关于完善我国《水污染防治法》的几点思考 周 辉* 徐忠麟** 摘要：面对我国当前严峻的水污染现状，水污染防治法律体系显得相对滞后而无力，修改《水污染防治法》既必要又可行。本文从分析现行水污染防治法尚存的缺陷入手，在立法目的、面源污染控制、流域水污染管理和跨界水污染纠纷，以及中水循环回用、政府防治责任、公众参与和法律责任等方面提出了一些粗浅的立法设想。 关键词：水污染 防治 流域管理 循环经济 我国是一个水资源总量较丰富，但人均水资源量却仅为世界人均量1/4的缺水国家。然就在我们这样一个缺水的国家，竟有三成的水资源因污染而不能利用，特别是在水资源十分匮乏的黄淮海地区，劣Ⅴ类水体占到四成至五成，这就更加剧了水资源的供需矛盾。根据国家环保总局发布的《2004年中国环境状况公报》，我国七大水系中劣Ⅴ类水体占27.9%，其污染程度由重到轻依次为：海河、辽河、淮河、黄河、松花江、长江、珠江。①从总体上看，在部分地区和流域，水污染已经呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆地向海洋发展的趋势。 水资源安全关系到全国人民的身体健康，水资源保护和水污染防治事关人民群众的生活质量和社会经济的可持续发展、社会主义和谐社会的建设，因此面对我国当前严峻的水污染形势，防与治是当务之急。 一、修改《水污染防治法》的必要性 我国第一部专门防治水污染的单行法律——《水污染防治法》于1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，共七章46个条款。1989年《水污染防治法实施细则》颁布实施，同时国家环保总局及国务院有关部门、地方各级人民政府及有关行业相继颁布了一系列部门规章和地方性法规，形成了一个条块结合，法规、标准和规章相辅相成的水污染防治法律体系。至20世纪90年代中期，受国际环境保护运动发展的强烈影响，我国掀起了第二次环境立法高潮。针对日益严重的水环境污染问题，于1996年第八届全国人大常委会第十九次会议对《水污染防治法》进行了修正，新增加了16个条款并完善了其中的7个条款，全法共7章62条。2000年对《水污染防治法实施细则》进行了全面修改，删除了10个条款并对旧的《实施细则》中的18个条款予以完善，新增20个条款。应当说当前的水污染防治法律体系在保护我国的水环境方面发挥了重要的作用，但我国的水污染防治依然面临着如下挑战： （一）工业污染源超标排污现象严重，排污总量居高不下。有不少老企业污染严重，却无力治理，产生的废水未经处理就直接排入江河；高消耗、高污染的炼焦、电石、铁合金、活性炭、碳素、金属镁等小企业仍然大量存在，这些小企业大气污染、固体废物污染、水污染兼存，造成所处河段严重污染；更有不少企业有法不依，违法排污，宁愿缴纳排污费取得合法的排污权而不愿意投资建设废水处理设施，或者即使建有处理设施也不运行，出现了所谓“守法成本高、违法成本低”的尴尬现象。 （二）城镇污水处理困难重重。随着城市污水排放量的增加，而环境基础设施建设又赶不上城市化发展的速度，致使城市生活污水成为水污染的又一重要来源。城镇污水处理面临的困难主要表现为：一是缺乏充足的建设资金，目前全国尚有一大批城市没有建立污水处理收费制度，城市污水处理费用没有落实，设有该项制度的城市收费标准也偏低，不能满足污水处理厂的运营需要；二是缺乏保证城镇污水处理“保本微利”的市场运作机制，大多数污水处理厂仍沿用计划经济体制下的投资方式，市场化运作力度不大，尚未形成多元化投资机制。已建成的污水处理厂大多数也是以事业单位形式运作，污水处理收费与处理效果脱钩，难以形成促进污水处理的激励机制。故2004年全国的城市污水处理率仅为45％，在中西部地区就更低。 （三）农业污水已成为严重的面污染源。面源污染是一种由分散的污染源造成的水体污染，即因降雨动能的冲击作用及地表径流冲刷而产生的土壤颗粒、土壤有机物、化肥、农药、有机肥料或陆地堆积物等随地表径流流入受纳水体并引起水质污染的一种污染类型。具有发生区域的随机性、排放途径及排放污染物的不确定性、污染负荷空间分布的差异性这三大特征。农业水污染不仅污染物种类繁多（可以是化肥、农药、禽畜粪便、生活垃圾等等），污染物产生量大、分布面广，而且对其的监测、管理和控制都较为复杂，目前已成为导致一些湖泊水质富营养化的主要原因。例如，由荷兰、英国国际咨询公司承担的杭州湾环境研究项目结果表明，1994年从肥料和粪便中进入杭州湾水域的氮占75%，磷占27%，造成杭州湾水体污染的主要原因不是工业污染，也不是城镇生活污水，而正是农业农村污染，受污染水体中的悬浮物和大部分氮磷均来源于农田径流。 （四）饮用水安全问题凸显。确保饮用水安全是保障人类生命健康和生存权的需要，故饮用水安全应摆在优先位置予以重视。目前我国一些地区饮用水源地的水质较差，符合标准、质量稳定的饮用水源地呈萎缩趋势。据调查分析，在1000多个地表水水源地中，不合格水源地占25%左右。一些突发性的水污染事故也直接威胁到居民的饮用水安全。譬如今年1月初发生在四川乐山的青衣江受污染案，就导致乐山市25万市民的饮用水告急。另经初步统计，目前我国缺水城市有300多座，6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水。此外，农村的饮用水问题也很突出，目前全国农村尚有3亿多人的饮用水不安全。 由此看来，在现行的水污染防治法律体系下，我国的水环境恶化趋势并未得到根本有效地遏制，污染物排放量居高不下，已形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的态势，资源性缺水与水质性缺水并存，并且水污染事故时有发生，经济损失较大。据调查统计，从2001年到2004年，全国共发生水污染事故3988起，平均每年近1000起。② 严重制约了社会的可持续发展，并危及到人民群众的身体健康，生产和生活安全，故有必要对之进行修改和完善。 除此之外，现行《水污染防治法》及其实施细则虽确立了新的水污染防治和水环境保护战略，并进行了制度创新，实现了五个重大转变③，但仍然存在一些规制真空和未尽人意之处。面对水环境保护的新形势和新需要，法律却显得相对滞后而无力，因此必须对其作出相应的调整，以最大程度地发挥该法在保障水环境安全中的效用。 二、现行《水污染防治法》尚存的缺陷 （一）立法目的受传统发展观的束缚而滞后和单薄。笔者将《水污染防治法》第1条阐述的立法目的概括为直接目的和终极目的。直接目的有三：防治水污染以保证水资源的有效利用、保护改善环境、保障人体健康；终极目的是促进社会发展。对立法目的的准确把握，是科学制定法律的前提，在此后的具体立法活动中才有可能做到有的放矢，然此处的发展明显还是侧重“经济发展”的传统发展观指导下的灰色发展，未能体现出可持续发展战略的理念和精髓，令人不胜遗憾。此外，环境危害的复杂性、缓释性虽然易使人盲目和麻痹，但是随着全球安全形势的新发展和环境问题的日趋紧迫，人们已然逐渐重视生态文明社会中必须追求的生态安全。作为水污染防治方面的一部基本法律，对此却无任何强调，似为不妥。 （二）农业面源污染未受到应有的重视，尚存在较大的法律调整真空。过去人们一直认为，工业是造成环境污染的罪魁祸首，而农业是环境污染的受害者。然在综合治理水体污染的实践过程中，发觉农业面源污染已成为当今世界普遍存在的一个严重的环境问题，并成为水体保护的又一主要障碍。从本质上讲，农业面源污染物产生、迁移与转化的过程实质上是污染物从土壤圈向其它圈层特别是水圈扩散的过程。由于农业活动的广泛性和普遍性， 农业面源污染对生态造成的冲击效应可谓是全方位的，涉及到了以人为中心的整个食物链，但最为直接最为显著的危害对象是水环境，对水体的污染主要表现为：一以营养型污染物污染水体环境，农业面源携带的以氮、磷等为代表的外源性营养元素（特别是磷）的大量输入，将加速湖泊的老化过程，同时使蓝藻在数量上大量繁殖；二以毒害型污染物污染水体环境，这主要归结于农药、除草剂及其降解产物，化肥中夹带的重金属、有毒有机物等。其直接的毒害是引起水体生物的急性中毒，如有机磷、有机氯农药以及有毒物在水体食物链中的富集，如磷肥中的重金属镉等。上述毒害型污染物对水体环境负作用最终将影响到人类本身。④然现行《水污染防治法》的立法原则和制度设计是以城市为中心的，仅在第37、38、39条对农田灌溉、农药和化肥的使用作了简单的规定， 过于笼统且无可操作性。对农村生活污水、禽畜养殖污水和农村水污染的法律责任等方面缺乏相应的规定，在整个水污染防治法律体系中对农业水污染问题尚存大量立法空白。 （三）对流域水污染的防治力度不够。水资源具有经济价值和环境价值的双重属性，为此我国相应地建立了双重管理体制，即水污染防治由环境保护部门主管，水资源由水行政管理部门主管的管理体制。这种体制由于人为割裂了水资源一体承载的生态属性和经济属性，人为割裂了水资源的系统性和整体性，人为割裂了水资源开发利用和水环境保护的内在联系，因而在水污染防治中不可避免地存在其难以克服的弊端。鉴于过去我国长期实行以行政区划为单位的区域管理思想根深蒂固，《水污染防治法》虽然在第10条规定：“防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划……”，但是流域管理实际上甚为软弱和不足，《水污染防治法》、《水法》虽然已经确立了这一思想，但是缺乏配套的机构设置和有效的管理措施，流域水污染的防治主要还是由各行政区域通过各自的立法来规范公民、法人、企事业单位的行为，然受地方利益和部门利益的限制，最终结果只能是整个流域水资源保护的失范，故应对水污染防治中的流域管理进行突出和强调，以实现水污染防治与水资源保护的一体化。 （四）过分强调企业的责任而忽视政府在防治水污染方面的职责。水污染防治实际上是一项大规模的公益事业，也是一项艰巨的长期事业，然我国在水环境保护立法上，着重强调企业的责任，如达标排放、限期治理，缴纳排污费等等，却忽视了当地政府的责任，势必造成环保投资严重不足，人为重大生态破坏事件时有发生。要确保水污染防治取得成效，应逐步做到“四个同步”。一是，每条河流上中下游、左右岸治污要同步。二是，每一流域的干流与支流治污要同步。三是，工业废水与生活污水治理要同步，同时还要注意解决污水处理厂的污泥处理问题，防止二次污染。四是，对固体废物、大气、水污染的治理要同步，因为固体废物、大气污染物既直接污染土壤和空气，也会进入水体污染水源。⑤这“四个同步”的实现都离不开政府宏观规划和集中控制。 （五）跨行政区水污染纠纷的处理方式单一，过于依赖政府。对于跨行政区域的水污染纠纷的解决，中国几乎不依靠法律手段，而是寄希望于不同地区政府之间的协商或者其上级人民政府的协调。如我国《水法》第56条规定：跨行政区的水事纠纷，应当协商处理，协商不成的，由上一级人民政府裁决。《水污染防治法》第26条规定：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。至于协商不成如何处理，法律未作明确规定。这种解决方式的优点是比较适合一些重大的水污染事故，效率较高，然而从实践操作中的实效来看，对于多数普通水污染纠纷，政府很可能无暇顾及，或者即使政府参与协调，然由于水域相邻的行政区分别治理、难以做到协调统一，因而责任难以认定，相互推诿扯皮的事件时有发生，致使很多跨界污染事故得不到及时妥善的解决，即便在强大的行政权力重压下，矛盾的表面平熄难以掩盖暗藏的新纠纷。 （六）环境影响评价制度在水污染防治中没有得到严格执行，公众参与多半流于形式。《水污染防治法》第13条规定：建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价,环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。此举虽然为社会公众参与水环境保护提供了具体途径，但是实践中一些建设项目往往是先建设后评价，致使社会公众的参与成为点缀，而且即便是参与，若产生不同意见后又如何对待，法律竟未作明文规定，令人匪夷所思。 三、完善水污染防治法的立法构想 （一）观念更新，将“维护生态安全”、“促进可持续发展”纳入水污染防治立法的指导思想。社会安全、政治安全和军事安全是国家安全的核心，它们都建立在生态安全和经济安全的基础上，而生态安全在一定意义上又是经济安全的基础，它在不同程度上透过经济安全对建立于其上的其他安全因素产生作用。虽然生态安全已被人们推崇至事关国家安全的战略高度，但是在正式立法中有明确表述的还比较鲜见。2004年12月29日第十届全国人大常委会第十三次会议修订的《固体废物污染环境防治法》首次将“生态安全”作为立法宗旨予以规定，这并非仅仅是一个概念的使用，而表明对可持续发展战略的深化和贯彻。笔者认为，水污染防治法也应对此予以体现，并以此指导立法。 （二）加强对农业面源污染控制的立法。从技术角度上来说，农业面源的污染缘于农业化学物质的大量投入，从管理角度上来说，农业面源的污染缘于农业配套施设的不完善。建议在水污染防治法中就农业面源污染问题作系统规定，以法律的形式确定农业面源污染综合控制机制。例如，科学制定农业水资源战略规划，通过确定当地的水环境容量，估算农药、化肥的使用配额，同时对生产有机肥的产业实施政策倾斜，鼓励农民使用有机肥；对村落水体实行定期监测制度，对禽畜养殖污水排放大户适当收取污水处理费；将从源头有效控制农业面源污染也纳入当地政府环保责任的清单，加大对农村污水治理的投入；鼓励建设无公害绿色食品基地和生态农场，提高农业生产废弃物的综合利用水平和农民生活垃圾的处置率。 （三）借鉴国外流域水污染防治的成功经验，完善我国的流域水环境管理体制。流域水资源具有整体的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存、组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响。国外流域水污染防治的成功经验就在于尊重自然流域（大水文单元）规律，设置流域水管理机构，将单纯的行政区域管理模式改变为流域管理模式，这种做法既符合水文特征又适应社会发展，值得我国研究和借鉴。然我国在流域水污染防治方面的法律体系还十分不健全，目前除由国务院发布的《淮河流域水污染防治暂行决定》外，尚没有一部以流域为一体的流域水污染防治的法规。故建议由国家成立跨省流域水环境治理的专门行政机构，归属国务院相应主管部门直接领导，其机构的成员大部分可从流域所跨两省（市）中选派或选聘；在水污染防治法律中突出流域管理的作用，以流域管理为基础和核心，以流域、区域的环境质量整体改善位实施目的；进一步完善跨行政区流域水污染防治的法律、法规，把跨省（市）流域水污染治理的成功做法用法规的形式固定下来，待到时机成熟之时再提升法的位阶以克服其“软法律”的缺陷；明确流域水污染防治规划与流域水资源保护规划二者之间的关系，即二者应保持一致且前者是后者一部分内容的具体化，加强环保部门与水利部门之间的合作与沟通。 （四）加重水污染防治政府方面的责任。过去由于没有形成良好的激励机制和政策导向，加上现行国民经济统计指标体系不合理，对各级地方政府和领导干部的政绩考核也主要着重于经济指标，而对环境等公共资源基本没有考虑进去，这就难免误导部分地方政府和一些官员只顾眼前利益和局部利益，只要GDP，不管环境承受能力。现行《水污染防治法》在第3条规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府，必须将水环境保护工作纳入计划……”，该条规定过于原则、笼统，应予以细化。如，县级以上人民政府应当根据依法批准的水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划，并纳入本行政区域的国民经济和社会发展中长期目标和年度计划。并且目标的实现情况应该纳入地方政府的工作报告，向同级人民代表大会报告，并作为考核地方政府政绩的指标。另对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，对未履行环境保护职责，或履行不力的行政领导，应给予行政处分；造成严重后果的，应引咎辞职或撤职；情节严重的，应追究刑事责任。 在跨界流域问题上，也应明确规定政府的责任：国务院环境保护行政主管部门对跨省、自治区、直辖市界水质断面的水质，根据所适用的水资源环境质量标准或水质目标进行年度考核，考核结果应当向国务院报告，并向社会公布。对未达到跨省、自治区、直辖市界水质断面水环境质量标准或者水质目标的，国务院及有关部门可以停止在该辖区内安排中央财政支持的建设项目，停止审批和核准在其辖区内会增加水污染排放总量的建设项目，直至其跨境水质达到规定的水环境质量标准或水质目标。水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质断面水质年度考核结果应当纳入政府工作考核和政府主要负责人征集考核体系并作为任免干部和奖惩的重要依据。 另，已颁行的《江苏省长江水污染防治条例》规定，实行地表水功能达标责任制以及行政区界上下游水体断面交接责任制，并纳入政府环境保护任期责任目标。沿江地区县级以上人民政府主要负责人对实现环境保护任期目标负主要责任。将任期责任目标完成情况作为考核和评价主要负责人政绩的重要内容。其还规定，“因控制不力造成污染物超标，政府必须进行补偿”。这意味着企业违法超标排污给老百姓带来了损害，当地政府有责任给予经济补偿。这些做法值得在全国范围内推广。 （五）实施全面的总量控制制度。排污总量控制政策，既包括对某一区域内排污总量的控制，也包括对某一流域内排污总量的控制。在一个流域内的排污总量控制，通常都涉及到不同行政区的排污量的分配问题。我国目前尚未实行全面的排污总量控制政策，而只对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，对重点污染物才能实现总量控制。另中国的排污总量控制政策中排污总量的确定，并不是完全根据水体的自净能力来决定的，而是根据国家现有的经济技术条件和排污单位污染物减排能力确定的，即使各个排污单位都不超过排污总量指标，水体也有可能被污染。排污总量控制政策对于跨行政区域水污染防治的意义在于，它促使每一个地区从总体上减少污染物的排放，避免一些企业通过稀释的方式来实现浓度达标。⑥虽然政府应该对水污染防治负责，但单靠政府的行政干预来防治污染显然是不够的。建议扩大总量控制制度的适用范围，实施全面的总量控制制度，即在核定一个地方排放污染物总量的基础上，把总量分给各排污单位和排污者，并加强对排污单位的监管及处罚。 （六）城市污水处理必须体现循环经济的理念，注重水的循环利用。水污染防治不仅是保护水质这一单方面，而是包括水质、水量、水生生物和水体多种要素在内。以3R原则⑦为标志的循环经济，倡导在物质不断循环利用的基础上发展经济。它要求把经济活动按照自然生态系统的模式，组织成一个“资源——产品——消费——再生资源”的物质反复循环流动的过程，使得“只有放错了地方的资源，而没有真正的废弃物”，其特征是自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放。《水污染防治法》第19条只规定城市污水应当进行集中处理，收取污水处理费，没有中水回用的相关规定，不符合发展循环经济的现实需要。城市污水集中处理的原始目的是使城市污水最终排入水体时符合国家制定的污染物排放标准，也就意味着污水净化处理后只是白白排放掉，只保证了水资源的质，而忽略了水资源的量。倘若在建设城市污水集中处理设施时，同时考虑安装配套污水回用装置，则可将污水转化为符合一定水质标准的中水，回用于对水质要求不高但水量需求又大的行业及生活需要，既可以节约大量的洁净水资源，使污水资源化，缓解水资源供需矛盾，还可以减少排入自然水体的污染物，防治水污染。故建议在《水污染防治法》中增加有关中水回用的强制性规定，填补这项立法空白，使其有法可依。 （七）完善跨界水污染纠纷的处理机制。由于大量污染物排放以及区域河网复杂的动力特性，使得跨流域水污染事故频繁发生，给流域的社会稳定带来不利影响。根据现行水污染防治法律的规定，跨界水污染纠纷的解决是有关地方人民政府的职责，且以协商或调解为原则，至于协商不成如何处理没有规定。因受各自所处区域内行政权力的牵制，面对此类纠纷目前想引入司法救济途径，让法院来裁判，恐难以操作，但是因跨界水污染引起的民事赔偿纠纷，当事人可以选择直接向人民法院起诉。此外，处理纠纷的部门除有关地方人民政府和其共同的上一级人民政府之外，还可以增加流域水污染防治机构。因其利益中立、地缘优势和人员专业，流域水污染防治机构能发挥重要作用。同时，为方便跨界水污染纠纷的解决，应建立信息沟通机制和联合监督机制。由河流交界两地政府和环保部门定期、不定期地召开联席会议，通报有关情况，开展技术交流，实现信息共享。双方派出环境监察人员组成督察组，对双方排污企业开展联合检查和对口互查，对突发性事件和苗头性问题，立即采取措施，现场处理，协商解决。 （八）加大处罚力度，增添处罚的种类；合理配置权力，加强环境监察部门的执法权。目前对于不遵守《水污染防治法》的企业，对其罚款的上限是20万元，而有的污染企业造成的损失远不只此，以至于守法成本高、违法成本低。所以建议新的《水污染防治法》提高处罚标准，打破原来最高20万罚款限额的规定，而代之以“按日计罚”，即对于持续违法排污行为不再一次性罚款了事，而是按照违法排污日期的长短来计算罚款，并每日累积叠加，最终按叠加额进行处罚，以增强法律的威慑力。除此之外，还应增加处罚种类，如对于排放污水的违法设施可以扣留、扣押，以利于及时排除危害，还可以依法没收违法排污所得。我国环境监察部门的执法权一直偏弱，环境保护行政主管部门只能对一些严重排污的违法排污行为提出建议，至于该企业关闭还是限期整顿最后仍由政府来决定，然而这种个别企业的问题往往不容易排到政府的议事日程上。或者受由经济利益而滋生的地方保护主义观念影响，政府部门也未必能做出恰当的决定，故有必要赋予利益相对中立的环保部门要求违法企业限期治理、停产治理的处罚权。 （九）其他。例如，制度保障公众参与水污染防治。蓬勃的环保运动是企业守法、政府履行环保职责的压力和社会基础，我国《水污染防治法》的实施主要依靠行政执法的方式来进行，像运动式的执法大检查、环保世纪行，所以难以形成持久的守法效果，因而更需要充分发挥社团、社区和个人在防治水污染方面的巨大作用，鼓励公众全程参与，故应在水污染防治法中明确公众的水污染状况知情权、水污染防治立法参与权和行政执法参与权，以及赋予公民、法人、环保NGO就重大环境污染事故提起环境公益诉讼的权利。笔者还建议对《实施细则》第19条增加一款，发生重大水污染事故时，任何公民、法人、社会团体都可以向当地环保部门举报，防止有报告义务的企事业单位故意隐瞒。又如，针对保障饮用水安全问题应作专章规定。实行按流域管理饮用水源，加强对地下饮用水源的监测并实行预警和紧急处置制度。再如，加强节水教育。我国是水资源短缺的国家，但水资源浪费现象十分严重。人均水资源量只有2200立方米，仅为世界平均水平的1/4，但我国万元国内生产总值用水量为406吨，是世界平均水平的4倍。水的浪费既加剧了水资源短缺，也增加了污水排放量，从而加重了水体污染。节水一度在我国还是道德性问题，目前也仅有原则性规定并无强制性条款，在新的水污染防治法中可以考虑实行节水的强制标准和节水达标时限，将节水置于与达标排污同样重要的高度。