新欧洲水政策研究——兼论对我国水污染防治的启示 王 岩* 摘要：就全球水污染防治来说，欧盟的相关政策和法规的制定虽然起步较晚，但发展和完善的进程较快，其订立的各种环境标准也愈来愈广泛地为各国参照并执行。文章对近年来欧盟颁布实施的新水政策进行分析和探讨，旨在对我国水污染防治法制建设提供参考。 关键词：水框架方针 欧洲新水政策 公众参与 组合方法 欧盟水框架方针 不论在全欧洲还是成员国内，都已经在水源保护方面做了大量的工作，但就欧洲标准水平而言，还存在一些关键问题亟待解决。尤其是在欧洲的水源净化以及保持现有干净水源的良好状态方面仍需要不断付出更多的努力。在欧洲水立法25年后，这种需求更为迫切，它不仅来自科研团体和其他专家们，还来自越来越多的对此问题表示关注的公众和环境组织。 公众的呼声是委员会将水保护作为其首要工作之一的主要原因。新欧洲水政将主要致力于净化被污染的水源以及使现有干净水源保持现状。公众及民间组织将在实现这一目标的过程中起到关键作用。这也是欧洲水政涉及到更多公众的原因。对欧洲水政的彻底修订工作已经展开，2000年的水框架作为执行方针，设定了在进入下个世纪时水保护的工作要达到的目标——良好的水源状态。 新欧洲水政策 在1995年年中，要求委员会重新修订其水政的基本原则的压力达到了顶点。欧洲水政必须对公众和其他相关团体就他们日益关注的水的问题提出合理的解决方案。与此同时，水源管理亦碰到了和水政同样的问题。正因为如此，欧洲新水政是在所有关注者的参与下，经过公开协商的方式产生的。 经协商的草案已正式提交国会和欧盟议会，但与此同时，还向所有关注此事的团体，比如当地权威人士，水源的使用者以及非政府组织（NGOs）等征求意见。这些组织和个人都将得到书面反馈，其中大部分意见都表明赞成委员会所提出的大纲。 在协商的过程中可以看出，舆论普遍认为，当前的水政尽管在某些问题上已取得显著的进展，但若综合其既定的目标及其具有的意义这两方面来看的话，仍存在着片面性。所以大多数人都认同为了解决这些问题，需要在框架立法中加入相应的条款。为此，委员会就下面的主要目标提出建议，作为水框架指导准则： l 将水保护的范围扩大到所有水源，地表水和地下水 l 在规定日期前使所有水源达到一个良好的状态 l 基于江河流域的水质管理 l 使排污不超过限制值并达到质量标准的“兼顾手段” l 正确制定水价 l 使参与的公众更加团结 l 立法流程 以下的大纲说明了如何实施“指导准则”中的目标： 一、相互独立的水管理系统——江河流域的管理 水源管理中独立系统的最好范例即：以江河流域为本的管理——自然的地理和水文单元，来代替由管理部门或政治性原因划定的边界。尽管现在已经有几个成员国采取了基于江河流域的管理方式，但这种管理方式并没有在所有地区得到应用。对每条江河流域的范围——其中一些会跨越国界线，即“江河流域管理方案”需要每六年进行一次评估和改进。 有关在江河流域中如何实现这些目标（生态、数量、化学等的指标和被保护的目标地区）的方案的具体细节已在时间表中列出。此方案囊括了，考虑到各方面情况后进行综合分析的结果，其中包括每条江河流域的具体特征，人类活动产生的影响的回顾，当前立法效用的评估及其在实现所设定的目标中存在的漏洞，还有填补这些漏洞所采取的措施等方面。方案的另一个组成部分是：必须对江河流域中的水源使用作出从经济角度出发的分析。使得就各种可能采取的措施的成本效率可以进行合理的讨论。 二、目标的协调共赢——对所有水源达到一个理想的状态设定截止日期 在水质保护方面有许多需要达成的目标。就欧洲标准水平而言，关键之处在于对于水生生态的全局保护（或译：一般性保护），对特有的、珍贵的栖息地的特殊保护，饮用水源的保护和浴场水的保护这四方面。在每条江河流域，都必须将这些目标完整的综合起来。而其中一些之应用于一些特殊的水域（例如：被指定为用于饮用水提取的区域）。反之，生态保护应该应用于所有水域：条约的中心诉求“从全局出发，环境保护达到一个较高的水准”。 三、地表水和地下水 指导原则的革新之一是第一次就欧洲标准水平提出包括地下水和地表水的综合管理的框架。 （一）对所有地表水都应纳入“良好生态状况”和“良好化学状况”的一般性保护中。 1、地表水的生态保护。 在水框架提议的附件V中已经对良好的生态状况这一概念作出了详细定义，即包括生物群落的质量，水文特征和化学特征。在共同体内无法对生态质量设定一个绝对的标准，在水框架建议的附录五种已详细说明是根据生物群落、水文特征及化学物质的质量来判定是否达到良好的生态状况的。但由于生态的多种多样，无法给定一个能适用于共同体范围内所有地区的绝对标准，所以可以因地制宜地进行治理。在人为因素产生的影响最小化的情况下，与预期中的生物群落产生少许偏离是允许的。对于判断给定水域是否满足上述要求，以及为达到此要求而确定的特殊的化学或水文标准的程序都包含在一个总的系统中，由此来确保每个成员国对程序执行的一致性（确保其可比性）。这个系统有些复杂，但却是必须的，它给出了生态变化范围和数量庞大的参数，而这些都是处理的依据，是必不可少的。 2、地表水的化学保护。 根据是否符合依据欧洲标准水平确立的化学物质的所有质量标准来判定是否达到良好化学状况。指导原则还提供了更新这些标准的机制以及通过危害性化学物质优先处理的方法来确定新的标准。这样至少能确保共同体内的所有地区都能达到最低程度的化学质量水平，尤其是牵涉到有毒化学物质的区域。 （二）对地下水的保护有所不同 1、地下水的化学状况。 谈及地下水，通常宽泛地假设其尚未受到任何污染，因此，再设置化学质量标准恐怕并非最佳方式了。这样会给成员国们留下这样的印象：在被许可的污染限度下，还有一定的可以利用获得空间。只有一些特殊问题（硝酸盐、杀虫剂和生物毒剂）根据欧洲标准水平确定了一些这样的标准，而这些通常是相互依附的。但对于全局性保护而言，我们已经采取了其他一些措施，实际上是做事先预防工作。将禁止对地下水的直接排放（包括间接排放）和监控地下水域以检测其化学成分变化的需求两者相结合，以确保地下水免遭所有形式的污染，履行人为因素最小化的准则。 2、地下水的定量状况。 对于地下水而言，数量也是一个主要问题。下面是有关此问题的简要阐述：每年再次回流到地下的水的数量是一定的，而其中一些还得用于对相邻生态系统的支持（可能是地表水体或地面体系和湿地）。妥善的管理地下水，确保只有生态系统不需要的那部分多余的回流水才允许被提取。地下水时起支撑作用的水源，指导原则对提取的数量作了严格的限制。 四、并列的措施指导原则 为解决一些特殊的污染问题，依据共同体标准，不少措施已在实施当中。城镇废水处理指导原则和硝酸类肥料的指导原则共同解决超营养作用的问题，（以及其他影响到健康的问题，诸如浴场水域的微生物污染和饮用水中的硝酸肥料污染）还有综合污染防治指导原则用来处理化学污染。 为实现上面确立的目标，要做到以上原则的协同实施，做法如下所述：最初，先根据大纲确立针对江河流域的目标，再对人为因素的影响作出分析，据此判断每个水域离目标尚存在多大差距。在这一点上，必须考虑当前所有立法得到全面执行的情况下对每个水域的问题所起到的作用。当前立法是否能够很好的解决问题，而且框架指导原则也达到了目标，又或者，并没有取得什么成效，那样的话成员国必须准确的判断出原因，并且但凡实现既定目标所需要的任何附加措施。这些措施中也许包括对工、农业污水排放的更严格的管制，或只对城镇废水源头的严格管理，而这些都应确保其相互协调，共同作用。 五、组合方法 这个问题还有其更深一层的含义。从历史上说，依据欧洲标准水平的污染控制方式是一分为二的。一些聚焦于通过技术应用从源头控制，另一种方式是处理接受的环境的需要，以质量目标的形式体现出来。每种方式都有其潜在的缺陷。单独进行源头控制的话等于在那些有污染源不断渗透的地方放弃了对环境危害极大的累积污染掺杂。质量标准则会低估特殊化学物质对生态系统的影响，这是由科学知识关于环境中的剂量响应关系和传输体制的局限性所导致的。 因此，大多数人逐渐意识到实际上需要一种组合的方法。水框架指导原则将其书面化（正式确立下来）具体做法如下： 在源头端，需要作为江河流域所采取的基本措施中的一部分，作为第一步，所有现有的技术能够实现的基本源头的控制都必须得以实施。除此之外，还为更进一步的控制确立了一个框架。框架涵盖了依据EU的标准水平开发的优质化学物精萃，优先处理危险的基础；然后，使用成本效率最高的方式实现这些化学物质的携带量不论在最终产品还是在过程中都逐步减少。 在产生的影响方面，结合当前方法中所有环境的目标并提供了一个能够覆盖到所有水域的新目标，而且在仅仅进行源头控制不足以实现这些目标时，采取其他所需方法。 六、公众参与 在净化水资源的过程中，市民及民间团体将扮演关键角色。公众参与范围的扩大主要取决于两个原因。其一，为实现江河流域管理计划中的目标，而最终决定采取最适当的措施关系到各种组织间的利益平衡问题。我们试图通过经济分析来为此提供一个合理的基本依据，而实际上这一步也将公开的接受所有利益相关者的详细审查。其二，涉及到强制执行力度。在目标的制定，措施的强制执行，措施的强迫执行及标准的报告等方面，透明度越高，各成员国在公平诚信执法方面投入的力量也越大。市民的力量对环境保护指导原则的影响也越大，或者通过协商，或者在分歧无法调和时诉诸法律。欧洲水资源的保护需要更多的市民，利益相关团体和非政府组织（NGOs）的参与。在制定江河流域管理方案时，水框架指导原则始终需要得到反馈信息与协商讨论：江河流域管理方案须先发布草案，而且有关决议依据的背景文献也必须同时发布。在过去，政策的执行总是不能及时地得到考核。而在框架指导原则中，通过在水利专家与委员会间建立及时的信息与经验交换网，杜绝了此类现象的重演。 七、流型线立法：七条旧指导原则被废除 框架指导原则的革新举措中，对其自身意义重大的一个改进为：通过取代“first wave”指导原则中的七条使共同体的水方法更为合理化。它们分别为：地表水方面，有关淡水的度量方式，采样频率和信息交流的两条指导原则；渔业水域，贝壳类养殖水域和地下水的指导原则；危险物质排放的指导原则。为彻底废除上述条款，其中仍在执行的有用部分将带入新的框架指导原则中。 八、正确制定水价 定价的引入是指导原则中带有争议的，却也是最重要的革新之一。而他的推动力量之一，是“保存足以应付不断增长的需求的水源供给”。适当的定价不仅可以遏制水资源的过度利用，还能对实现框架下的目标产生一定的帮助。 各成员国被要求保证对水资源消费者按情况制定适当水价：如淡水的提取与分配，废水的收集与处理，都反映了其真实的成本。尽管在一些国家，这种政策已经执行了很多年，但其他一些国家当前情况有所不同，有些甚至持相反意见。比如在一些非热点地区或是以能够普遍承受的价格提供服务的地区。 对我国水污染防治的启示 1、立法目的和政策目标方面 欧洲新水政策所要实现的目标简单明确——“净化被污染的水源以及使现有干净水源保持现状”，水框架方针中的诸项指导原则，都是具体地为其服务的。而以全局利益出发，“对所有水源达到一个理想状况设定期限”，欧盟提出这样的要求后，在不同的水域制定严格的标准，并且这种标准并不是一成不变，而是每隔几年就会提高，具体表现在水体检测中所允许的各项污染物含量数值呈下降趋势。 相比之下，我国在以《水污染防治法》为基础的法律框架下，“防治水污染，保护和改善环境”的目标，使防治水污染本身的重要性难以突出，未被赋予应有的地位。当前各国水污染防治法的性质逐渐趋向于具体实施法，因为其上已经有规定了基本制度的特别法。而我国《水污染防治法》是兼指导性和实施性双重功效，有的原则性、政策性规定与环保基本法中并无二致。这样使其“法”的性质不突出。在具体适用中，因多年来形成了依靠行政强制力治理水污染的习惯，围绕该实施法出台的各种法规、规章过多，产生了司法效力不及行政执法的现象。 此外，我国提出的“保护和改善水环境”，并没有象欧盟新水政策那样确定各水域达标的最后期限，污染物排放标准的更新也非常缓慢。长期执行同一标准，不同经济发展水平的区域执行同一标准，势必造成污染总量不断增加，水环境状况的失衡。欧盟提出的全局保护，以及不断严格的排污标准，为我国解决久治无效的问题提供帮助。 2、水管理体制方面 欧洲新水政策强调，基于江河自然流域划分管理区域是最有效的管理模式。欧盟是由多个国家联合起来的逐步走向高度一体化的经济与政治实体。 尽管在涉及独立主权和行政管理权的环境保护问题上，各国可以根据自己本国的需要制定政策，但对跨国江河的污染治理，没有因为利益之争而牺牲整体效果——将欧洲境内跨国河流纳入欧盟委员会统一管理之下，代替以往各国对境内一段流域单独管理的体制。以莱茵河为例， 它的污染状况在多年前并不好于现在的长江，但在莱茵河污染防治委员会（ICPR）成立之后，沿途各国密切合作，把管理和治理权交由该机构统一执行，如今污染已经得到根本的好转。 反观我国，水环境保护体系是建立在按行政区进行管理的基础上的，把河流或湖泊人为分成若干段， 由沿岸行政区分而治之。这种地方管理体制的弊端是很多的，例如，只顾各自辖区内利益而牺牲下游地区水环境质量的地方保护主义；同一流域段内各行政机关对水域的不同方面有各自的行政职权（土地、渔业、卫生、水利等），为部门利益牺牲整体利益的功利主义。这种一个媳妇多个婆婆的现象，出发点是积极的，但经过多年来的实践表明效率低下、效果欠佳。 从欧洲几大河流的污染治理实力来看，按水体流域划分管理职能，其效果是良好的。而且，在欧盟这样主权国家联合体的体制下尚能实施，那么在单一主权下的我国境内，不涉及国家间利益冲突，流域管理更容易实现。笔者认为，成立各水域管理委员会 在国务院或其专职部门领导下，将前文提到的与水有关的各项行政职权划归其统一行使，即使其成为“唯一的、权力集中的婆婆”。其职权涉及的水域范围：江河包括从源头到入海口的水体及以两旁堤岸为基线向外延伸一定宽度的土地；湖泊包括点围绕的水体及四周堤岸为基线向外扩展一定宽度的土地。该委员会直接向国务院或其专职部门负责，与水域经过的各地方协调工作。这样可以避免现行管理体制下各地区、各单位互相推诿、扯皮的现象，从而改善水污染防治不力的局面。 3、公众参与方面 我国《水污染防治法》第12条至第26条规定了防治水污染的各项具体制度，其中的“公众参与环境影响评价制度”属被特别强调的制度之列。 这项制度的目的是保障群众参与环境的保护和监督，以确保建设项目对环境的影响被公众所接受。我国的公众参与制度与新欧洲水政策中的公众参与不同之处在于：一、我国的公众参与一般是针对具体的城市建设项目的环评报告书能否通过；而在欧洲，水管理制度和污水防治政策以及执法中都有公众力量的参与，公众监督的内容范围更广。二、我国公众参与制度的主体是项目附近单位和居民；而欧洲不仅限于周边群众，只要是与某项法律制度或政策的确立有利益关系的公民、团体及非政府组织都可以参与其中。两者相比，前者很容易避开公众的监督，比如在偏远地区的建设项目，短期内直接作用于人的环境影响并不明显，但具有潜在的、有可能扩散的威胁。后者因为不是以地域确定参与者范围的，更能有效避免出现监管的盲区。三、我国的公众参与在项目前期预审中起重要作用，后期建设和项目运转过程中的监管主要由行政部门担当；欧洲水污染防治的公众参与制度赋予主体长期的监管权，贯穿发布草案、制定政策、执行效果考核的始终。 需要注意的一点是，我国的“公众”对水污染防治有多少了解，能否提出合理有效的建议，和其职业、知识水平有很大关系，是否具备“参与”的能力尚且值得怀疑。而欧洲对专门从事水污染及防治研究的非政府组织（NGOs）的意见更为重视，因为NGOs能够从专业的角度提供更加合理的建议。 结语 通过以上对新欧洲水政策的分析研究，对其基本框架有了初步认识，发现在一些制度上是有所进步的。同时也粗浅地比较总结了我国水污染防治方面的几点不足，更多内容将在今后的研究中进一步探讨。总的来说，我国向欧美等发达地区借鉴防治水污染的经验，不能只停留在引进环境标准的层面上，核心的法律制度与政策更能对我国的防治制度建设和完善起推动作用。