浅析生态安全法的体系构建 李光军* 郭汉毅** 范 丽*** 摘要：当前我国面临诸多的环境问题，对生态安全构成严重威胁。生态安全的本质是构建和谐社会的前提之一，当前制定生态安全保护法具有重要的意义。 关键词：生态安全 体系 一、生态安全的概念与本质 关于生态安全，国内外学者从安全、环境、生态、社会、政治等多个角度提出了各自的观点。2000年12月29日，在贯彻落实《全国生态环境保护纲要》座谈会上，我国首次明确提出“维护国家生态安全的目标”。虽然关于生态安全还没有一个完全的定义，但此次会议认为，所谓生态安全，是指一个国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状况，生态安全是国家安全和社会稳定的重要组成部分。 就生态安全的本质而言，它是围绕人类社会健康发展为目的，在尊重生态规律的基础上促进经济、社会和生态之间的和谐统一。构建和谐社会，一个重要标志是统筹人与自然的和谐发展，一条基本要求是确保生态环境的安全，从这一意义上说，生态安全的是建设和谐社会的前提条件之一。这是因为，第一，生态安全是环境改善的基本标志。环境问题同人口、资源问题一起构成当今社会发展的三大制约要素，这其中尤以生态环境问题最为引人注目。改善生态环境，建设良好生态，是构建和谐社会的必然要求。第二，生态安全是社会稳定的重要因素。生态安全是生态和谐的象征。只有生态和谐，才能构成社会和谐。如果生态不安全，甚至发生大的生态灾难，必然带来局部社会的不稳定，局部社会的不稳定，必然导致整体社会的不和谐。因此说，生态是否安全是影响社会稳定的重要因素，是构建人与自然和谐相处的和谐社会的前提条件。第三，生态安全是经济发展的必然要求。发展经济，除了要有稳定的社会环境外，更主要的是要有丰富的资源。只有资源丰富，才可能为经济发展创造比较优势。也就是说，要实现经济的可持续发展，必须首先实现资源的可持续发展。资源的可持续发展，决定着经济的可持续发展。实现经济的可持续发展，不断改善人们的物质生活水平，是实现社会和谐发展的重要保证。由此可见，生态安全是发展经济、增强国力，改善人们生活、构建和谐社会的必然要求。 二、制定国家生态安全法的重要意义 首先生态安全关系到国家的常治久安，其次，生态安全关系到国家的可持续发展，特别是目前我国面临着严峻的生态环境形势，已经对生态安全构成了严重威胁。影响我国安全的生态环境主要有以下四个方面的问题。 一是国土资源安全问题。国土资源是一个国家人民生存的基本条件，关系到人民的衣食大计，尤其对于像中国这样人口众多的发展中国家更是一个先决性条件。由于我国土地荒漠化不断加剧；水土流失现象日益严重；土壤质量退化变差，虽然全国人大审议起草并修改了《防沙治沙法》、《土地管理法》等一些法律法规，但由于我国长期以来形成的不合理耕作方式，用水方式，以及相关农业政策的不完善，不配套，使酸雨、“石漠化”、土地盐渍化等现象不断加剧。 二是水安全问题。我国严峻的水形势已经构成了对生态环境安全的严重威胁。我国水资源总量的严重不足，加之分布的不均衡，南涝北旱的现象严重影响了城乡人民的生活和工业生产。全国600多座城市中有400多座供水不足，黄河从1972年出现断流，1985年以后年年断流，1997年断流累计226天。同时湖泊退化也是水环境恶化的重要表现。水资源的另一重要威胁是不断加重的污染问题。据国家环保局的统计，每年污水排放量410亿吨[3]，水利部的统计是600亿吨[4]。80%未经适当处理排入江河湖海。华北地区已经形成了“有河皆枯，有水皆污”的局面，同时全国75%的湖泊受到显著污染，47%的河段受到不同程度的污染，10%的河段污染严重，已丧失了使用价值。 三是环境健康安全问题。由于环境污染严重，对当代人甚至后代人的健康形成了很大威胁。为了保障公众的健康，很多国家和国际组织相继制定了限制或禁止有害化学物质名录，如POPs和鹿特丹公约。我国环境中不仅有害物质的种类多，而且含量高。国家环保局初步筛选出首批严格监控的化学品名录79种类，国家经贸委列出997种危险化学品，但是仍没有列入有关法律之中。我国的环境质量低下，已经对人民群众的健康造成了一定程度的危害。 四是生物安全问题。人类的生存与发展是建立在生物多样性基础上的。但由于人类在开发利用自然界中，不顾后果的掠夺式开发，造成了一系列的严重后果，森林毁坏、水源污染、环境毒化、物种灭绝、以及“基因污染”等问题严重影响了生态安全。 由于生态安全具有的不断蔓延和扩散的特点；解决环境问题时间长、代价高；某些生态环境问题具有不可逆转性以及其具有的政治敏感性等特点使制定国家生态安全法势在必行。 三、生态安全法的体系构建 在我国以往的部门法划分中，尚未有生态安全法这一独立的部门法。这并不是因为生态安全法没有独立的调整对象，而主要是因为长期我国生态安全领域的社会关系是以生态或自然资源法律关系的形成加以调整。在没有形成生态安全概念之前，生态安全法不是独立的部门法是可以理解的。根据我国目前的实际情况，提出构建生态安全法具有鲜明的时代特征，虽然我国颁布了大量的环境保护法律法规，但总体上生态恶化的趋势在加重。因此，我国立法的目的也有环境污染治理向生态保护发展。 构建生态安全法律体系，首先要坚持法制建设和道德教育并重，营造良好的法制环境。我国是最大的发展中国家，在建设国家生态安全体系的法律架构过程中，一定要依法治国、依法行政和依法经营。既要加强国家环境管理权限，又要充分发挥企事业单位和社会公众参与法制建设的积极性；既要重视法制建设，又要加强道德教育，使法制建设与道德教育并重。道德教育包括社会公德教育和职业道德教育。社会公德教育又包括环境教育和法制教育。联合国《21 世纪议程》明确提出，要提高公众的认识和促进对公众的培训：正规和非正规教育对培养环境和伦理意识、对培养符合可持续发展和公众有效参与决策的价值和态度、技术和行为是必不可少的；各国应鼓励社会各部门在所有有关培训中至少包括一项环境管理的内容。环境教育的一个主要任务就是提高社会公众的环境意识和环保知识。美国在加强公众环境意识教育中曾做过不懈努力，如建立环境教育和培训基金，用于鼓励和支持非盈利组织、公众组织和私立组织发展环境教育项目的积极性；在全美教育系统和新闻系统中大力加强环境意识教育，这些经验值得我们借鉴。通过法制建设和道德教育，营造良好的法制环境，是建构我国生态安全体系法律框架的基础性工作。 为了保护生态环境，国际社会相继建立了6 大公约：《联合国海洋法公约》（1982），《保护臭氧层维也纳公约》（1985）及《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（1987），《联合国气候变化框架公约》。《生物多样性公约》（1992），《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（1971，简称《拉姆萨湿地公约》），《在经历严重干旱或荒漠化的国家尤其是在非洲防治荒漠化公约》（简称《联合国防治荒漠化公约》）。这6 大公约可以说形成了全球生态安全的法律保障体系。为更好地保证这些公约的实施，全世界还决定运用经济手段给予支持。如1987 年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》就是第一次规定运用经济手段的全球性多边环境公和采取适当措施以防止油类和其他原因对水域污染而损害鸟类；防止灯塔、电缆、杀虫剂和毒药对鸟类的伤害等等。1991 年1 月联合国经济与发展组织理事会又提出《关于在环境政策中使用经济手段的建议》，其中第1 条第1 款规定，成员国可以更广泛地采用经济手段，以作为其他政策的补充或替代，并提出了4 种经济手段供成员国参考：收费或收税，可交易的许可证，押金制度，财政补贴。 建立健全我国生态安全体系的法律保障体系，应借鉴上述国际先进经验和做法。我国生态安全的法律保障体系建设应在宪法的指导下，以资源环境保护法为基本法，以土地法、草原法、森林法、野生动物保护法、大气污染防治法、海洋保护法、清洁生产促进法、可持续发展法等为骨干法律体系，建立“预防为主”为主的法律体系。同时要建立健全环境收费或环境税制度，如二氧化碳税、二氧化硫税、固体废物税、垃圾税、水污染税、噪音税等收税制度的试点推广；逐步实行可交易的许可证制度、排污权交易制度，实行饮料包装物押金制度，实行绿色环境标志制度、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度、生态税收和绿色补贴制度等。并且要运用经济手段给这一法律体系以物质上的支撑，按照“谁污染、谁承担”的原则，努力促进环境成本内部化，强化经济手段、直接管制手段和自愿手段的有效组合，以便更广泛更有效地使用经济手段。 另外我国立法机关应充分行使立法职权，加快立法步伐，提高立法质量，树立立法权威，使生态安全和可持续发展战略规范化、法制化和制度化，切实保障生态安全和可持续发展战略的全面贯彻落实，切实保护国家生态资源、矿产资源和自然环境。政府要在法律允许的范围内，依法行政，严格执法。对于重大违法案件、违法行为，司法机关要依法追究犯罪集团或犯罪分子的法律责任或经济责任 最后要建立国家生态安全预警系统。国家生态安全预警系统能够提供各种关于潜在的定性和定量的判定信息以及时间和空间的态势信息。如利用地理信息系统手段，建立包括地理、地质、地貌和气候等方面的多个数据库，实现对生物群落和人类活动的时空动态的模拟，由此形成数字化生态系统。国家生态安全预警系统应具有以数字化生态系统为基础，建立集成式的评估体系，实施多生态层面的监测与评估，采取多种数据的采集方式，通过网络传输数据等特点。生态安全预警是一种社会公益性的服务，应由国家组织实施。国家生态安全预警系统应像国家气象监测和预报一样具有权威性，才能在国家生态安全建设方面发挥其应有的作用。 参考文献 略