循环经济时代政府环境管制的新理念 李挚萍* 20世纪50、60年代以来形成的全面干预和政府包办社会具体事务的模式把政府带入一个迅速膨胀的时代。由于政府规模的膨胀和政府雇员的增加，使政府自身运转的财政支出变成了一个极大的负担。机构的臃肿造成了效率低下和严重的官僚主义，使“官僚制”的所有弊病都暴露无遗。这又引发了新的社会危机。因此，从20世纪80年代开始，首先在英美，然后是全球都开始了一场行政改革，又称“再造政府”的运动。 这场行政改革主要针对三个方面的的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少行政职能，以求政府“管得少一些但管得好一些”；第二，尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身能力和财力和不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。最根本的是，这场运动反映了一个历史趋势：政府公共政策化和公共管理社会化。 这一改革是行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变：政府的基本职能在于公共政策的制定和监督执行，公共管理职能转移给政府外的社会化公共管理组织去承担。 环境问题的严重性、普遍性，以及人民群众对环境保护需求的日益提高，而政府的力量有限，使得环境保护这种公共产品不可能完全由政府提供。现代的公共经济学和公共管理学都揭示了公共产品提供主体多元化的必要性和现实性。现代市场经济体系中的公共产品可以由政府、社区、私人企业、第三部门、国际组织等主体提供。 公共产品提供主体的多元化趋势的出现，可以归结为几方面的原因：一是公共经济活动活动中广泛存在的“政府失败”现象；二是政府官员也是理性的经济人，公共管理活动中难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。三是人们对公共产品的需求增加，而政府的资源有限；四是人们对公共产品的认识不断发生变化，认识到公共产品可以分类，准公共产品可以由其他主体提供；五是社会科学技术的进步为其他主体参与公共经济活动提供了技术上的可能性。公共产品的多元主体提供弥补了政府作为单一提供主体的各种缺陷和不足。是社会的一大进步，并且某些人类社会所必需的公共产品只能由社会提供，如制约政府权力的力量，满足社会多元化需求。环境保护这种公共产品可以划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品包括环境保护法律法规、制度和标准；大气质量的改善；大江大河和海洋环境污染的治理等。这些产品应主要由政府提供；准公共产品包括城市垃圾及其他废弃物的回收处理；公共环境卫生；污水处理；城市绿化等，这些产品可以同私人企业、社区和非盈利组织提供。 政府在解决环境问题方面的局限性，使各国政府调整了它的角色，从一个高高在上，包揽一切的权威，到主动寻求专家、公众和工业界的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系，建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担环境责任的机制。 企业作为改善环境的重要力量，它们也从中获得利益，如良好的环境表现会提升企业的形象和产品的竞争力，从而进一步刺激企业从环境保护和经济利益的双重角度设计自己的产品和生产过程。在这种背景之下，政府与企业有较大的空间达成自愿协议，企业承诺实施一些严于管制的措施，以换取政府在某些方面管制的放宽和信息、技术、资金和信贷等方面的帮助和支持。 从20世纪90年代开始，环境管制进入第三代，一方面进一步使用更集中和综合的措施提升现有环境管制的质量、简化管制程序，减少管制成本。另一方面则是寻求更好的政策工具，将命令—控制型、经济刺激型和自愿型措施结合起来。 在以上理论和改革的影响下，政府在环境保护中的角色也发生巨大变化。 一、 政府的环境保护职能在深化 进入20世纪80年代以来，环境危机进一步恶化，呈全球化、综合化、高技术化、极限化等特征。 气候变化、温室效应、酸雨、森林锐减、生物多样性消失等环境问题已经严重威胁到人类社会的生存与发展。国际社会掀起了新一轮的环保浪潮。进入20世纪90年代以来，各国纷纷制定和实施本国的可持续发展战略，可持续发展战略的实施对政府的环境保护职责提出了新的要求： （一）改变传统的经济发展模式必须强化政府的作用 可持续发展战略要求各国改变其传统的，不利于环境保护的经济发展模式。传统的经济模式是一种粗放型，极大地依赖自然资源并建立在大量消耗能源和资源基础之上的，只注重数量的增长，不重视质量的提高，只注重经济利益而忽视环境利益的发展模式。这种模式导致了当今严重的生态环境危机，以致严重阻碍了人类的生存与发展。人类已别无选择，必须走可持续发展的道路。市场的价值判断标准是单一的，即利润的增长和数量的增加。可持续发展战略有多重的价值判断标准，许多价值的实现只能依靠非市场的机制，尤其是政府机制。可持续发展战略要求将环境保护纳入发展的进程，统筹考虑经济、社会和环境利益，实现经济、社会、环境的协调发展。当代人在实现当前发展和满足自己的需要的同时不应损害后代人满足其需要和发展的能力，从而实现持续的发展。可持续发展战略的实施要对现行的发展模式进行改革，对经济结构进行调整，对社会利益进行再分配，所有这一切都极大依赖地政府为主导来进行，包括制定符合可持续发展的政策、规划和计划；重新审视和修改现行的立法、法规和政策，改革现行的各项制度和措施，使之符合可持续发展的精神；绿化政府的日常运作，树立良好的社会示范作用；引导产业结构的调整，优化产业结构；扶持科学技术的发展，节约和合理使用能源和资源；协调社会各方的利益和行为，共同进行环境保护活动等。 （二）人们对环境公共物品需求的增加使政府的环保责任增加 根据马斯洛的人类需求五层次说，在低层次的温饱问题解决后，人们的需求趋向更高层次的物质、文化和精神享受。在经济有了较大的发展后，环境质量在人们生活质量中占的份量越来越重，健康、舒适、优美的环境成了人们追求的新主要目的之一。清新的空气、清洁的水、宁静的空间、优美舒适的环境是公共物品或准公共物品。政府是主要的提供者。面对我国目前，一方面是越来越多的人摆脱贫困，走向小康和富裕；一方面是环境质量状况日益恶化。政府在提供良好的环境这一公共物品的任务更加艰巨。 （三）国际环境保护协调和合作的加强需要更多的政府参与 由于环境问题的日趋全球化，“国家边界已变得具有渗透性，地区、国家和国际之间传统的区分已变得模糊不清了。过去被认为是‘各个国家的事情’，如今对其它国家的发展和生存的生态基础产生着影响。有些国家的经济的、贸易的、货币的以及许多部门性的政策，正在与日俱增地进入其它国家的‘主权’领土，从而限制了受影响的国家解决它们‘自己的’问题时所计划采取方案的选择范围。这种国家行动迅速变化的情况，为国际合作引进了新的需要和新的机会。” 自从1972年联合国在斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”以来，国际社会在环境保护方面的公约、条约和协议迅速增加，国际合作大大加强。但是，由于国际社会在对待环境与发展问题上的巨大分歧，国与国之间的纷争和矛盾此起彼伏，国际合作的进展并不顺利，甚至有所倒退，进入20世纪90年代以来，许多的多边机构经常受到围攻，许多工业化国家承诺的国际援助不予兑现，有的甚至下降到了低于20世纪70年代初提出的目标。 但是可持续发展需要更大的国际援助和合作。面对日益加剧的危机，各国政府在国际环境合作方面应该发挥更大的作用，采取更多实质性的措施来保护共同的利益，实现共同的目标。 在步入新千年后，政府的环境保护职能在以下几个方面得以加强和完善：(1) 完善政府各种宏观环境管理手段；(2) 增加环保投入，有效地提供环境公共物品；(3) 协调各地区、各部门的环境保护活动；(4) 为社会提供更多与环境保护有关的支持与服务；(5) 通过绿化政府自身的日常运作，为社会做表率；(6) 建立完善公众参与机制；(7) 积极参加国际环境保护事务、参与国际合作、履行国际环境义务。 二、 政府对环境事务的管理发生了深刻的变化 政府传统的以命令-控制为主的管制手段不足以实现复杂的环境管理和可持续发展的目标。从80年代中期以来大量的以市场为导向的经济刺激手段被采用。90年代以来大量的以自愿和合作为基础的手段出现，正是人们日益认识到政府传统管制手段的局限性，并积极探索新的环境管制手段的结果。 （一）大量采用建立在自愿和多元合作基础上的环保措施 欧洲议会于1993年发布了《第五环境行动纲领》提出欧盟新的环境行动计划建立在结合管制、市场和自愿手段的基础上。通过将环境考虑全方位纳入各种政策领域，拓宽环境政策措施手段和在社会各界共同分担环境责任等途径实现可持续发展的目标。该《纲领》认为：“过去的环境手段以强调禁止性措施为特点，新的战略更多地依赖合作性措施。反映了这样一种共识在逐渐增加，即工商界不仅是环境问题的主要产生者，也必须是环境问题的解决者。这个新方法提出加强与产业界的对话，鼓励在合适的情形下采用自愿协议和其他自我管制的方法。” 2002年5月，欧洲委员会通过了《“简化和改善环境管制”行动计划》（Action plan“Simplifying and improving the regulatory environment”/COM(2002) 278 final）。该文件发起了一场简化和改善环境立法的行动。作为实现该行动目标的主要措施之一是欧盟鼓励在欧盟层面及各成员国采用协同管制、自我管制、自愿协议、公开协调、财政干预和信息运动等方法取得环境目标。 美国克林顿政府于1995年提出了《重塑环境管制》(Reinventing Environmental Regulation)的报告，美国国家环保局据此发起了新的环境管制改革，倡导政府在强制性的管制措施之外，更多地采用市场型、合作型和自愿型的环保措施，如扩展排污交易政策的使用范围，为企业的环境保护提供服务和帮助，继续推行鼓励企业自我披露和自我改正违法行为，鼓励企业采取自愿措施等。将联邦的环境管制权更多地转移给州政府和印第安部落，共同分担环境责任。 联合国1992年通过的《21世纪议程》阐述了联合国对自愿措施的看法：“商业和工业包括跨国公司应认识到环境管理是公司最高优先事项之一，也是可持续发展的一个关键性决定因素。一些开明的企业领导已在执行“责任关怀”及产品管理政策和方案，提高公开程度并同雇员和公众进行对话，及执行环境审计和其遵守情况的工作。商业和工业包括跨国公司的这些领导日益采取自愿办法，推动和执行自我调整并负起更大的责任，以确保它们的活动对人类健康和环境只有最低限度的影响。许多国家采用了管制办法，消费者和一般人民的认识日益提高，以及商业和工业包括跨国公司的开明领导等因素，都对此有所帮助。商业和工业包括跨国公司可经由使用诸如自由市场机制的经济手段，按各国具体条件，使货品及服务的价格能逐渐反映其投入、生产、使用、回收和处理的环境成本，从而逐渐达到为可持续发展做出积极贡献。” 联合国环境规划署的工作重点之一是鼓励工业界采取措施改善自己的环境表现，不仅符合，而且还要超越法规的要求，特别是在那些管制框架相对较弱的地方。《21世纪议程》发布后，环境规划署通过各种方式推动全球范围内的自愿措施的有效实施，如为企业自愿措施的采用制定指南和标准，帮助金融、保险、旅游、通讯、汽车和广告等产业启动全球性的环保自愿行动等。 （二）鼓励公众参与，发挥社会支撑和制衡的作用 环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作。在可持续发展模式的指导下，公众参与已经成为环境保护的共同基调。欧美国家的环境保护政策的重点在20世纪90年代已开始向着确定公民的环境权益，鼓励公众参与环境保护的方向转变。除了进一步扩大传统的以人身权、财产权、人格权等权利密切相关的权利外，还创设环境权以及与环境权相配套的一列权利。后者又包括两个部分：一是几种具体的环境权益的扩展，如环境监督权、环境知情权、参与环境决策权、环境索赔权等；二是环境结社权扩大，如自由缔结环境非政府组织、环境互助组织等。 1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》的原则10为：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”1998年6月25日欧洲第4次环境保护部长会议在丹麦的奥胡斯城通过了《在环境事务中获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》(Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters)，又称《奥胡斯公约》（Arhus Convention）。这是国际上首个专门规定了公众的知情权、参与权和诉诸司法权的公约，其对世纪各国，特别是欧美国家的公众参与环境事务立法影响深远。欧盟先后发布了3个有关获取环境信息和公众参与环境决策的指令。这些指令已经转化为欧盟成员国的国内立法。 （转572页） ———————————————— （接575页，李挚平 文） 公众参与在各国环境综合立法中的份量也大大增加，如法国1998年颁布的《环境法典》和加拿大1999年颁布的《环境保护法》都有专章具体规定公众参与的内容。 公众参与程序在许多国家已经普遍融入各项环境管理和决策程序中，公众参与机制的建立和有效运作成了衡量环境管理制度的完善程度的重要指标。作为公众参与重要组织形式的环保团体更是发展迅速，而且在很多国家取得了特殊的参与权和起诉权，发挥着极为重要的作用。 综上所述，政府、企业与公民社会的互动，管制手段与市场机制、公众参与机制的融合是当今环境保护的主旋律。也是循环经济时代环境管制的新理念。