循环经济立法中应注意的问题 李学雷* 苏 倪** 朱 慧 李希昆 摘要：传统经济发展模式造成了全球范围内的资源短缺和环境恶化，转变传统经济发展模式，发展循环经济已成为各国的共识。我国亦将发展循环经济作为建设“有中国特色的节约型发展道路”，构建循环型社会的重要选择。而立法对于规范和促进循环经济的快速发展具有重要意义。本文主要论述了循环经济立法过程中已注意的几个主要问题，提出了循环经济立法应以可持续发展原则为指导，在定性为环境法的基础上，采取先分后统的渐进式立法模式，构建循环经济法律体系中应将制定新法与改造现有法律制度相结合，政府在发展循环经济中应发挥主导作用等主张，希望对构建我国科学、合理循环经济法律体系起到参考作用。 关键词：循环经济 立法 问题 工业革命以来，以高消耗、高投入、高增长、高消费为主要特征的传统工业经济发展模式已造成了世界范围内的资源短缺和环境恶化。在充分认识形势严峻性的同时，各国政府纷纷探索新的经济发展模式。20世纪90年代后，发展循环经济成为国际社会的共同选择。2004年12月3至5日，中共中央总书记胡锦涛在中央经济工作会议上指出：“要坚持开发与节约并举，把节约放在首位，大力发展循环经济，逐步构建节约型的产业结构和消费结构，走出一条具有中国特色的节约型发展道路”。 这意味着发展循环经济将成为我国今后转变传统经济发展模式的重要内容之一。近几年，我国理论界包括法学界对循环经济理论作了大量的研究工作，同时，辽宁、贵州、山东等地还积极进行发展循环经济的试点工作，并取得了一定的实践经验。这为我国在全国范围内因地制宜地发展循环经济奠定了一定的理论与实践基础。值得关注的是，近日，国家有关部门正在进行循环经济相关立法调研与起草工作，力图构建科学、完善的循环经济法律体系，从立法层面上推动循环经济相关制度的建立，促进循环经济快速发展。本文主要讨论在循环经济立法过程中应注意的几个主要问题，以期对构建我国科学、完善的循环经济法律体系起到一定的参考作用。 一、关于循环经济立法的指导思想 对于循环经济的内涵与特征，学者多有论述，笔者不再赘述。在循环经济立法的指导思想方面，笔者认为，应坚持以可持续发展原则来指导循环经济立法。众所周知，可持续发展的概念最初是由挪威原首相布伦特兰夫人所领导的世界环境与发展委员会，于1987年在其向第42届联合国大会提交的《我们共同的未来》这一重要报告中提出的。报告这样定义可持续发展：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。 从表层意思讲，可持续发展是一种长久、稳定的发展，是社会历史的要求；从本质上讲，可持续发展就是对环境无害或者少害的发展，是环境资源保护与经济、社会的协调发展，是保护人与自然之间的和谐、平衡的稳定发展。 可持续发展原则正确反映了环境与经济、社会发展的关系，体现了社会经济规律和自然生态规律的客观要求，综合考虑了人类、国家、集体和个人利益以及眼前、局部和长远、整体利益。 该原则为我国经济发展模式的转变，探索和发展新的经济运行模式指明了方向。而以3R原则[即资源利用减量化（Reduce）、产品的再使用（Reuse）和废弃物的再循环（Recycle）]为主要特征的循环经济理论，正是在力图克服传统工业经济发展模式对环境、资源造成巨大压力，难以实现经济、社会与环境协调发展的基础上提出的。其本身就是对可持续发展原则的充分贯彻。经济形态由传统的“资源—产品—废弃物”的线性发展模式向“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式循环发展模式的转变过程就是可持续发展原则在经济发展中逐步落实的过程。循环经济发展模式体现了可持续发展原则的本质要求。因此，反映到循环经济立法过程中，必须坚持可持续发展原则。只有以可持续发展原则为指导思想，建立科学、完善的循环经济法律体系，才能真正抓住循环经济发展的规律，促进其健康、快速发展，从而实现经济发展与社会、环境相协调，即实现可持续发展目标。 二、关于循环经济立法的性质 关于循环经济立法的性质问题，有学者在分析国外，尤其是美国、加拿大、德国和日本的循环经济立法实践之后，将其归纳为两种模式：一种是以美国、加拿大为代表的“污染预防型”，一种是以德国、日本为代表的“经济循环型”，认为前者属环境法范畴，后者属经济法范畴，并主张我国循环经济立法宜定性为经济法。 同时，有些学者在论述循环经济立法时，或直接与环境保护立法相结合，或将循环经济立法与其它环境立法相互比较研究。 认为循环经济立法当然属于环境法范畴。笔者认为，对循环经济立法进行准确定性，对于推动循环经济沿着可持续发展的道路快速发展，节约和充分利用有限资源、缓解当前环境压力，最终实现经济、社会和环境的协调发展具有重大意义。而就循环经济发展模式和相关理论产生的历史背景和宗旨来看，笔者认为，宜将循环经济立法定性为环境法，纳入环境法律体系。前已述及，循环经济发展模式是基于传统经济发展模式严重消耗自然资源、污染环境，资源与环境压力剧增的背景提出的。发展循环经济的实质就是缓解这种与日俱增的资源与环境压力，转变传统经济发展模式，实现经济、社会与环境的协调发展。因此，作为规范与促进循环经济发展的循环经济立法，当然应在反映资源短缺、环境恶化背景的前提下，构建以经济发展与环境保护相协调为宗旨的循环经济法律体系。节约和综合利用自然资源、保护环境应成为循环经济立法最重要的价值取向。基于上述理由，笔者认为，循环经济立法应严格定性为环境法。 三、关于借鉴国外先进立法经验与我国循环经济立法模式的选择 循环经济作为一种新型的经济发展模式，其理论的提出率先肇始于以美国、德国、日本等国家为代表的西方发达国家。而循环经济立法最为科学、完善的也是这些国家。我国在循环经济立法的过程中有必要在结合我国国情的基础上，吸收西方发达国家的立法经验，以加快我国循环经济立法进程，早日建立科学、合理的有中国特色的循环经济法律体系。 （一）西方发达国家循环经济立法状况 上世纪80年代中期以来，以德国、美国和日本为代表的西方发达国家面对资源与环境的压力，纷纷加强立法，促进本国循环经济的发展，形成了各具特色的立法模式。德国是比较早的进行循环经济立法的西方国家，早在1986年就制定了《废物管理法》，该法强调要通过采取节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的主要目标。1991年，德国首次按照从“资源—产品—资源”的循环经济思路制定了《包装条例》，加重了生产者的责任，要求德国生产商对于包装，首先要避免其产生，其次要对其回收利用。1996年，德国又公布了更为系统的《循环经济和废物包装法》，把资源闭路循环的循环经济思想从包装问题推广到所有的生产部门。这部法律比以往更强调要求在生产过程中避免废物产生，同时要求对已产生的废物进行环境可以承受的利用。90年代以来，许多国家也纷纷以立法来对循环经济进行规范和管理，如美国国会1990年通过的《1990年污染预防法》提出要以污染预防政策补充和取代以末端治理为主的污染控制政策。该法的宗旨就是转变环境污染末端治理方式，逐步实现以预防为主的源头控制。日本80年代末制定了《废弃物处置法》，其中第三条第二款规定：“事业者应当努力对伴随其事业活动而产生的废弃物加以再生利用，以减少废弃物的排放量。同时，在产品的制造、加工、销售过程中，应当考虑所制造、加工、销售的产品、容器在变为废物时，不会使对它们的恰当处理变得困难”。于2001年4月1日生效的日本《家用电器再循环法》则主导了日本家用电器的再循环利用，该法律要求制造商或他们指定的代理商在每一类家用电器上，至少要保持以下的再循环利用比例：空调60%，电视机55%，电冰箱50%，洗衣机50%。2000年4月通过的《推进建立循环型社会基本法》，作为日本发展循环经济的基本法律，共分三章32条，包括总则、建设循环型社会的基本计划和建设循环型社会的基本政策。 （二）我国循环经济立法模式的选择 通过对上述德国、美国和日本等西方国家循环经济立法的状况的比较可见，德国与日本的循环经济立法采取了先在各个领域制定单行法，在此基础上再制定循环经济基本法以统帅各单行法的先分后统的渐进式立法模式，而美国则主要体现为单行法。前者充分体现了循环经济的理念，而后者则主要是立足于防治污染。相比之下，笔者认为德国和日本的循环经济立法模式更为充分地反映了循环经济的发展规律，能够更好地将经济发展与资源节约和综合利用以及环境保护协调起来，符合可持续发展的要求，更为科学、合理。因此，我国在循环经济立法的过程中应充分借鉴德国和日本两国的立法经验，在此基础上，结合国情构建我国循环经济法律体系。值得一提的是，虽然学者大都主张借鉴德国和日本的循环经济立法经验，但是在具体的立法顺序和立法模式上，主张并不一致。有学者认为应采取德日先分后统即先制定单行法再制定基本法的模式， 有学者认为应先统后分即先制定基本法后制定单行法的模式。 笔者认为，我国循环经济立法应采取先分后统的渐进式立法模式。理由如下：第一，从德国、美国和日本等西方发达国家循环经济立法进程来看，循环经济立法采取由单行法到基本法的立法顺序和模式，并非立法者随心所欲的结果，而是反映了立法者、市场主体和社会民众对循环经济认识不断深化的过程。立法中采取这种先分后统的渐进式的立法模式，在某种程度上讲是一种必然的选择。而在我国，循环经济作为一种新的经济发展模式，其理念还远未深入人心，理论界尚在不断研究之中，官方正式提出发展循环经济不过是去年之事，更遑论普通社会民众对其了解程度如何了。而循环经济基本法作为规制市场主体经济活动的重要法律，在其理念尚未被社会公众认识与接受的情况下匆忙出台，显然是不智之举。其不仅不会激励市场主体转变生产、消费方式，反而可能造成社会公众的无所适从。这显然不利于循环经济的发展。第二，发展循环经济需要成熟的自然科学技术来支撑，而相关科技的发展成熟需要一个相当长的时期，不可能一蹴而就。就我国而言，循环经济理论的引进、认识与研究不过十年左右的时间，作为发展中国家，我国相关自然科学技术的发展还远未达到可以支撑在各个行业、各个领域，甚至在整个社会层面健康、快速发展循环经济的程度。最有可能的情况是，首先在某个企业、企业之间或者某个行业的相关科技逐渐发展成熟，而后带动关联企业、行业相关科技的发展，从而逐步实现在整个社会层面上循环经济相关科技的发展与成熟。由此可见，支撑循环经济发展的自然科学技术的发展成熟过程也决定了我国循环经济立法只能循序渐进，而不能急于求成。第三，从上世纪70年代末80年代初到本世纪初我国经济发展过程来看，虽然经济建设取得了令世人瞩目的成就，国民经济保持了8%左右的持续增长，但是就经济总体而言，我国经济运行方式尚处于粗放经营时期，乐观地说，可以认为正处于由粗放型经营方式向集约型经营方式转变的过程中。而由目前这种经济运行状态过渡到循环经济发展模式，或者说逐步颠覆传统经济运行方式，也需要一个过程。要顺利实现这种过渡，需要政府、企业和社会公众的共同努力。这也决定了建立循环经济发展模式，制定循环经济基本法绝非一朝一夕之事。 四、关于我国循环经济法律体系的构建 前已述及，关于循环经济立法模式的选择，笔者主张先分后统，即采取先就各行业、各领域制定单行法，而后再就促进建立循环型社会方面制定基本法的渐进式立法模式。在遵循这一立法模式的前提下，笔者认为应主要从以下两个方面构建我国循环经济法律体系：一是根据我国各行业、各领域的产业特征及相关科技发展状况制定若干新的法律、法规，而后逐渐向产业层面，社会层面的综合立法过渡，制定新的综合性法律。主要应包括生产末端的废弃物处理与生产源头的自然资源节约与综合利用的法律、法规，这主要是基于生产过程的纵向角度。具体而言，关于废弃物处理方面应包括废旧家电回收利用、废旧轮胎回收利用、废电池回收利用等方面的法律、法规。在此基础上，待条件成熟时可制定综合性的废弃物分类及回收利用法；关于自然资源节约与综合利用方面，应包括木材节约与综合利用、矿产资源、水资源等节约与综合利用的法律、法规。同样，在适当时机制定自然资源节约与综合利用的综合法。而在不同生产过程之间、不同产业之间以及不同区域之间的横向层面上，则主要应逐步制定促进企业、行业、地域联合发展循环产业的单行和综合法律规范。二是在以发展循环经济，节约与综合利用自然资源、缓解环境压力为指导思想的前提下，逐步改造和完善现有环境资源法律制度。包括建立和完善环境税收制度、财政信贷优惠制度、循环产业产品绿色标志制度、循环产业激励制度、相关技术研发支持制度、国民经济绿色核算制度、鼓励消费绿色产品制度等等。 五、关于发展循环经济中政府作用的发挥 由于循环经济是一种新型的经济形态，发展循环经济的主要目的是协调经济发展与环境保护、资源节约的关系，统筹局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、市场主体利益与社会公共利益，实现可持续发展。而协调和统筹上述关系及不同利益的冲突，单靠发挥市场规律的作用显然是不够的。市场经济发展的历史已经证明，市场是存在缺陷的，其无法解决诸如环境污染、资源浪费等市场主体经济行为的外部性等问题。 （转540页） ———————————————— （接565页，李学雷 文） 作为追求利益最大化的“经济人”，市场主体在现有生产方式有利可图的情况下，不会主动采取其认为可否使其资产增值尚未可知的新的生产方式。由此可见，纯以发挥市场规律作用和市场主体“自觉”行为是不可能实现发展循环经济的目的的。因此，在发展循环经济的过程中，正确处理环境与发展的关系以及协调不同利益的冲突的责任，当然就落在了政府的肩上。政府理应在发展循环经济的过程中发挥主导作用。笔者认为，在发展循环经济的过程中，政府应正确处理国家干预与经济民主的关系，本着责、权、利、效相结合的原则，在尊重市场主体利益、发扬经济民主的基础上，综合利用经济、法律、行政、教育宣传等一系列手段，充分发挥宏观调控的功能，使国家这只“看得见的手”在发展循环经济的过程中始终发挥积极的主导作用，从而促进循环经济的健康、快速发展。具体而言，一方面，政府可通过降低循环产业主体市场准入条件、建立循环产业示范园区、优先采购循环产业产品、鼓励企业联合、区域联合发展循环产业等方面发挥积极作用；另一方面，在积极推动循环经济发展的同时，也要在遵循循环经济发展规律的基础上，结合各行业、各地区不同情况，因地制宜、因行业制宜，有计划、有步骤地发展循环产业，要避免盲目跟风、一哄而上。另外，中央政府在全国范围内促进循环经济发展的同时，也要对各地方政府发展本地循环产业的活动予以监督，防止地方以发展循环经济为名，大搞形象产业、政绩工程，对于在发展循环产业过程中的寻租等违法行为更要坚决查处。简言之，循环经济在某种程度上讲就是政府主导型经济，没有政府的主导作用，循环经济就不可能在我国得到长足发展。 综上所述，循环经济作为一种新型的经济发展模式，其反映了可持续发展原则的本质要求，能够在最大程度上实现经济、社会与环境的协调发展，我国应在充分认识和掌握循环经济发展规律的基础上，借鉴国外先进立法经验，尽快构建符合我国国情的循环经济法律体系，促进循环经济在我国的快速发展。 Problems should be adverted in the circular economy legislation Li Xue-lei Su Ni Zhu Hui Abstract：The traditional form of economy development has made the natural resource lacked and the environment deteriorated. It is acknowledged by all nations to change the traditional form of economy development and develop circular economy. Our government also take developing circular economy as the important choice to build the Chinese economized development road and construct the circular society. The legislation is important to regulate and promote the quick development of the circular economy. The author discusses several important problems in the circular economy legislation and suggests that obeying the sustainable development principle, classifying into environmental law system, adopting the legislation form from decentralizing to unity, combining making new law with perfecting existing law, exerting the chief role of government and so on should be taken in the circular economy legislation. Key words：Circular economy Legislation Problem