对我国非点源污染状况的考察及法律思考 朱 娟* 摘要：非点源污染及其治理日益成为国际环保界关注的新话题，如何使法律在这一领域有所作为是本文思考的基点。文章从非点源污染的界定及其特点出发，对我国非点源污染及其法律规制的现状作了考察，然后通过对美国控制的经验和教训进行了分析，在此基础上，对我国的法律制度选择从四个方面做出了建议。 关键词：癌症村 非点源污染 法律规制 随着对环境污染问题研究的深入和人们对环境问题的关注，一类普遍存在而又不为人们所熟悉的环境问题逐渐得到各国政府环境保护部门的高度重视，这就是非点源污染。国外从上个世纪70年代初开始系统的研究非点源污染问题，非点源污染及其治理成为国际环保界关注的新话题，对其控制措施反映在法律领域主要表现在，1972年美国联邦水污染控制法首次认识到点源污染的控制并不能解决美国所有的水质问题，该法第208款提出了对非点源污染进行控制的要求。相对而言，非点源污染进入我国环保议程的时间较晚，与我国非点源污染严重的情形很不相称。整体上讲，目前我国非点源污染的控制仍处于研究和规划阶段，有限范围内的一些试点主要侧重于从工程技术的角度分析它的成因并试验相应的治理方案。在这一问题上，法律法规发挥的作用十分有限，法律规范还远远不够完善。因此，本文拟对我国非点源污染状况作一初步考察，找出其区别于点源污染的特点，并对法律在此问题应如何有所作为作一简单的思考，期冀抛砖引玉，引发我国环境法学界对这一问题更多的关注和讨论。 引子——“癌症村”的悲剧 近些年来，随意翻开报纸或登上互联网，我们会留意这样一个出现频率很高的词：“癌症村”。在网络上用任意一个搜索引擎搜索“癌症村”这三个字，得到的结果只能用触目惊心来形容。淮河支流的两岸，河南浚县、沈秋、林州及沙颍河附近，一个又一个村庄癌魔肆虐，更可悲的是，这样的悲剧在中国并不是孤立存在的现象，癌症村在全国很多省份和地区出现，河北磁县、涉县，陕西华县，还有江西、江苏、四川等等。正如一家媒体所言，癌症村是一个沉重的话题，它牵涉到一个村庄一个地区成千上万百姓的生命权。而至今，癌症村致癌的原因在科学上尚没有统一定论，有学者认为可能是滥施化肥致使粮食和蔬菜中的“硝态氮”残留量过多而致癌， 有学者认为是铅和砷中毒，更多的则把矛头指向被污染的水。世界卫生组织的一项调查印证了这一猜测：人类疾病80%与水污染有关。我国湖波环境研究首席科学家刘鸿亮院士介绍说，国内外由水中检出的有机污染物已有2000余种，其中114种具有或被疑有致癌、致畸、致突变的“三致物质”，我国各地的水源中一般都能检出百余种有机污染物。揭出癌症村之谜还有很长的路要走，而对于现有的资料和资料，已足以引发我们的思考：为什么是农村？为什么是水？ 试图回答这一问题，我们需要先了解的一个概念是非点源污染。 一、非点源污染及其特点 （一） 非点源污染的界定 水环境污染问题通常分为点源污染和非点源污染。点源污染主要来自工厂、市政污水系统，通常有固定的排污口集中排污。，非点源污染（Nonpoint Source Pollution 简称NPS污染）正是相对点源污染而言，是指溶解的和固体的污染物从非特定的地点，在降水（或融雪）冲刷作用下，通过径流过程而汇入受纳水体（包括河流、湖泊、水库和海湾等）并引起水体的富营养化或其它形式的污染。美国清洁水法修正案（1997）对非点源污染的定义为：污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表及地下水体。这里的微量是指污染物浓度通常较点源污染低，但NPS污染的总负荷却是非常巨大。 非点源污染从成因上来看，通常可分为地表径流污染、农业非点源污染、矿区地表径流污染、林区地表径流污染和大气降雨降尘污染等类型。其中，农业非点源污染，包括农田和村庄的径流污染，是最主要的一类非点源污染。在美国，1972年的统计数字表明，在悬浮固体、总磷、总氮等五类污染物质的排放量中，由非点源排放的占57%——98%，其中，农业非点源污染的贡献率为75%左右。正因为如此，在我国非点源污染研究领域，很多是针对农业非点源污染的研究和探讨（国内不少文献和媒体又将其称之为农业面源污染）。 （二） 特点 相对于点源污染而言，非点源污染有自己独特的特点： 首先，是这类污染源的多样性。它们包括直接排入水体的城市废物、城市下水道和排水沟的雨水冲刷，以及肥城市污染源，如来自农业和造林活动的侵蚀性物质、地面和浅层地表的采矿活动等。 其次，是它的偶发性。它集中发生在降雨和积雪融化的时期。相反，点源污染是一个相对稳定的多的污染物质流动过程，主要由市政污水系统和工业生产过程导致。 再次，是它的不易监测性。由于非点源污染涉及多个污染者，在给定的区域内它们的排放是相互交叉的，加之不同的地理、气象、水文条件对污染物的迁移转化影响很大，因此很难具体监测到单个污染者的排放量。 最后，存在道德风险和逆选择。有学者讨论了非点源污染的道德风险和逆选择模型。多个污染者的存在暗含着它们之间存在“搭便车”，道德风险和逆项选择问题。由于信息不对称，多个污染者的交叉又提高了非点源管制问题的难度，污染者数目的增加减少了他们之间相互之间协作降低周围污染水平的可能性。 三、我国非点源污染及其法律规制的现状 我国存在着严重的非点源污染问题。以滇池为例，滇池的主要污染源一是城市生活污水和工业废水形成的点污染源；二是由降雨径流、湖面降水降尘及农业、农村人为活动形成的非点源污染源；三是由沉积底泥造成的湖内污染源。每年进入滇池的污水中主要污染物是总氮（TN）、总磷（TP）和COD（生化需氧量），而非点源污染磷氮负荷占受纳水体负荷的50%以上。中国科学院海洋研究所沉志良开展的中科院“九五”重点科研项目“长江口无机氮收支动力学”的研究，结果表明长江氮的三大来源依次是降水氮、农业非点源氮流失和点源污染氮排放，其中降水氮、农业非点源氮流失均属非点源污染范畴。 三峡大坝库区1990年的统计资料也表明，90%的悬浮物来自农田径流，N、P大部分来源于农田径流。 非点源污染淤积水体，降低水体的生态功能，引起水体的富营养化，破坏水生生物生存环境，污染饮用水源，影响人体健康，造成建筑物和财产的直接损失。 到目前为止，我国在水环境污染的治理方面仍然以点源为主，开展的研究很 多，治理技术也相对成熟，主要问题是经费投入不足。而对于非点源污染问题，尚未引起普遍重视，在实际工作中很少、甚至没有考虑，造成水污染控制规划与控制措施脱离实际、控制目标落空等严重后果。典型的例子如水利工程环境影响评价、河流与水库的水质预测不考虑非点源污染的影响，污染物总量的统计常常只依赖于点源调查，污染物总量控制与削减方案不考虑非点源污染的影响等。这种状况的出现，是由多方面的原因造成的，如资料基础差、研究积累不足、缺乏合适的计算方法等等。其中，计算方法是关键，因为缺乏符合我国资料条件的计算方法，所以实际工作中只好放弃 我国目前对非点源污染的法律规制主要体现在： 1、水污染防治法。1996年修订的水污染防治法，在修订的过程中也关注到了非点源污染的问题，尤其是农村的面源污染，但是一个不争的事实是，我国现行水污染防治法中的条款仍然主要是针对来自点源的排放进行控制，有关水污染防治的立法指导思想是以“末端控制” “点源控制”为主。现行水污染防治法体系对企业建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理；对城市生活用水的处置都只体现了“末端控制”“点源控制”的指导思想。大力提倡的“预防为主,防治结合”原则实际上长期局限在对污染物排放的控制和治理上,根本无法体现“源头控制”，对非点源污染的控制更无从谈起。 在水污染防治法中，第三十八条和第三十九条对使用农药提出一些限制，并指出“应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用”。第四十条对于船舶污染进行了规定，第四十四条对于防治地下采矿活动污染地下水做出了规定。除此之外，再没有直接对于非点源污染做出规定的条文。 2、农业法。我国农业法在第八章对于农业资源与农业环境保护的规定中，也有部分涉及非点源污染的思想。比如第五十七条关于合理利用和保护土地、水等自然资源的规定，第五十八条对于保护耕地、合理施用化肥、农药的规定和第五十九条加强小流域综合治理，预防和治理水土流失的规定。应该说，这些规定只能算作与非点源污染相关，它的思想客观上有利于非点源污染的防治。 四、非点源污染的法律制度选择 （一）美国的经验借鉴 美国是开展非点源污染研究与控制最多的国家；加拿大、英国、澳大利亚、德国等也做了很多工作。此外，日本、瑞典、匈牙利、荷兰、爱沙尼亚、土耳其等很多国家也已开始引起重视。 美国控制非点源污染的研究已有近30年历史，在非点源污染控制与管理方面，美国在20 世纪70 年代末就提出了“最佳管理措施”BMPs (Best Management Practices )概念，近年来，更加重视流域非点源污染的控制措施及其效果研究，提出了很多具体的控制措施，如优化土地利用结构、设置植被过滤带、建设和保护湿地等。主要的研究进展包括： ①从早期针对农业非点源污染的BMPs，拓宽到适合各类非点源污染的BMPs。 ②结合模型的应用，重视优化技术在非点源污染控制与管理中的应用，更好地协调非点源污染控制与经济发展之间的关系，使可持续发展战略落到实处。 ③从非点污染源、迁移过程、受纳水体等环节入手，研究并提出了很多不同类型的非点源污染控制措施与对策，包括利用生态系统功能控制非点源污染的各类生态工程措施。 在法律上的反映主要体现在：首先，1972年的联邦水污染控制法（FWPCA—72）在第208款明确规定了对非点源污染的处理，这一款要求制定和执行地区废水处理管理规划，要求各州的规划机构在拟定区域废弃物管理规划时，要将非点源考虑进去。其次，在1977年，清洁水法修正案批准了一个联邦资助项目，该项目资金由农业部的土壤保育部门来管理。此项目要求农村土地所有者执行和维持“最好的经营方式”来控制非点源污染，政府资助占整个项目费用的50%以上。再次，1987年的水质法案要求各州建立控制非点源污染的发展计划并规定最好的管理办法，还明确了各州对非点源污染进行控制的责任。最后，20 多年来，在对1972 年水清洁法进行多次修正的基础上 美国1999 年又制定了新的“水清洁行动计划—恢复和保护美国的水体”，其重点是非点源污染的控制和管理。 综观美国相关法律规定，有以下几点值得我们关注： 1、从立法上明确对非点源污染采取不同于点源污染的控制措施。 一份环保局的报告作了如下说明：清洁水法为管理点源污染源所采取的基本方法(也就是对各类型的排放源采用统一的技术控制手段)不适用于用来控制非点源污染。灵活的、针对具体地点和特定污染源的决策是有效控制非点源污染的关键所在。 2、非点源污染控制规划的制定 这种控制规划主要是地区性的，由各州具体考虑流域的特点、水体特征、非点源的性质、非点源污染对水体用途的破坏状况，以及能有效控制非点源污染的管理实践等，在实际情况下，选择能有效控制非点源污染的管理方式，制定各自的管理规划。 3、赋予各州对于非点源污染进行控制的权利和责任。 麦瑞克在她的一篇文章中说：从某种角度来看，让州与地方政府来制定非点源污染控制规划可能是一想正确的决定。然而，现有的条款并没有授权联邦政府对非点源污染进行控制。这样容易出现的一个问题是，如果一个州的非点源污染导致了下游其它州出现明显的污染问题，这时候应该充分发挥联邦政府的规划和管制作用。不过1987年的水质法案对此做出的选择是，授权进行各州之间的管理会谈来处理越境的非点源污染问题。 4、将非点源污染防治与流域水资源保护、流域生态环境保护、以及流域的社会经济发展等有机结合，重视以流域为单元的整体管理。 （二）我国的立法模式选择 1、立法指导思想的转变 基于非点源污染的特点及国际上对非点源污染进行管理控制的经验，对非点源污染采取区别于点源污染的防治措施是必要的。这反映在立法上首先是立法指导思想的转变，在我国当前的法制体系下，主要是对水污染防治法的修订。如前所述，我国现行水污染防治法坚持的是点源控制为主的指导思想，没有顾及非点源污染。因此，必须真正坚持点源污染控制与非点源污染控制并重的指导思想，明确对非点源污染采取不同于点源污染的控制措施。 2、授予地方政府充分的控制权利 这些权利主要包括地方非点源水污染控制规划的制定权、对规划的实施和监督权、地方水污染纠纷的调解处理权等，相应地，各地方政府对其所辖范围内的水污染防治工作负责。 在非点源污染防治规划中，各地需提出具体的控制对策与措施，开发非点源污染控制项目，并明确提出对非点源污染负有责任的各方应采取的最佳管理方式。当前我国地方制定的污染防治规划，很多是国家污染防治规划的简单重复，很少突出地方的特点，其实践的意义并不大。而基于非点源污染的复杂性特点，各地只能根据本地的实际状况制定规划。同时鼓励非点源污染控制技术与措施的研究，采取综合的整治对策。 在责任承担方面，现行水污染防治法关于法律责任的规定，主要是针对违法排污的企业和个人，而对于政府及其主管部门的责任仅在第五十七条造成重大水污染事故和第五十八条环境监管失职作出了规定。这样的法律责任条款既笼统又缺乏实质的约束力。因此，授予权利与加重责任及责任明晰应当是并行的。 3、流域综合治理的必要 流域管理符合水资源的特性，也是各国先进的管理经验的总结。我国在水污染防治法及水法中都明确确立了流域管理的原则。实践中，对流域管理的具体问题还在摸索与探讨。在非点源污染的控制领域，流域管理也十分必要。对于其具体的模式与体制选择，可以放在现有背景下与点源污染控制一起考虑。 4、对于占重要地位的农业非点源污染防治问题可以考虑通过单独立法进行规制。 农业非点源污染源具有污染种类繁多，主要污染物是氮、磷、泥沙以及农药等；污染物产生量大，分布面广，没有固定发生源，污染物的性质受多种因素影响，具有区域性； 面源的监测、管理及污染控制比较复杂，治理难度较大等特点。我国农业污染的现状及农业的重要地位，以及现行水污染防治法体系中农业水污染的立法空白都表明对农业非点源污染单独立法是必要和可能的。 五、结语 回过头来再来思考癌症村的问题，为什么是水，为什么是农村，我想应该不是一个因素造成的。但是纵观我国水污染尤其是非点源污染（最重要的是农村的非点源污染）的现状，我们很难不把这两个问题联系起来。 非点源污染控制刻不容缓，它既是一个技术问题，又是一个社会问题。在这一问题上如何使法律有所作为，是摆在所有法律工作者面前的现实考验。可喜的是，已有越来越多的眼睛开始关注这一问题。如何使癌症村销声匿迹，社会在行动，法律也还有很长的路要走。