从环境教育的视角探讨环境保护法的修改

时 军 （中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

摘要：《人类环境宣言》强调指出，为了改善日趋严重的环境问题，教育是不可欠缺的。随着世界对环境问题认识的不断深化，国际组织及各国政府对普及和发展环境教育，提高人们环保意识的重视程度不断加强，我国环境保护法也应当充分体现对环境教育问题的重视与保障。

关键词：环境教育 可持续发展 环境意识

20多年来，我国政府在推进环境保护工作的同时，通过各种措施和方法提高公众的环境法律意识。各级政府和环境教育工作者在环境教育方面进行了积极的探索，对我国公众环境意识的形成和发展起到了重要的推动作用。在未来相当长的一个历史时期，提高全民族的环境意识，仍然是我国环境教育工作面临的一项长期而艰巨的任务。环境保护法应当为环境教育的开展与实施保驾护航，从法律高度推进环境教育的顺利开展。

一、国际环境教育的发展历程回顾

1972年在瑞典斯德哥尔摩召开了具有重大历史意义的联合国人类环境会议，发表了《人类环境宣言》。宣言前文第6条指出：“历史已达到了一个转折点。……为了现在和将来的世代，‘保护和改善环境’与‘和平及世界经济和社会的发展’这一已确立的基本目标一样，是人类的至上目标，而且它又是与这些基本目标相协调而实现的目标”。即宣言强调指出了“发展”和“环境”必须相互协调，为改善日趋严重的环境问题，教育是不可欠缺的。以此会议为契机，世界各国政府对环境问题是人类的共同重大课题达成了共识。随着世界对环境问题认识的不断深化，国际组织及各国政府对普及和发展环境教育，提高人们环保意识的重视程度不断加强，并逐渐将其提到议事日程上来。

自上世纪70年代初至今，在世界各地召开了许多环境教育会议，其中，有国际性的，也有地区性或国家性的，在这些环境教育会议中，对国际环境教育的发展产生了重大影响。一般认为，在国际环境教育发展史上，以下几次国际性环境教育会议是举足轻重的。依据国际环境教育发展的水平与特点，相对地可将其划分为如下三个阶段。

（一）国际环保事业和国际环境教育事业的启蒙与诞生阶段(1950～1974)——联合国人类环境会议及《人类环境宣言》

进入上世纪五六十年代，随着西方工业发达国家经济的大力发展，加速工业化进程的同时，自然环境也遭受了严重破坏，环境污染问题成为这些工业发达国家的一大公害，并日益扩大。如1956年日本发生了曾被认定为“原因不明的中枢神经疾病”的水俣病，同时期，在瑞典发现了湖泊中野鸟日趋减少的怪现象，其后证实，这些都是工业废水中有机汞污染所致。1962年美国海洋生物学家卡尔逊所著《寂静的春天》第一次告诫了世人，DDT等化学药品及农药对自然环境所带来的潜在的危险性。在西方工业发达国家环境问题日益扩大的严峻背景下，在1968年联合国经济和社会理事会上，瑞典代表建议应召开环境问题国际会议，以研讨抑制和解决这些问题的对策，此建议被翌年第23届联合国大会采纳。

这就是1972年6月5日～16日在瑞典斯德哥尔摩召开的、由114个国家代表参加的世界上著名的“联合国人类环境会议”。这次会议提出了“只有一个地球(Only One Earth)”的口号，通过和采纳了可与《世界人权宣言》(1948年)相提并论的《人类环境宣言》(7项前文和26项原则)和“人类环境行为计划”(109项建议)，确认了环境问题是与人类生存和发展息息相关的重大课题。

这次会议标志着人类进入了一个保护地球环境的新时代，是国际环保事业的出发点，所以说，这是人类历史上划时代的会议。为纪念此次历史性会议，联合国把每年6月5日规定为“世界环境日”。在宣言第19项原则“环境教育”中，指出了环境教育在保护和改善环境上的必要性。在行动计划第96项建议中，强调了建立国际性环境教育计划的必要性。因此，从这个意义上说，联合国人类环境会议既是国际环保事业的出发点，也是国际环境教育事业的出发点。

（二）国际环境教育计划(IEEP)的实施阶段(1975～1995)——国际性环境教育基本理念和框架的明确化及90年代国际环境教育和培训行动战略的确立

遵照1972年联合国人类环境会议上发表的“人类环境行动计划”第六领域“行动计划的国际机构”的规定，同年12月在肯尼亚首都内罗毕设置了“联合国环境规划署”(UNEP)。另外，遵照行动计划第96项建议，1975年1月，UNEP和UNESCO联合发起了“国际环境教育计划”(IEEP)协作项目。该项目一直实施到1995年，也就是说在1975～1995年的二十年间，国际环境教育事业是以该计划的活动方针为基础而开展与实施的。在此期间，UNEP和UNESCO先后共同(或各自)组织召开了多次具有重要历史意义的国际环境教育会议。

1、“国际环境教育基本理念和框架的提出”——1975年南斯拉夫贝尔格莱德国际环境教育研讨会及“贝尔格莱德宪章”

1975年10月13～22日，UNEP和UNESCO在原南斯拉夫首都贝尔格莱德共同主持召开了由60个国家96位专家参加的“国际环境教育研讨会”(又称贝尔格莱德会议)。该会议原本是预定于1977年苏联第比利斯召开的“政府间环境教育会议”的准备会议，但是，遵照会议参加者的意向，会上制定了“贝尔格莱德宪章——为了环境教育的全球规模框架”，并于1976年1月刊载在UNEP创办的《连结》创刊号上。可以说，这是一个“意外成果”。

该宪章由环境的状况、环境的目的(2项)、环境教育的目的、环境教育的目标(意识、知识、态度、技能、评价能力和参与6项)、环境教育的对象(正规学校教育和非正规教育)和环境教育的指导原理(8项)六部分构成。在国际环境教育史上，该宪章首次提出了全球规模的环境教育基本理念和框架(环境教育的目的、目标、对象及指导原理)，并达成了共识。因此说，它是一个具有深远历史意义的重要原典性文献，被视为环境教育的理论规范，称之为“环境教育的基准框架”。

2、“国际环境教育基本理念和体系的确立”——1977年苏联第比利斯政府间环境教育会议及“第比利斯会议宣言和建议”

1977年10月14～26日，在苏联格鲁吉亚共和国首都第比利斯，由UNESCO和UNEP共同主持召开了由66个国家参加的“政府间环境教育会议”(又称第比利斯会议)，这是历史上第一次国际环境教育会议。UNESCO将会议成果总结为《最终报告》，于1978年4月在巴黎发表。《最终报告》由序言、一般报告(包括关于环境诸问题、教育的任务、已往环境教育工作中的努力和成就、地区及国际协作和UNESCO事务总长的报告，共40项条文)、委员会的报告(为了发展国家水平的环境教育之战略，共37项条文)、会议宣言及建议和附录五大部分构成。

报告中最引人注目的是“会议宣言及建议”。其中，会议宣言明确指出了环境教育的作用、性质和特征等。如“只有利用科技成果的教育才对加深人们对环境问题的关心和理解起着指导性作用”；“环境教育应以所有年龄的人为对象，在所有水平的正规与非正规的教育中进行”；“环境教育应理解为适应不断急剧变化世界的综合性终身教育，……它显示了各国社会相互之间的依存性和全人类的连带关系的必要性”；“环境教育必须面向地区社会”；“从其基本性质看，环境教育可贡献于刷新教育过程”。宣言还呼吁加盟国“要有意识地将对环境的关心、活动及内容引入教育体系之中，并将此措施纳入教育政策之中”。

会议建议由环境教育的任务、目标及指导原理(建议1～5)、国家水平的环境教育发展战略(建议6～21)、国际协作与地区协作(建议22～41)三大部分构成。其中，建议1(11项)指出了环境教育的基本目的(2项)及实现措施等。建议2指出了环境教育的目的(3项)、目标(意识、知识、态度、技能和参与5项)和指导原理(12项)。建议3指出了将环境教育融合在一般政策中应采取的措施(8项)等等。即该建议明确规定了环境教育的任务、目的、目标、指导原理以及国家水平的环境教育发展战略等，确立了国际环境教育的基本理念和体系。

尽管这个基本理念和体系继承和沿袭了贝尔格莱德宪章的基本思想，但因这次会议是政府层次的专门性国际环境教育会议，与贝尔格莱德会议只是专家水平的准备会议不同，所以，会议宣言和建议中所确立的国际环境教育的基本理念和体系也是政府水平的。换言之，在国际上一般认为，第比利斯的会议宣言和建议是国际环境教育基本理念和体系的基准，也正因如此，该宣言和建议受到了各国的高度评价，并成为许多国家推进环境教育事业发展的基本方针。

3、“宣传、教育及培训”重要性的指出——1982年内罗毕UNEP管理理事会特别会议及“内罗毕宣言”

为了纪念1972年联合国人类环境会议召开10周年，1982年5月10～18日，UNEP在肯尼亚首都内罗毕组织召开了由105个国家首脑、环境问题专家、联合国组织等出席的“UNEP管理理事会特别会议”(又称内罗毕会议)，该会议是1980年第35届联合国大会决定并准备召开的第二届“联合国人类环境会议”。

该会议对联合国人类环境会议召开以来的10年间《人类环境宣言》和“人类环境行动计划”的实施状况与结果进行了回顾和评价，并就今后10年环境动向和优先实施的主要课题进行了研讨。同时，会议还呼吁世界各国及各地区的政府及国民，为保护和改善世界环境应进一步做出不懈努力。会议发表了《内罗毕宣言》和“五项决议”，该会议尽管不是纯粹的环境教育会议，但涉及了重要的环境教育内容。例如，“宣言1”再次确认了《人类环境宣言》诸项原则的重要性与有效性，并指出这些原则即是有关环境的基本行动指南。“宣言9”强调了“宣传、教育及培训”在提高人们对环境重要性认识上的作用，指出了每个人负责任的行动和参与在改善环境问题上的重要性。“决议1”(1982年的环境：回顾和展望)指出：“在第比利斯会议之后，各国政府及国际组织都试图促进环境教育的发展，但是，在培训方面依然存在重大缺陷。不仅是对工人、技术人员和管理者的培训及公共教育不充分，对大学及高等学校中的环境教育培训也没有给予真正重视”。为此，UNEP在“1982～1992年UNEP的基本方针”中，着重强调了重视和加强对教师、专家、企业管理者与决策者进行环境教育培训的重要性，以及向媒体、一般大众及科学家提供信息的重要性。

4、“90年代国际环境教育和培训行动战略”的确立——1987年苏联莫斯科国际环境教育和培训会议及“90年代环境教育和培训行动战略”

1987年8月17～21日，UNESCO－UNEP在莫斯科共同组织召开了由100个国家300多位专家及国际自然保护组织等参加的题为“第比利斯会议后十年”的“UNESCO－UNEP关于国际环境教育和培训会议”(又称莫斯科会议)。该会议是遵照第五期(1986～1987)IEEP活动计划之规定而召开的，会议对第比利斯会议后十年间的国际环境教育发展状况进行了评价，提出、研讨并采纳了“90年代国际环境教育和培训行动战略”。

该行动战略由“关于第比利斯会议后国际环境教育和培训的行动”和“90年代国际环境教育和培训行动战略”两大部分组成。其中第二部分又由“环境问题和本战略的目的”、“环境教育和培训的原则与基本性质”和“90年代国际战略方针、目的及行动(信息检索、研究与实验、教育计划和教材、人才培养、一般大众的教育和宣传、大学的一般教育、专家培训、国际与地区的协作等共计九个领域)三部分构成。另外，在该战略中还初次提到环境教育和培训在可持续发展中的重要性。可以说，该战略是立足于第比利斯建议所构筑的广泛而抽象的环境教育基本理念之上的90年代国际环境教育和培训的具体行动方针、目的和措施。

（三）可持续发展教育的提出和确立阶段(1992年至今)——“可持续发展”概念的提出及“为了可持续性教育”理念的提出和确立

1、“可持续发展”概念的提出与定义——报告书《我们共同的未来》

1980年由IUCN、UNEP和WWF合作发表了著名的报告书《世界自然保护大纲》(World Conservation Strategy)。该报告书强调指出了环境和发展相互依存的关系，“保护自然环境是持续性发展的必要条件之一”，自此，“可持续发展”概念便问世并逐渐传播开来。

1982年内罗毕会议上，日本政府代表建议联合国应设置一个由经验丰富和学识渊博的学者组成的特别委员会，以探索和指导全球性环境问题的解决。1983年第38届联合国大会接受此建议，决定设置“环境和发展世界委员会”(WCED)，1984年，由挪威首相布伦特兰女士任委员长，22位有识者组成的WCED正式诞生。历经3年协作，即1987年4月，该委员会向联合国提交了报告书《我们共同的未来》(Our Common Future)。该报告书最引人注目的观点是明确提出了环境和发展两立的新方法论“可持续发展”(Sustainable Development——既不损害满足后代人要求的可能性和能力而又满足当代人需要的发展)，着重强调指出了要重视和加强全球性相互依存关系以及发展经济和保护环境之间的相互协调关系，

1992年联合国环境与发展大会就是以该报告书提出的“可持续发展”为基调的，可持续发展概念的提出与定义进一步加深了人们对地球环境有限性的认识。1991年10月21日，由IUCN、UNEP和WWF三者共同编著并在世界各地一起发行了《保护地球——可持续生存战略》(Caring For The Earth——A Strategy For Sustainable Living)一书。书中对WCED定义的“可持续发展”概念给予了重新具体性定义：“在作为支持生活基础的各生态系统容纳能力限度范围内，持续生活并使人们生活质量得到改善”。在此基础上，作者主要对实现可持续生活方式的9项基本原则和132项行动规范进行了详细阐述，该书成为1992年联合国环发大会上重要的有价值的研讨材料。

2、可持续发展教育理念的提出——1992年巴西里约热内卢联合国环发大会及《 21世纪议程》

为纪念联合国人类环境会议召开20周年，1992年6月3～14日，在巴西首都里约热内卢召开了有180 个国家代表参加的“联合国环境与发展大会”(UNCED)(又称地球高峰会议)，这是人类史上空前的关于可持续发展的国际环境会议。会议采纳了著名的“里约宣言”(27项原则)及其行动计划《21世纪议程——为了可持续发展的行动计划》，以及《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和“关于森林保护的原则声明”。

《21世纪议程》由40章构成，其中，第36章“促进教育、公众认识和培训”提出了三项行动计划：“面向可持续发展而重建教育”、“增进公众认识”和“促进培训”。每项行动计划又包括具体的“行动依据”、“目标”、“行动”和“实施手段”。“面向可持续发展而重建教育”的“行动依据”中指出，“教育对于推进可持续发展，提高公民应对环境和发展问题的能力是非常重要的”，“教育可赋予公民与可持续发展相协调的‘环境及道德方面的意识、‘价值观与态度和‘技术与行动，以有效地参与意识决策”。同时还指出，为实现这一教育功能，应在所有领域、使用所有手段推进关于环境和发展的教育。可以说，《21世纪议程》为人类奔向可持续发展的光明大道指明了方向和措施，第36章为教育(包括环境教育)提出了新目标、新课题和新任务——构筑和推进可持续发展教育。

总之，环发大会以后，“可持续发展”概念与思想逐渐成为世人的共识，并作为新时代的环境观和价值观的象征，逐步融入人类的政治、经济、文化及教育等社会生活的各个领域，与此同时，可持续发展教育也随之逐步兴起和发展起来。

3、“环境、人口和教育”(EPD)计划的提出

为了普及、推进和落实可持续发展的理念，1993年联合国设置了可持续发展委员会(UNCSD)。在该委员会的协力下，1994年，UNESCO提出了“为了可持续性教育”(Education for Sustainability)的国际创意——“环境、人口和教育”(EPD)计划。在1996年召开的第四届UNCSD会议上，UNCSD提出了“关于促进教育、公众认识和培训的特别工作纲要”，其中指出了可持续发展教育的目标及特征。同时它还向UNESCO提出了如下要求：“UNESCO要考虑环境教育所获得的经验，将人口、卫生、经济、社会及人类发展、和平与安全的审议意见统一起来，以明确面向可持续发展教育的概念及宗旨”。

环发大会以来，环境教育开始与发展教育、人口教育等相融合，并向可持续发展方向转换。特别是1995年以后，环境教育事业开始在可持续发展及可持续发展教育这一总的思想指导下，在联合国可持续发展委员会的大力支持下，以“环境、人口和教育”的名义继续开展行之有效的工作。

4、“为了可持续性教育”理念的确立——1997年希腊塞萨洛尼基环境与社会国际会议及“塞萨洛尼基宣言”

按照UNCSD提出的上述要求，1997年11月，UNESCO总结和发表了报告书《教育为可持续未来服务：一种促进协同行动的跨学科思想》。同年12月，UNESCO和希腊政府在希腊塞萨洛尼基共同主持召开了“环境与社会国际会议：为了可持续性教育和公共意识”(又称塞萨洛尼基会议)。报告书《教育为可持续未来服务》既是UNESCO为了召开这次会议所作的主要背景文献，同时也是为了明确“为了可持续性教育”概念及宗旨所做的初步探索和尝试。

在这次国际会议上发表了重要的“塞萨洛尼基宣言”。宣言指出：“‘可持续性概念不仅指环境，还包括贫困、人口、健康、确保粮食、民主主义、人权和和平。说到底，可持续性是指尊重文化的多样性和传统知识的道德及伦理的范畴”，“在第比利斯建议的框架中发展起来的环境教育，是作为对应21世纪议程及主要国际会议中提出的全球性问题而使用的，但作为为了可持续性教育也可以使用，因此，可称之为“为了环境和可持续性教育”。即宣言对“可持续性”概念给予了明确定义，明确了“为了可持续性教育”的理念。

塞萨洛尼基宣言也为国际环境教育事业的发展指明了新方向，即环境教育已不再是仅仅对应环境问题的教育，它与和平、发展及人口等教育相融合，形成了一个总的教育发展方向——“为了可持续性教育”。然而，客观地说，“为了可持续性教育”毕竟是UNESCO为了综合地对应全球环境问题而提出的一个新概念，正处于发展之中，因此，为了进一步明确和完善“为了可持续性教育”的概念及理念，使之具体落实到实践当中，是今后国际环境教育事业的重要课题。

二、环境教育可以有效提高公众的环境意识

（一）环境意识的内涵

环境意识是反映人与自然环境和谐与可持续发展的一种价值观念，是人与自然环境关系所反映的社会思想、理论、情感、意志、知觉等观念形态的总和。环境意识的产生是人类对人与环境关系认识的一次伟大的觉醒。以往社会发展只有人类目标，没有环境目标，常常以损害和牺牲环境为代价去实现人类的需要。特别是18世纪后半叶工业革命以来，人类依靠先进科学技术武装起来的强大生产力，无限制地向自然进攻，一方面掠夺式地开发自然资源，拼命地向自然索取，损害了地球的基本生态系统，出现了滥伐森林、草场退化、沙漠扩大、土地退化、水土流失、物种灭绝等严重问题；另一方面，人类不断向环境排放废弃物，超越了自然的净化能力，出现了大气污染、水源污染、土壤污染、生物污染等，引发了一系列严重的、全球性的环境问题。

正是在这样的形势下，爆发了世界范围内的环境保护运动，环境问题成为社会关注的一个焦点，环境保护作为社会发展的重要目标被提了出来，公众的环境意识发生了重要变化。思想家在预测未来世界的主要议事日程时，把世界环境退化对人类生存的威胁放在重要位置；哲学家呼吁摒弃人类中心主义，确立人类与自然和谐发展的价值取向，建立尊重自然的哲学；科学家在确定科研课题时，把经济社会发展引起的环境退化、资源短缺、人口增长过快等问题作为主要挑战，拟定人类与自然关系的新的理论和实践方案；政治家纷纷提出环境保护方案，把环境保护与更广泛的政治和经济目标结合起来，环境保护成为国际合作的重要主题；企业家开始关心自己的产品设计和生产的生态学意义，纷纷把环境保护列入企业发展目标，开发绿色技术或生态技术，出现了社会物质生产生态化的趋势；更有越来越多的公众，抛弃消费主义的生活方式，出现了“绿色消费”的潮流，倾向于购买有利于保护环境、节约能源的产品，绿色食品、生态时装、绿色汽车、环保冰箱和绿色空调器等受到消费者青睐而走俏市场。

(二)环境教育是提高公众环境意识的有效方法

环境保护，教育为本。环境意识不可能自发、自动地产生，主要靠教育和实际行动，环境教育是价值教育，任重而道远，是面向未来的的一项伟业。在我国，如果没有公众特别是青少年一代环境意识的提高，环境意识就不可能成为全民族深层的自觉意识，那么即使制定了科学的可持续发展战略，也很有可能只是作为一种设想存在，难以变成全民族的实际行动而得到实施。在这个意义上，环境教育对提高公众的环境意识与环保素质具有关键性的作用。

1975年联合国制定的《贝尔格莱德宪章》提出环境教育不仅向公众提供环境知识，更要培养其对待环境的态度和价值。1977年1月的赫尔辛基区域性国际环境教育会议建议：环境教育要贡献于人类共同的福利，关切全人类的生活，要加强环境价值意识。1977年10月政府间合作的国际环境教育第比利斯会议宣布：环境教育的目标在于供应给每个人去获得保护及改进环境所需要的知识、价值、态度、承诺及技术。

1992年，国家环保总局与教育部联合召开了第一次全国环境教育工作会议，明确了“环境保护，教育为本”的方针，对环境教育的地位和作用给予了充分肯定，对加强环境教育提出了具体要求。经过十多年的不断探索，我国的环境教育基本形成了具有中国特色的环境教育体系，包括基础教育、专业教育、成人教育和社会教育，逐步走上了普及化、制度化、规范化的轨道。

1999年，中共中央、国务院在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出：“全面推进素质教育，要面向现代化、面向世界、面向未来，使受教育者坚持学习科学文化与加强思想修养的统一，坚持学习书本知识与投身社会实践的统一，坚持实现自身价值与服务祖国人民的统一。”由国家环保总局、宣传部、教育部联合印发的《全国环境宣传教育行动纲要》（1996-2010年）指出：“环境教育是提高全民族思想道德素质和科学文化素质（包括环境意识在内）的基本手段之一。”

三、环境保护法的修改应注重加强对环境教育的保障力度

我国《环境保护法》第5条对环境教育问题进行了原则性的规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”环境保护法中对环境教育问题的原则规定，在实践中很难保障环境教育问题的依法进行，目前环境教育问题没有引起应有的足够重视，环境教育如果不能从法律高度进行要求，那么，就摆脱不了环境教育被“虚化”和“弱化”的状态，无法实现环境教育的根本目标。为了应对日益复杂的环境问题，加强环境教育、提高国民的环境意识是解决环境问题的重要一环，也是国家和政府在环境保护方面的重要职责。环境教育问题的解决，必须寻找到一种强有力的保障机制——法律规制。环境保护法在修改过程中应增加有关环境教育的内容，切实为环境教育的顺利推进保驾护航。

参考文献：

1．马桂新：《环境教育学》，三联出版社2003年版。

2．张锦瑞、郭春丽：《环境保护与治理》，中国环境科学出版社2002年版。

3．杨明、唐孝炎：《环境问题与环境意识》，华夏出版社2002年版。

4．UNESCO：《教育为可持续未来服务：一种促进协同行动的跨学科思想(中文版)》，1997年版。

5．钱易、唐孝炎：《环境保护与可持续发展》，高等教育出版社2000年版。

6．国家环境保护局自然保护司：《中国生态问题报告》，中国环境科学出版社2000年版。

7．蔡亚娜等：《世界环境教育会议一览》，《环境教育》，1997年第4期。

8．张进：《我国环境教育现状及对策探究》，《环境教育》，1997年第6期。

Probe into the Modification of Law on Environmental Protection from the Visual Angle of the Environmental Education

SHI Jun

(Law and Politics School of Ocean University of China, Shandong Qingdao 266100)

Abstract: “Human Environment Declaration” is pointed out emphatically, in order to improve the serious environmental problem day by day, education is integral. With the constant promotion to that the environmental problem realizes of the world, international organization and governments of various countries, to popularizing and developing environmental education. The attention degree of improving peoples environmental consciousness is being strengthened constantly. Law on Environmental Protection of our country should fully reflect the attention and guarantee to the environmental educational problem too.

Key words: Environmental education; Sustainable development; Environmental awareness

作者简介：

时军，女，在读博士，中国海洋大学法政学院讲师，山东省法学会环境资源法学研究会秘书长。主要从事环境资源法学研究。