球环境问题息息相关，每个国家并不是孤立的存在于地球之上，它总是要通过能源的物质的流通与其他国家密切联系。发展循环经济，建立循环社会是每个国家的必然选择。当今许多国家已将循环经济立法提上日程：美国在循环经济立法方面已十分完善，1990年通过了《污染预防法》，提出以污染预防政策取代以末端治理为主的污染控制政策。德国是循环经济立法的先驱者，早在1986年就制定了《废物管理法》，强调节省资源和避免废物产生为废物管理的首要目标，之后出台的《包装条例》、《循环经济与废物管理法》，严格要求在生产中避免废物产量，并规定对已产生的废物应进行重复利用，将其限制在环境内可以承受的范围之内。日本是循环经济立法最全面的国家，其立法目标是建立一个“循环型社会”，制定了《废弃物处理办法》、《再生资源利用促进法》、《家电再利用法》和《绿色采购法》等。2000年，日本制定《循环型社会形成推进基本法》，将3R原则贯彻到生产消费各个环节，有效的抑制天然资源消耗，减轻了环境的负荷。 外国循环经济立法实践经验，对于人口众多、资源相对匮乏、环境破坏问题严重、发展循环经济起步较晚、理论研究也较为薄弱我国而言是十分重要的。纵观当前世界循环经济立法现状和趋势，不难发现我国循环经济立法还存在着诸多的不足。要在我国发展循环经济模式、构建循环经济法律体系,就需要立足中国国情,学习与借鉴国外先进经验,少走弯路。 （一）环保立法理念应与时俱进 1973年我国第一次全国环境保护会议上通过了《关于保护和改善环境若干规定》，提出“预防为主，防治结合”努力改善生产工艺，减少废弃物产生的预防污染方针。在20世纪80年代初，明确提出，技术改造是消除“三废”的根本途径。1983年的《关于结合技术改造防治工业污染的决定》，要求把“三废”治理、综合利用与技术改造有机结合起来，开发无污染、少污染的产品。90年代以来，我国提出建立循环经济和循环型社会的目标，颁布一系列法律法规，如《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等。除2002年我国颁布的第一部以推行清洁生产为目的的《中华人民共和国清洁生产促进法》外，我国现行许多环保立法的指导思想仍拘泥于“污染—治理”因果关系的单向线型模式，以1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》第3条、第4条、第17条和第37条都可明显地看出这种处理方式。这些立法在指导思想上，还未转变到体现“资源—产品—资源”的循环经济理念，与之相差甚远。 （二）立法体系应完善并注重制度创新 市场的限制和政策的失误是环境和发展冲突的根本原因。因此，直接宏观调控与间接调控的手段，全民环境教育和环境意识提高，人们自觉采纳绿色生活和消费方式自我调控规范的建立构成了循环经济法律体系得内容。在实践中，不但应完善并随着循环经济的发展注重结合实际进行制度的创新。 （三）提高技术发展水平，加快科技创新 循环经济的实施，很大程度上与资源化技术水平密切相关。降低对环境的污染率和产品的回收率与资源化技术水平成正比。资源化技术水平低，会产生严重的二次污染，过于复杂的技术则又会提高资源化过程的成本，得不偿失这也是不可行的。因此，只有采用先进可行的技术，才能实现社会资源和能源的“低投入、高产出、高利用、再循环”，提高经济效益，减少污染。 四、我国循环经济立法实践中应注意的问题 （一）坚持科学发展观的指导 “在满足当代人需要的同时，不损害人类后代满足自身需要的能力”，地球只有一个，发展才是人类共同的追求。循环经济立法必须坚持以科学发展观作为其指导思想，实现环境、经济和社会的协调与可持续发展。摒弃单纯追求经济消极增长的目标，将经济增长与人类、环境和谐发展作为目标。科学发展观作为体现保护环境，改善生态环境，实现国家长期稳定发展的指导思想已被国人接受。随着环境问题被日益关注，我国只有坚持以科学发展观为指导，走可持续发展的道路，积极推进环境、经济和社会三者的协调发展，才是21世纪中国的希望所在。 （二）加强循环经济的法制宣传和公众参与制度的完善 循环经济的目标是实现环境、经济和社会的协调发展，而环境和发展是人类社会普遍关注的重大问题，是关系当代又造福于千秋万代的利国利民的大事。因此循环经济的实施需要提高社会公众的参与环境保护和绿色消费意识，增强公众参与的能力。通过长期广泛的教育和宣传，使公众从根本上了解循环经济，加强宣传的基础性。针对不同层次的人，制定不同的宣传计划，制作、分发不同的宣传材料。加强新闻媒体、广播电视等舆论的导向，以最小的成本获取最大的经济与环境效益。使公众从小事做起，从身边做起，减少废弃物的发生，让循环经济的理念深入人心，最终实现公众监督和倡导下的生态文明。 （三）循环经济的环保立法理念是《宪法》和《环境与资源保护法》应有之意 循环经济理念的本质在于把人类社会的生产方式看作是人类与自然界之间能量物质的交换，这种理念不仅能发挥保护环境、消除污染的作用，而且成为保护资源和促进能量循环、创新产业的动力。从循环经济的发展来看，循环经济理念成为环境立法中的基本价值取向是大势所趋。我国目前在立法观念上还局限于“污染—治理”的思维模式中，循环经济有悖于传统发展模式的新型发展模式理念必然引起我国法律经济理念的改变。只有《宪法》和《环境与资源保护法》的经济理念适应循环经济的理念，并以法律来维系，才可构建起循环经济法律体系。仅依靠传统的“末端治理”的环保立法理念，不足以满足现实的需要和可持续发展的要求，而以循环经济为立法经济理念的《宪法》和《环境与资源保护法》会以更快的步伐与国际环保立法接轨，更好的保护人类共同的生态环境。 （四）明确循环经济立法中各法律主体的责任 发展循环经济,构建循环型社会,就必须明确行为主体间的责任,只有制定完善的责任制度,行为人才有章可循,法律也才具有现实性和可操作性。通过法律的指引、教育和规范作用，为政府、企业和公众的行为提供可靠的行为规范和行为准则，在法律自身固有的规范性和强制性作用下，各法律主体必将“各司其职，各尽其责”。 1、政府责任 政府需要制定相应的法律、法规和相应的规划政策，对不符合循环经济的行为加以规范和限制。除采取必要的行政强制措施外，更应当注意经济激励手段和措施。政府通过行政指导对废弃物进行回收、利用、再生和循环利用，因地制宜的从各地实际出发，结合本地区的资源存量、环境状况、消费水平等实际情况，制定法律法规、条例等规范性法律文件，把发展高新技术和区域环境改造结合起来。政府还应明确规定鼓励开展有利于循环经济的科学研究和技术开发等活动，鼓励和激发公众的自愿行动，推动循环经济顺利发展，在实践中不断调整发展循环经济的战略。 2、生产企业责任 生产企业是废弃物产生的源头，推行清洁生产，减少产品和服务中的物料和能源的使用量，明确废弃物处理企业责任制，对促进废弃物循环利用会产生积极的作用，因此在实践中，应通过立法规制企业的责任。企业将循环经济理念视为自身发展不可分割的一部分，要求企业在生产经营和各个环节采取相应的技术和管理措施，减少产品和服务在生产中的物料和能源使用量，减少有毒有害物质的排放量，产品使用后能够成为循环资源自觉进行循环利用，并有义务对循环资源进行处理。即使其生产的产品已被人使用、废弃后，生产企业仍负有对其产品进行适当的资源利用与处置，做到善始善终，引导有利于循环经济的消费和市场行为。 3、公众责任 提高公众的参与循环经济建设的意识和能力是发展循环经济的重要手段。公民应树立与环境和谐发展的价值观和消费观，必须遵守循环经济法律，选择有利于环境保护和减少污染的生活方式和消费方式；使用再生品;有义务回收利用循环资源;避免使用不可再生物品,以及浪费资源等，推动社会向循环型社会发展。每个公民从我做起，从身边做起，以高度的主人翁责任感努力构建循环型社会。 人类的生存和发展与客观存在的环境保持着永恒的物质与能量的互动关系，从中国经济发展前景来看，为有效克服在现代化过程中出现的环境与资源危机，我们必须全面规划和实施循环经济，把其发展确立为国民经济和社会发展的基本战略目标。发展才是硬道理，发展循环经济，促进循环型社会的建立是历史必然的选择。我国加强循环经济立法，发展循环经济，实现可持续发展，对于世界的和平与发展、全球可持续发展战略目标的实现具有重要的现实意义。 参考文献： ①吴季松.《循环经济———全面建设项目小康社会的必由之路》.北京出版社,2003 ②杨永杰.《环境保护与清洁生产》.化学工业出版社,2002 ③蔡守秋. 《环境政策法律问题研究》.武汉大学出版社 ，1999 ④赵国青.《外国环境法选编》.中国政法大学出版社，2000