淡水资源可持续利用战略和法律研究* 王中维 摘要：水，是生命之源，是一切生物赖以生存的不可或缺的宝贵资源，是一个国家或地区经济建设和社会发展的重要自然资源和物质基础。目前，由于人类对淡水资源的不合理利用，导致可利用的淡水资源正在不断的减少，所以我们应该要尽我们所能保护水资源，节约水资源，对有限的水资源进行合理利用，做到可持续的利用水资源。本文主要就目前水资源利用存在的现状提出几点水资源可持续利用的战略、政策和法律研究。 关键词：水资源 可持续利用 法律研究 一、淡水资源概况 （一）水资源定义 水资源的定义有广义和狭义之分。广义的水资源指地球上水的总体，以固态、液态、气态的形式存在于地球表面，地下岩石圈和大气层中。狭义的水资源义为：水资源是人类生存和发展的不可替代的自然资源，也是环境的基本要素，是人类可以利用的、逐年可以得到恢复和更新的淡水量，大气降水是它的补给来源[1]。因为淡水资源与人类的生存密切相关，所以本文所提到的水资源是指淡水资源。 （二）全球水资源概况 据统计，地球上水的总量为13.86亿km3，但其中约96.54%是海水，而海水不能直接用于日常生活、工业生产及农田灌溉。而淡水资源也不是所有都能被人类直接利用的，如冰川和深层地下水等，和人类生活息息相关的淡水量仅为0.047亿km3，只占总水量的0.34%[2]。 （三）中国水资源概况 1.水资源总量丰富，人均占有水资源量少 我国水资源总量约28100亿m3，居世界第六位，但是由于我国人口数量庞大，人均占有水资源量只有2350m3，仅为世界平均值的1/4，居世界第108位，所以我国还是水资源相当贫乏的国家。 2.水资源在时间和空间上分布不均匀 长江及其以南诸河的流域面积占全国总面积的36.5%，拥有全国80.9%的水资源量，而长江以北的河流流域面积占全国总面积的63.5%，却只占有19.1%的水资源量，可见我国的水资源在地域分布上严重不均匀。我国属于亚热带季风气候天气，造成雨量集中，时间分布不均衡的特点，夏季和秋季雨水多，水资源丰富，冬季和春季多干旱，水资源缺乏，可见我国的水资源在时间分布上也不均匀。 3.水资源和人口、耕地分布不均匀 我国北方人口占全国总人口的2/5，北方耕地面积占全国耕地总面积的3/5，但是北方水资源总量只占全国水资源总量的1/5，南方人口占全国总人口的3/5，耕地面积占全国总耕地面积的2/5，而水资源占全国水资源总量的4/5，所以南方人均拥有的水量以及每公顷耕地拥有的水资源量要远远大于北方，这对北方地区的经济发展起到很大的阻碍作用，成为制约北方经济发展的主要限制因素。 二、中国水资源开发利用 （一）水资源开发利用存在的问题 新中国成立以来，进行了大规模水利建设，兴修了一大批水利工程，对主要江河进行治理和开发，提高了防御洪涝干旱等灾害的能力，发挥了灌溉、供水、发电、航运等综合效益，水资源综合开发利用水平不断提高。但是，中国本来不太充足的淡水资源在上述时间和空间的分布不均匀的自然条件下，又由于近年来人口的大幅度增加和工农业生产方式落后等方面的原因，致使在淡水资源的开发、利用方面还存在一些问题。 1.水污染问题越来越严重 据不完全统计，中国七大水系、湖泊、水库和90％的城市河流受到不同程度的污染。1997年，全国废水排放总量为416亿吨，工业废水排放量为227亿吨，生活污水排放总量为189亿吨[3]。 黄河、淮河、海河、滦河和辽河水系污染较严重，被污染河流的水用于灌溉，对土壤环境产生严重不良影响，全国已经有9万公顷耕地受到重金属和有机物的严重污染。 城乡居民生活饮用水受到威胁，1997年对全国204个地级以上城市的545个生活饮用水水源保护状况进行的调查表明：地下水源中有33%的水源，占供水量的28%达不到《地下水质量标准》Ⅲ类标准，其中的31个水源，占供水量的8.7%污染严重；地表水水源中达不到《地下水质量标准》Ⅱ类标准的水源数为67％，水量约占8l%[4]，水污染使得水质性缺水的问题越来越严重。 2.工农业和城市居民用水浪费严重 （1）农业用水浪费严重 中国现阶段的农业灌溉基本上还是传统的“土渠输水、大水漫灌”的方式,这种灌溉方式用水中有一半在输水过程中渗漏损失了,进入耕地的另一半水又有一半渗漏、蒸发,这样,农业灌溉用水中只有35%左右被利用,而其他的65%都是白白浪费了。 （2）工业用水浪费严重 目前中国工业万元产值用水量为103立方米，是发达国家的10-20倍(日本为6立方米左右，美国为9立方米左右);水的重复利用率中国为4O％左右，而发达国家为75-85%;中国生产一吨钢耗水20-40立方米，而发达国家只需6立方米左右[5]。由此可见中国工业用水浪费严重。 （3）城市居民生活用水浪费严重 中国城市居民生话用水浪费也十分严重。据统计,全国多数城市自来水管网仅跑、冒、滴、漏的损失率至少达到2O％[6]。城市的节水、污水回用等技术没有得到很好推广。如果家庭生活中采用节水型抽水马桶和淋浴喷头，仅这两项家庭生活用水就可节省1/3。 3.地下水超采严重 过度开采地下水会引起地面沉降、海水入侵、海水倒灌等一系列环境问题。在目前地下水资源开发条件下，我国地下水超采现象严重，全国已经出现区域性地下漏斗56个，许多地区出现大范围的地下水位下降和许多地下漏斗区。 长江三角洲以苏、锡、常为中心形成面积5500km2，深40-50m的大漏斗,引起城市的沉降。北方37个城市每年超采地下水63亿m3。天津、北京、西安、太原等20多个城市出现地面沉降，沉降量在100-600mm的达3.4万km2，600-1000mm的达5000km2。深层地下水水位则以2m/年的速度下降[7]。地下水严重超采，还将会引起水质恶化。 4.供水量增长缓慢，与经济发展速度不相适应 1980-1993年，全国供水年均增加61亿m3，年均增长率12.7％，供水对GDP的弹性系数明显低于国际上其他国家同发展阶段指标。这既说明了在此期间节水工作的成效，也反映了水资源对社会经济发展的制约，同时还反映了隐含的供水不足状况。总供水量增长缓慢，使我国的缺水形势在总体上未得到改善。据研究分析，若全国发生中等干旱情况，1993年缺水225亿m3，考虑到可供水量中尚有一定数量的地下水超采量和一部分超标污水直接灌溉量，因此实际总缺水量在300亿～400亿m3。粗略估计，因缺水造成的工业产值损失2300亿元，因干旱缺水农业减产粮食200亿～300亿kg[8]。 5.供水工程未能充分发挥效益 长期以来，水利工程配套建设一直落后于主体工程建设，影响到整体效益的发挥。五六十年代修建的供水工程大部分老化失修严重，不少处于超期使用或带病运行状态。由于长期以来水价偏低，导致了工程维修费用不足，此外泥沙淤积、水质污染，严重影响了供水工程的效益。 6.水资源管理混乱、供水价格不合理 目前中国的水资源实行的是分地区、分部门管理和淡水资源无偿开发政策。这种情况不利于水资源的优化配置和统一调度。另外，中国目前的淡水价格偏低，也不利于吸收资金和节约用水。据统计，目前我国城市社会用水(原水)价格平均每立方米0.1元左右，工业用水（原水）价格平均每立方米0.16元左右，农业用水价格平均每立方米0.03元左右，各方面供水都处于亏本运行状态[9]。而欧美一些发达国家供水价格一般是每立方米8.O0元(折合人民币)左右，农业供水价格0.80元(折合人民币)左右，这样就保证了供水非但不亏本，还包括了污水处理费用。 7.人们对节约用水的思想觉悟不高 虽然现在水资源很短缺，但是由于我国水资源分布的不均匀，我国南方大部分地区水量充足，造成人们对节约用水的观念不深，所以我们还要加大宣传力度以及做全民的节约用水的思想工作，让节约用水的观念深入人心，让每个公民都能自觉做到节约用水。 三、水资源可持续开发利用战略研究 （一）节流优先 确保“节流优先”，不仅是由于水资源分布不均匀的这一基本特点所决定，也是实现降低供水投资、减少污水排放、提高水资源利用效率的最合理选择，这也是世界和发达国家城市水资源利用所采取的方针。城市用水的70%将转化为污水，近年来世界上一些水资源丰富的国家大力推行节水，主要是因为不堪承受污水处理的负担。要实现城市新增加用水的一半要靠节水来解决的目标，必须调整产业结构和工业布局，大力开发推广节水型器具和节水的工业生产技术，杜绝各种跑、冒、滴、漏和浪费现象，创建节水型工业和节水型城市。 （二）治污为本 强调“治污为本”是保护水源水质、提高供水质量和改善水环境的必然要求，也是实现水资源与水环境协调发展的根本出路。长期以来，在增加城市供水能力的同时，未能注意防治水污染，污水处理设施的建设严重滞后，城市污水的达标处理率很低。在制定供水规划时供水量的增加应以达到相应的治污目标为约束，这个目标的基本要求是遏制水环境的恶化趋势，并力争使其逐步改善。在增加供水项目的同时，必须建设相应的污水处理项目，提高城市污水处理率，并采取有效措施恢复已经受到污染的城市水环境。经净化后的城市污水是城市的再生水资源，数量巨大，可以用作城市绿化用水、工业冷却水、环境用水、地面冲洗和农田灌溉水等。 （三）多渠道开源 在加强节水与治污的同时，开发水资源也不容忽视，应大力提倡开发利用非传统的水资源。 1.跨流域调水 国内最著名的跨流域调水即南水北调工程，分别从长江上、中、下游调水，以适应西北、华北各地的发展需要，是中国为解决北方地区水资源严重短缺而兴建的特大型基础设施项目，工程贯通长江、黄河、淮河、海河四大江河。由于我国的水资源分布不均匀，南水北调工程将南方比较充分的水资源调配到北方，在更大的程度上推动了北方城市的经济发展，总体上提高了水资源的利用程度。 中国古代两千多年前就已经有了南水北调工程——京杭大运河。京杭大运河，建成于春秋战国时期，迄今已有近2500年的历史。它北起北京，南至浙江杭州，纵贯北京、天津、河北、山东、江苏和浙江，沟通海河、黄河、淮河、长江和钱塘江，全长1747公里，是中国古代劳动人民创造的堪与长城媲美的人工奇迹。两千多年以来，京杭大运河一直是中国重要的南北水上运输通道，对于国家的统一、经济的繁荣、文化的融合以及对外开放和国际交往都发挥着非常重要的作用。从历史上的“南粮北运”、“盐运”通道到现在的“北煤南运”干线以及防洪灌溉干流，这条古老的运河至今仍在中国的经济发展中发挥着巨大的作用。 2.不同水系之间联合调度，优化水资源配置 逐步改变过去一个水系、一个水库、一条河道的单一水源向城市供水的方式，采取“多库串联，水系联网，地表水与地下水联合调度，优化配置水资源”的方式，统筹协调生活、生产和生态环境用水，合理配置地表水与地下水、当地水与外流域调水、水利工程供水与多种其它水源供水。供水水源工程应确保生活用水，统筹兼顾工业、农业和环境用水，加强饮用水水源保护区保护和管理。 3.海水淡化 海水淡化已经成为开发利用水资源的一部分，且有很多优点，随着科技的不断发展和进步，海水淡化的成本会逐渐降低，而且海水淡化采用的是海水，向海洋取水，可以说是取之不竭的，除此之外，海水淡化也不受时空和气候影响，且水质好、供水稳定。但是海水淡化也存在一定的局限性，首先，海水淡化适合沿海的城市，内陆地区不适合采用海水淡化，内陆地区由于远离海洋，取用海水不方便，在成本上大大的提高了；其次，由于源源不断地向海洋取水，势必要对取水口附近的海洋生物以及生态造成一定的影响。 4.植树造林,以土养水 植被具有涵养水源，保持水土的作用，所以大力开展植树造林，有利于保护水源，防止水土流失，达到以土养水的目的。我国已经明确规定，每个公民每年都有植树的义务。 5.控制人口增长，加大宣传力度 我国淡水资源总量不会有实质性的改变，而人口数量仍将增长。因此，应大力加强计划生育工作，尤其是干旱地区应严格控制人口数量的增长，节约当地淡水资源。除此还要通过电视、报纸、网络等多种宣传形式加大宣传力度，让公民认识到我国水资源现状，了解保护、节约水资源的重要性，提高公民保护、节约水资源意识。 四、水资源可持续开发利用政策和法律研究 针对目前水资源短缺的现状，国家和政府必须采取一定的措施，通过立法的形式来保证水资源的可持续利用。 （一）提高水费 水费是用水人向供水单位缴纳的费用，其主要包括供水工程的建设费，运行费，水资源费，税收和合理的利润。水资源费是对水资源使用者收取的，由于水资源稀缺性的使用价值而征收的费用，具有国家税收的意义。目前国内的水费偏低，而提高水费，确定合理的水资源价格，就可以引导用水人调整用水行为及方式，引导用水单位调整生产行为，迫使用水人和用水单位对水资源进行重新配置，促使水资源从低效益向高效益的用途转移，从而最终实现水资源的合理高效利用。 （二）征收水资源保护补偿费 水资源保护补偿费是指对水资源破坏者(主要是排放污水的企业)征收的用于水资源保护活动的经济补偿费，它是对排污者因占用水环境容量而收取的费用，也是对水污染者破坏水资源的可持续利用性而引起的水资源保护费用增加而征收的强制性补偿费用。对水资源破坏者征收水资源保护费，就可以使水资源破坏者意识到自己的破坏行为是违法行为，进而使他们自觉地遵守有关法律的规定。对于那些多次违反而不改正的单位，可以采取1000元以上5000元以下（参考）罚款的措施。 （三）鼓励循环用水 据调查，现在很少有人是实行循环利用水资源的，当问到在家中是不是把洗衣服后的水用来冲厕所时，回答是的人很少，绝大多数都是直接倒掉的。其实清洁的洗衣水完全可以作为二次用水，用来冲厕所，冲路面或者其他用途。所以我们要大力提倡、鼓励人们实行循环用水，充分利用现有的不是很丰富的水资源。国家也可以通过立法的形式来鼓励人们循环用水，比如实行水费递减原则，即用水次数越多，水费价格越低的原则，比如第一次用水是1.00元/吨，而第二次用水是0.60元/吨，第三次用水是0.20元/吨，并且对于多次用水者给与一定的奖励或优惠措施。 （四）保护水利设施及供水系统 保护水利设施及供水系统是每个公民的义务，对于故意破坏水利工程及其设施或者城市的供水系统的，如开挖决口或者破坏供水管道等，应处罚款，造成巨大损失的，应该追究其刑事责任。对于看见水利设施或者供水系统已经破坏而故意不采取行动，任由水资源流失而浪费的，也应该视为故意破坏水利设施或供水系统，应予处罚。 五、结束语 水资源是人类生存所必需具备的重要资源之一，随着当今社会和经济的发展，人口增加，水资源的需求量也不断增加，但是水资源总量不会增加，所以人类将面临更加严峻的水资源短缺问题。因此，我们应该做好水资源的开发、利用和保护工作，根据人口、经济和水资源协调发展的原则，做到可持续的利用水资源。国家政府应该加强管理，制定法律政策，鼓励公民节约用水，奖励节约用水，惩处浪费水和污染水的行为，做到更好的利用水资源。 参考文献： [1http://www.ewater.net.cn/water/status/hanyi.asp [2]李雪英.我国应开发利用废水这一“第二水资源'[J]广东水利电力职业技术学院学报,2004.2(l):28-30. [3]彭珂珊.1998年洪灾之后对中国生态环境问题的思考[J].科学.1999.(2). [4]盂庆民.论水资源格局与可持续发展[J].中国人口.资源与环境.1999.9(2)． [5][6]张春园．张岳．任光照．关于我国淡水资源与可持续发展问题[R]．全国暨地方政协人口资谭委员会工作座谈会论文.1999． [7]周光召.第三步战略目标和可持续发展[J].科学.1999.(1)． [8]http://www.ewater.net.cn/water/status/wenti.asp [9]郭京菲.郄宗勇.傅国伟.中国水污染收费系统的政策分析[J].中国人口.资源与环境.1998.8(1).