水污染防治与政府责任 ——内江特大自来水污染引发的思考 温 琴* 摘要：各国经验表明，政府在污染防治中发挥着主导的作用。四川内江发生的特大水污染事件，让我们看到政府的作用并没有得到很好的发挥。与此同时，也引发了对政府责任的反思。 关键字：水污染防治 政府 政府责任 一、问题的提出 2004年，四川内江发生了一起特大自来水污染案，内江市东兴区椑木镇几家污染工厂大量排放工业废水，当地自来水厂水源受到极其严重的污染，最高超标达164倍。六万居民喝着有毒的饮用水。 内江市东兴区椑木镇地处沱江边上，是四川省首批“100个省级重点小城镇”，常住居民3万多人，加上暂住和流动人口，镇上有6万余人。这6万人的饮用水，都来自于椑木镇自来水厂。然而令人惊讶的是，水厂的承包商在投资收回不到百分之一的情况下，极力要求政府关闭水厂。当关闭水厂的请求未获准许时，承包商居然到处说自己水厂的水不能喝，并多次找到记者，要求媒体暴光：“我的水喝不得，喝了要出大事！”。经过调查发现椑木镇的饮水的确已经被严重污染了。随便走进任何一户居民家，从自来水管里放出的水，都是黄褐色。沉淀一会，水面就有一层漂浮物、水底还有沉淀物，闻上去有一股异味。把这些水用来洗澡，身上就会起疙瘩、红斑、甚至肿块，当然更无法饮用。当地居民只好买纯净水，或者自己打井来解决饮用水问题。 类似的例子并不少见，在全国各地还发生过不少相似的水污染事件。水是生命之源，水源遭受破坏将会严重危害人体的健康，同时由于水的流动性，一旦发生污染事件，会使整个区域的人们遭受损害。世界十大公害事件，其中有三件（1955～1972年骨痛病事件，1953～1956年水俣病事件，1986年剧毒物污染莱茵河事件）就是由水污染引起的。我们在怒斥排污企业非法排污，污染水源的同时，我们不禁要问，椑木镇几家污染工厂长期大量排放工业废水的为何没有得到及时的阻止呢？政府及其环保部门在水污染防治中到底该发挥什么样的作用，承担什么样的责任呢？ 二、政府在水污染防治中地位 世界各国的经验表明，政府在污染防治中发挥着主导作用，在水污染防治中也不例外。有效的政府管理体制是改善环境、防治污染与实现可持续发展的基本前提。过去20多年，特别是20世纪90年代，中国在环境与资源保护方面取得了进展，污染排放得到一定程度的控制，资源利用效率不断提高，生态环境的保护与建设正在开创新的局面。这些进展在相当程度上归因于政府环境与资源管理体制的不断完善、相应的制度安排，污染防治力度的加强。 污染防治是政府必须发挥中心作用的重要领域。毫无疑问，导致环境污染的两大重要原因是市场失灵和政府失灵，这两方面原因都同发展和政府有着密切的关系。私人市场几乎不可能为改善环境、防治污染提供鼓励性措施，社会经济行为的环境外部性和环境质量的公共物品性质决定了必须采取公共行动来解决污染问题；同样，不适宜的机构设置和政策扭曲也是加剧环境恶化的基本动因。所以，污染防治在很大程度上依赖于政府，建立强有力的政府环境管理体制并不断完善治理结构是保证环境质量的基本前提。 同政府作用相比，司法机关与社会团体、公民个人在参与水污染管理方面力量较弱，发挥作用的空间相当有限。环境法律对政府的环境保护防治污染的管理权力非常重视，而对公众的环境权利或环境权益界定不足，处罚力度不强且程序烦琐，这就限制了司法机关依法介入环境保护和污染防治，也使人们参与环境保护的积极性受到影响。 三、我国政府在水污染防治中存在的问题 （一）政府职能的偏失 中国科学院牛文元教授说，多年计算的平均结果显示，中国经济成长的GDP中，至少有18%是依靠资源和生态环境的“透支”获得的，这种代价至今仍存在于我们的经济发展之中。 改革开放以来,我国经济飞速发展,政府功不可没。同时，政府应该是社会协调发展的调控者，是环境资源的保护者，确保经济发展不破坏资源与环境是各级政府的本职职能。而一个时期以来政府却成为了片面追求经济增长速度，不惜以牺牲环境为代价的始作俑者。这主要是由于不正确的发展观、政绩观造成的。再加上我们政府体制上存在的弊端，使得问题日趋严重化。一些政府官员认为GDP只要增长速度快，政绩就突出，就表明该地发展速度快。原有体制在对政府干部的激励机制以经济量为最主要标准，使得许多的政府官员短期行为严重泛滥。而对于环境破坏的惩罚太弱，起不到威慑的作用。这样就导致“一方致富，八方遭殃”，“吃着祖宗饭，砸着子孙碗”的破坏环境，破坏资源的恶劣情况。 （二）政府资源利用效率缺少保障 10年来，我国政府在淮河流域的投入已累计达193亿元，以用于环境污染的治理（据《新京报》）。然而，最近水利部的环境监测中心的调查报告却显示，淮河污染出现严重反弹，不仅仅这193亿元的资金可能付诸东流，而且周边1.3亿居民的生活也受到严重威胁。10年治污回到“原点”，谁是淮河污染的罪魁祸首？最终所有的目标都锁定到了工业企业的非法排污上。然而经济的成倍增长，工业结构调整步伐的缓慢，这不仅仅是市场经济主体追求利益最大化下的市场失灵，更是政府在治理环境污染时的行为遭到异化。 我们都知道，环境作为一种公共物品，它的非竞争性和非排他性表明，环境并不会因为消费人数的增加而引起生产成本的增加，也不会因为“某个人可以享受污染治理后的清新空气，而制止他人呼吸”。这种情形下的“外部不经济”以及“搭便车”现象，是环境污染的根本原因。在鼓励消费的市场模式下，人们对环境公共物品的利用超过环境所能提供的限度几乎是不可避免的，这种环境资源配置的低效率毫无疑问是一种“市场失灵”的表现。政府在市场经济的过程中是以弥补市场缺陷的角色出现的，但是，政府本身却也存在一个效率问题，市场解决不了的问题，政府也不一定解决得好，而且，政府的效率比起企业效率的影响更要广泛。如果政府一旦不能纠正市场失灵，就会使资源配置更加缺乏效率和不公平。 淮河污染的反弹，使大家对政府使用效率的信心进一步降低。 （三）政府监管力度不够 政府监管不力，是导致污染产生极其重要的原因。污染是由于企业的外部不经济性造成的。市场主体由于经济利益的刺激，他们不可能自觉地进行污染的防治。政府只有通过国家的强制力，给企业施加压力，迫使其进行污染的防治。而此时，政府的监管职能就显得犹为重要。 而事实上，对污染物排放的监管，政府存在一些不足之处，主要表现在下面几个方面：1、污染防治的监测投入不足。缺少先进的监测设备和专业技术人员。2、环保部门缺乏“权威”。最经常的情况是当环保部门要对污染企业进行处罚或整改的时候会遇到上一级许多部门的压力。特别是对大的国有企业更加难以进行严格处理。日积月累，环保部门的执法权威受到严重威胁。3、许多官员为了片面追求政绩，或充当污染企业的说客，或睁一只眼闭一只眼，纵容污染行为的继续。4、有企业改制没有完成，要维持一大批的闲置员工的工资福利保障本来就问题重重。若加上环保的惩治将更加困难。 （四）环境保护政策缺乏可操作性和引导功能。 排污收费作为一项防治污染的激励机制，其重要手段就是。排污收费目的是将污染等环境的外部化成本转化为企业内部成本，督促企业改进工艺，增加环保设备，治理污染。按环境经济学的思想，排污收费在理论上应包括污染物处理费用、残余污染损失、环境资源费用三部分。而我国排污收费制度在制定时一方面以“污染者负担”为原则，另一方面又结合中国实际情况考虑到排污者的实际支付能力，实行欠量负担，即污染者只负担治理污染源、消除环境污染、赔偿损害等部分费用，其它费用却转嫁为社会成本。在本来就环保资金不足和环保资金有被地方政府挪用可能的情况下，又相对欠收排污费用，致使在环保方面出现“旧帐未清，新帐不断”的局面，故难以从根本上改变环境恶化局面。 在《征收排污费暂行规定》中规定：排污单位“所排放的废水、废气、废渣中同一排放口含有两种以上有害物质时，应当按收费最高的一种计算。”即执行单因子收费，这种收费方法存在极大的不合理性。首先，易使缴费者认为交了一项排污费，就买下了其它所有项目的排污权。这样，污染将得不到有效的控制。如果排污单位治理了其中一项并已达标，但对其它没有达标的还要继续交费，而且数额有时还不会减少，这样不能体现“以收促治”的政策，而且因只需负担一项污染物对环境造成的损害，却免除了其余多项污染对环境造成的损害，就将部分责任转嫁给社会。其次，还可能挫伤一些企业治理污染的积极性。 四、政府在水污染防治中应承担的责任 （一）对企业排污的监督、管理责任 《水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。” 《水污染防治法》第三章主要就是对政府监督、管理职能进行规定。可见，水污染的防治中，监督、管理职能是政府最为重要职能之一。 监督、管理制度建设是建立新型资源环境管理体制的客观需要，制度创新是实现管理目标的基本保障。过去我国的环境保护工作建立不少行之有效的制度，但主要是在环境保护部门内部，而新时期的制度建设应是加强和促进环境与资源保护行政主管部门与其他相关政府部门以及整个社会的协调与合作。通过对管理行为规则的制定和规范，消除环境与资源保护工作的体制性障碍，确保新型资源环境管理体制的正常运转和目标的实现。 （二）引导，激励责任 政府的作用另一方面重要表现是对企业进行引导，提高企业环保意识，让企业自觉遵守环保法规，同时形成企业自觉遵守环保法规的激励机制。 引导作用的发挥主要在两方面：一方面是对企业进行环保法律法规宣传。企业深入了解环保法律法规，知道什么可为和不可为，并且到如何程度。这需要政府制定出完善的环境保护法律体系。另一方面是提高企业环保意识，让企业本身成为环境的保护者，自觉承担起社会责任和环境保护的责任。除了宣传，更重要的事对企业人员进行教育。目的是让他们认识到破坏环境的危害性，并且从内心明白自身的短期最终也会危害自己的生存。这样企业才能从根本维护环境条件。 激励的作用在于对违规企业的惩罚和对自觉环保企业的奖励。惩罚的措施可以多种形式，包括罚款，停产整改甚至强行关闭。惩戒性的激励能否发挥作用在于惩戒带来的损失以威慑违法者不敢采取污染的冒险行为。而奖励的形式也一样可以多样化。给予荣誉性称号和精神鼓励，经济上的补助或予以税收优惠等。激励性的功能要让企业知道自己的行为是有收获的，而且是对企业的发展有利。 （三） 对公众的救济责任 水污染事件一旦发生，直接受害的便是普通的百姓。《中国青年报》7月 23日头版的一则图片新闻令人震撼，发人深省。7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泄洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河，下泄洪泽湖。洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡。昔日清澈的湖水变成了黑褐色。经检测，受污染的湖水仅溶氧和氨氮含量两项指标就足以使湖中一切水生物死亡。不到一个月，盱眙、洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖业直接经济损失就达1亿多元，不少养殖户已倾家荡产。 这种时候，地方政府站出来维护和捍卫辖区公民的合法权益就成了它义不容辞的责任。事实上，政府间博弈是广泛存在的，只不过我们应该将它更加显性化和法律制度化。具体到环境污染的索赔问题上，也是如此。地方政府应该代表受害者向对方政府提出索赔，不论是直接谈判，还是申请上级机关协调仲裁，抑或是直接诉诸法律，都是可选择的渠道。必要时可以申请与双方都没有直接利害关系的上一级或上上一级司法机关裁判。 （四）政府失职行为的赔偿责任 我们一直在强调“谁污染谁治理”，企业应对其污染行为承担无过错责任。 那么在污染防治中，政府是否应当对自己的失职行为对公民的财产损失和人身伤害承担部分赔偿责任？ 政府应当对其失职行为承担部分赔偿责任。我们应该逐步确立起这样一个原则：被污染地区的受害者可以直接向直接管辖他们的当地政府提出索赔和救济，先是以救济形式，再慢慢过渡到依法索赔。为什么？因为，保护辖区公民的合法权益不受侵害，是地方政府的职责和义务。而如果他们受到侵害了，不管这侵害是来自自然还是人为造成的，都说明当地政府保护不当或保护不力，因此要求救济和索赔是理所当然的。 在水污染防治中，政府应当承担主要的责任。但是，由于我国政府政府职能的偏失，政府资源利用效率缺少保障，政府监管力度不够，环境保护政策缺乏可操作性和引导功能，严重影响了政府作用的发挥。所以，政府应当积极承担其责任，加强监督管理职能，对企业进行正确的引导与激励，以及对公众进行救济与赔偿。这样，水污染防治才能得以真正实现。