环境行政补偿制度初探

山西财经大学法学院 王小萍

[内容摘要]：本文界定了环境行政补偿的概念及其特征，对环境行政补偿的理论基础进行综合了分析；

阐述了环境行政补偿的范围、方式、标准和程序；最后就完善我国环境行政补偿制度的基本思路提出了自己的看法。

[关 键 词]：环境 行政补偿 制度完善

一、环境行政补偿概念的界定及其主要特征

（一）环境行政补偿的概念及其性质

环境行政补偿，有学者也可称环境行政损害补偿或环境行政损失补偿，是指环境行政主体合法运用国家行政权力给特定公民、法人或其他组织造成经济上的特别损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以弥补的制度。

行政补偿不同于行政赔偿，行政赔偿常与违法侵权损害联系在一起，称为行政侵害赔偿。行政补偿与行政赔偿的主要区别，在于引起赔偿的原因不同。前者是行政合法行为所致，而后者是行政违法行为所致，以行为的违法性为条件。

关于行政补偿的性质，我国学术界主要存在如下四种观点：

1．行政责任说，认为行政补偿是因行政机关的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由行政机关对行政相对人所受损失予以弥补的责任。

2．特殊行政责任说，认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在为：该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损害依法负损害补偿责任；该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对人依法负“无过错责任”；该责任不以因果关系为构成要件，对于法律规定的情形，行政机关对损害负“结果责任”；该责任也不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任”。

3．法律责任说，认为行政补偿是国家行使公共权力过程中，非过失行为中断“社会义务面前平等原则”的责任。

4．补救性行政行为说，认为行政补偿是基于行政机关的一种“积极义务”而实施的补救性行政行为。

有学者认为：不论是哪种法律责任说都表明要求行为人对其实施的行为承担不利的后果，因此，责任说缺乏说服力。笔者认为特殊行政责任说较为恰当。因为，即使行政主体实施的是合法行为，如果的确给特定相对人造成损失（特别损失），当然应承担责任。这种责任是基于其职权行使而对特定相对人造成损失是而产生的责任。

（二）环境行政补偿的主要特征：

环境行政补偿与环境行政赔偿有较多地相似性。但环境行政补偿区别于环境行政赔偿的特征也是明显的。

1．环境行政补偿的前提是环境行政主体依法履行职责的合法行为导致特定个人、组织的合法权益受到损失，或特定个人、组织为维护和增进国家、社会公益而使自己的利益遭受损失。以此区别于环境行政主体由于违法行为给相对人产生损害而承担的环境行政赔偿责任。

2．行政补偿的主体是国家，而补偿义务机关是国家行政机关或其他行政主体，任何个人均不负有以自己的名义和财产给付行政补偿的义务，而且不发生行政追偿问题。

3．环境行政补偿的对象是遭受特别损害的特定的公民、法人或其他组织。补偿对象的特定性是行政补偿得以成立的一个要件。只有当社会中特定人承担了与其他社会成员相比，超出忍受限度的额外损失或特别义务，才可请求行政补偿。

4．环境行政补偿的依据具有多样性、分散性。由于行政损害的复杂性，从世界各国来看，目前都未制定统一的行政补偿法典，有关行政补偿的规定散见在宪法、各单行法律，甚至是政策之中。关于环境损害补偿，我国也由于情形的多样性，一些具体的补偿规定也只见于单行法律法规之中。

5．环境行政补偿一般是在实际损失发生之前，但由于某些法定的紧急事由的存在，也可以在实际损失发生之后进行。这一点区别于只能在损害发生之后进行的行政赔偿。

6．环境行政补偿的方式具有多样性，除经济补偿外，还可以从生产、生活和就业等方面给予补助或妥善安置，减、免税费，授予某些能给受损失人带来利益的特许权等。这也区别于行政赔偿。

二、环境行政补偿的理论基础

行政补偿的理论基础，是指国家为什么要给合法的行政行为造成的损失给予补偿，其理由和理论根据何在。这是一个值得探讨的问题，就此理论界存在有多种观点，主要有：

（一）公共负担平等说

这一学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，因而其成本或费用应由社会全体成员平等分担。合法的行政行为给公民、组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这种负担不应当由受害人个人承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式就是国家以全体纳税人交纳的金钱补偿受害人所蒙受的损失。公共负担平等说在以法国为代表的大陆法系国家具有广泛的影响，这些国家的国家补偿制度以及国家赔偿中的无过错责任原则均以该说作为主要理论基础。

（二）结果责任说

这一学说认为，无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意或过失，只要行政活动导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。这是基于结果责任的国家补偿。国家补偿的根据在于国家给私人带来无法回避的危险，所以该学说称为结果责任说。鉴于国家承担责任不追究故意或过失之类主观上的归责事由，所以又称之为无过失责任。

（三）特别牺牲说

该说源于德国，由德国学者奥托·梅耶提出。他认为，任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制，当财产的征用或限制超出这些内在限制时，即产生补偿问题。也就是说，对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等地承受的一定负担，不需要赔偿。然而，当这种负担落到某个个别公民头上，它即变成了一种特殊的牺牲，就必须进行补偿。

（四）社会保险论

这一理论将国家视为全社会的保险人，社会成员向国家纳税，等于向保险公司投保。由于国库收入的主要来源是税收，因此国家补偿社会成员的损失就等于社会集资填补个人的意外损害，这就是所谓的社会保险。按照社会保险理论，社会成员不管因为什么原因而使其合法权益受损，均可以向国家寻求救济。国家对受损的公民、组织予以救济就如同保险公司向保险人支付保险金一样。

（五）社会协作论

持这种观点的学者认为，人与人之间存在着一种社会协作关系，这种社会协作关系是国家和法律的基础。社会成员应当为社会的存在和发展牺牲部分权利和自由，而社会则应以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其合法权益所受的损失或损害给予救济。

（六）人权保障论

这种理论认为，保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之一，当公民受到其他公民和组织的侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩罚；而当公民受到国家本身的侵害时，国家当然更有责任对公民受到的损失或损害给予补偿或赔偿。

以上各论中，任何一个单一的学说都不能较好地回答环境行政补偿的根据问题。笔者认为：公平负担平等说、结果责任说和特别牺牲说相结合才能较好地回答为什么要给予环境行政补偿。结果责任说从行政主体的角度，特别牺牲说从行政相对人的角度较恰当地解释了为什么要给予补偿的问题；公共负担平等说只是作为一个灵活的原则，在解释行政补偿的理论依据时具有较强的说服力，它并非机械的要求国家对特定个人、组织因国家机关以及其他公务活动所受的一切损失或损害负责，而是要求国家在公共利益和个人私益之间谋求法律协调，以达到社会生活与环境保护的安定、有序。

三、环境行政补偿的范围和方式

（一）环境行政补偿的范围

一般而言，环境行政补偿的范围要有法律法规作出具体的规定，其范围小于环境行政赔偿，一般仅限于直接物质损害，有时也包括间接损失。补偿额的多少应根据情况由法律法规明确，而且在许多情况下，法律法规规定的补偿额往往小于直接损失额。

环境行政补偿的范围，包括两种含义。第一种含义是指国家对哪些合法的环境行政行为承担补偿责任，第二种含义是指国家对哪些损失进行补偿。就环境行政补偿范围的第一种含义而言，它包括肯定性范围和否定性范围；第二种含义直接确定了环境行政补偿的肯定性范围。

1．环境行政补偿的肯定性范围。由于我国没有环境行政补偿的一般性规定，故环境行政补偿的肯定性范围分散在各单行法律之中，将其归纳如下：

（1）因环境资源的公用征收而导致的行政补偿。公用征收是行政主体为公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。按照我国有关法律规定，环境资源的征收而导致的补偿又分为两种：一是因征收资源所有权而导致的补偿。例如：《土地管理法》第47条第1款规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”二是因环境资源使用权的公用征收而导致的补偿。例如《渔业法》第13条第2款规定，“国家建设使用确定给全民所有制单位或者集体所有制单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂，由建设单位给予适当补偿。”

（2）因行政公用征用而导致的行政补偿。公用征用是行政主体为了社会公共利益，在公用征收外，依照法定程序，强制取得财产权或劳务的常用方式。它和公用征收不同，不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务。但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权。对于动产，它可以取得所有权和使用权。另外公用征收实行事前补偿，而公用征用实行事后补偿。例如《水法》第39条第2款规定，“在汛期紧急的情况下，防汛指挥机构有权在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员，事后应当及时归还或者给予适当补偿。”

（3）因抢险救灾而损害部分相对人利益导致的补偿。例如在发生大洪水时，国家为了保护大城市和大范围内的人民生命财产安全，采取分洪、蓄洪措施，导致一定农村和小城镇地区的意见，这些地区的居民的财产权益必然受到重大损失。我国《防洪法》第7条第3款规定，“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。”《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第10条对蓄滞洪区运用后，区内居民遭受损失给予补偿作了具体规定。

（4）个人、组织的财产与个人的人身因国有危险物发生意外损失的补偿。如《野生动物保护法》第14条规定，“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”《水生野生动物保护实施条例》第10条、《陆生野生动物保护实施条例》第10条也有类似规定。

2．环境行政补偿的否定性范围。我国法律对环境行政补偿的否定性范围很少作出规定， 从理论上看。一般可以认为，环境行政补偿的否定性范围主要包括下列情形：（1）国家实行宏观调控而对社会一般成员造成的损失。（2）由于受害人自身过错而导致的损失。（3）公民、组织的非法利益受到损失的。（4）非由于行政公权力的运用而造成公民、组织的损失。

（二）环境行政补偿的方式

从我国环境行政补偿的实践来看，其方式有直接补偿和间接补偿两种。其中直接补偿的方式包括：金钱补偿、返还财产和恢复原状。而金钱补偿则是最主要的补偿方式，对于能够返还财产或恢复原状的，应当返还财产或恢复原状。

我国环境行政补偿的间接方式主要有下列几种：（1）在人、财、物的调配上给予优惠及补助；（2）减、免税费；（3）授予某种能给受损失人带来利益的特许权。

四、环境行政补偿的标准和程序

（一）环境行政补偿的标准

我国目前尚无关于环境行政补偿标准的统一规定，而是分散在有关法律之中，有的法律甚至对补偿标准未作任何规定。行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。但具体领域、具 体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同规定。例如，对被征用 土地的人的补偿与对因采取分洪措施而受到损失的人的补偿就不应适用相同标准。

从总体来看，我国环境行政补偿标准不实行完全补偿原则，绝大部分法律、法规规定的是“适当补偿”原则。一般地说，行政补偿的标准低于行政赔偿。

我国有关环境行政补偿计算标准比较具体的规定，主要体现在有关土地管理、土地征用和蓄滞洪区适用补偿等法律中。例如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第12条规定，“蓄滞洪区运用后，按照下列标准给予补偿：（一）农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50％－70％、40％一50％、40％一50％补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度范围确定。（二）住房，按照水毁损失的70％补偿。（三）家庭农业生产机械和役蓄以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的70％补偿。但是，家庭农业生产机械和役蓄以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100％补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。”《土地管理法》第47条规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍。安置补助按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均产值的4—6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。

对于法律没有明确规定环境行政补偿计算标准的，可以参照《土地管理法》等相关规定和我国行政赔偿的计算标准，秉着公平合理的原则，考虑当事人的实际情况，来确定具体的计算标准。

（二）环境行政补偿的程序

我国尚无环境行政补偿一般程序的规定，绝大部分法律对补偿程序未作规定或规定极为简陋。目前较详细地规定补偿程序的是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等。我国环境行政补偿的一般程序包括行政程序与司法程序。

1．环境行政补偿的行政程序。环境行政补偿的行政程序是规范国家行政权的运作、保护公民、法人和其他组织合法权益的重要制度保障。我们认为，该程序主要包括下列几个步骤：

（1）申请。环境行政补偿申请人是合法权益受损失的公民或组织。作为申请人的公民死亡的，其近亲属或其他具有扶养关系的人可申请补偿；法人或其他组织终止的，申请资格转移至承受其权利、义务的法人或其他组织。

（2）协商。补偿义务机关接受申请后，当事人可就补偿标准、金额、方式等进行协商，双方可签订补偿协议。

（3）裁决。当事人未能达成补偿协议的，由相关行政机关或人民政府进行裁决。

为保障受损人尽快行使行政补偿请求权，避免行政法律关系长期处于不稳定状态，我国在建立行政补偿制度时应当规定行政补偿的请求时效，如果有资格申请行政补偿的个人和组织入不在时效期间内提出要求行政补偿的申请，则丧失其行政补偿请求权，之后不得再向任何部门提出行政补偿要求。

2．环境行政补偿的司法程序。司法程序不是必经程序。只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方引起司法程序。 司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关环境行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序。行政诉讼是行政补偿的最后一道程序，这对于监督行政主体依法行政，保护公民、组织的合法权益具有至关重要作用。

五、完善我国环境行政补偿制度的基本思路

  目前，我们宜采取在《环境保护法》作出基本规定，同时以单行法并举的模式完善我国环境行政补偿制度，即由《环境保护法》统一规定环境行政补偿的基本原则、基本范围、基本程序和基本标准；另由单行法规定特定领域、特定事项的具体范围、具体程 序和具体标准。《环境保护法》统一提供一个基本依据和标准，制定行政补偿的单行法解决不同情形下的行政补偿问题。但要注意立法的协调与公平，保障同样是因为公共利益受到的损害得到同样补偿。

这种完善我国环境行政补偿制度的基本思路，难度小，能在较短时间内完成，即首先在修改《环境保护法》时对环境行政补偿作出原则性规定。其二，能为单行立法提供统一标准，保障公平和公正。在《环境保护法》时对环境行政补偿作出原则性规定的基础上根据不同情况制定和完善单行法，解决目前有的能够得到补偿，有的不能得到；有的能够得到很高的补偿，有的补偿标准 非常之低的情形。 其三，能尽快解决目前许多环境行政补偿无法可依的问题，调动各方面环境保护的积极性。促进环境保护。