生态优先原则与《环境保护法》的修改

姜 明 （湖南大学法学院，湖南长沙410006）

摘要：本文围绕《环境保护法》的修改问题，分析了我国现行环境法的制度缺失，提出修改后的环境法应确立生态优先原则。以此为基础，还应当把清洁生产制度列入环境保护法的基本制度，进一步将环境影响评价制度的评价范围拓宽，将生态环境影响评价纳入其中。

关键词：生态优先 清洁生产 生态环境影响评价

在今天这样一个经济文化飞速发展的时代，人类在创造了空前繁荣的物质精神财富的同时，对大自然的索取和破坏也是前所未有的。特别是20世纪以后，由于人为原因给环境发展造成了极为严重的破坏，已经直接威胁到人类的生存和发展，我国于1989年正式颁布了《中华人民共和国环境保护法》，表明了国家对环境问题的高度重视。但是，随着社会主义市场经济的体制的建立和完善，这部制定于计划经济体制背景下的法律，在调整社会关系和人与自然关系时的滞后性已经日益突显，因此，修改势在必行。

提到法律的修改，法律原则的问题就无法回避，法的原则是现代社会法律的重要组成部分和现代社会法制思想的重要载体，它包含了人类追求文明社会的共同经验和智慧，体现了社会进步的若干共同价值取向和社会发展的某些普遍性原理与规律。在法律运行过程中，原则同规则共同起到对行为的指引、评价、规范、预测作用以及对社会关系的调整作用。^[1]环境基本原则的修订可以明确环境立法更新与完善的目标、要求和方向。过去我们在环境保护法中确立的原则已经逐渐暴露弊端，只注重当代人的经济建设需要，忽视后代人在环境资源的取得和利用中的公平，更无视其他物种的生存和发展的权力。新的环境保护法的原则，应当既能体现代内公平，又能体现代际公平，既要保护当代人和后代人平等的生存权和发展权，同时还要尊重自然界的生态平衡系统，保护其他物种的生存权。因此，笔者认为在立法原则上，应当确立生态优先原则。

一、生态优先原则的涵义

（一）生态学

生态学（ecology）一词来源于希腊文“oikos”，意思是“住所”或“栖息地”。意思是这是一门关于居住环境的科学。作为一个学科名词，最早是由德国著名自然科学家E.Haeckel于1866年在其著作《普通生物形态学》（Generelle MorphologiederOrganismen）一书中提出的，他把生态学定义为：“与自然经济有关的知识，即研究动物和植物与它们的无机和有机环境之间的全部关系的科学，是对Darwin（即达尔文，引者注）所称的生存竞争条件的那种复杂的相互关系的研究。”^[2]

但是，当时这一理论还没有立即引起人们的关注。到二十世纪七十年代，由于人类社会的发展，人口膨胀，环境污染，资源破坏，人类面临的生存问题越来越严峻，不少科学家不得不重新审视自己所研究的领域，并将重心立足于解决与人类命运和前途息息相关的重大问题，生态学这才进入科学家的视野，并逐渐成为公共政策和决策的重要依据之一。生态学甚至“被广泛看作是一门极有希望去解决各种环境问题的学科，一个宝贵的分析武器和一种新的哲学概念或世界观”。^[3]

（二）生态优先原则

生态优先原则是生态学应用于各个学科领域后提出的一种应用原则，是指在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立生态保护优先的法律地位，作为指导调整生态社会关系的法律准则^[4]。笔者认为，这也应当是当前我们处理人与自然关系时应遵循的原则，新的环境保护法应当把生态优先原则作为环境法的基本原则之一。这一主张是基于生态环境与资源环境是人类生存的支持系统提出的，认为经济过程必须与自然过程相协调，强调生态环境建设与资源合理利用在经济、社会发展中的优先地位，籍此来引导、约束社会经济或多或少地寻求可持续发展的逻辑起点。这一原则的科学性和重要性随着时间的增长在越来越大的范围内为人们所认识。1972年，罗马俱乐部发表了《增长的极限》。作为对“增长”这一时代的主题作了最经典的反思，报告在随后的32年时间里在全球范围内产生了巨大影响和广泛争议。报告中提出的“指数增长”、“均衡发展”等概念在工业化进程突飞猛进的西方社会犹如一针清醒剂为全人类的长久发展之路敲响了警钟，其中体现了可贵的思想就是人类的发展不能凌驾于自然生态系统之上，人类也不可能成为大自然的主宰，人类对大自然的开发利用要以不损害生态利益为原则。同年，会议通过了《联合国人类环境会议宣言》（简称《人类环境宣言》或斯德哥尔摩宣言），宣告了人类对环境的传统观念的终结，达成了“只有一个地球”，人类与环境是不可分割的“共同体”的共识。1982年联合国大会通过的《世界自然宪章》明确规定应避免那些可能对大自然造成不可挽回的损害的活动； 在进行可能对大自然构成重大危险的活动之前应先彻底调查；这种活动的倡议者必须证明预期的益处超过大自然可能受到的损害；如果不能完全了解可能造成的不利影响，活动即不得进行。^[5]这种观点与传统的人类利益中心主义形成鲜明对立，提出人类的活动不得对自然造成其不可承受的损害。随后，一系列针对保护地球生态系统的国际公约出台，例如，1992年，联合国环境与发展大会——里约地球峰会在巴西里约热内卢召开，通过《21世纪议程》，同年联合国通过了《生物多样性公约》和《气候变化框架公约》等，在全球范围倡导保护已经很脆弱的生态系统，改变世界目前的非持续的经济增长模式，转向从事保护和更新经济增长和发展所依赖的环境资源的活动。这些都体现了人类社会已经意识到生态优先原则对于人类自身的可持续发展意义重大。

二、我国现行环境法的制度缺失

正是由于现行的环境法中没有确立生态优先原则，尽管我国现在已经制定实施了大量环境与资源保护法律，但现实是国家和地方大量的经济开发活动和生态环境保护是相对脱节的。例如，在污染防治方面，许多地方为了短期、局部经济效益，在发展模式上，宁愿选择“先污染，后治理”的模式，以牺牲生态环境利益换取地域经济和既得利益的提高，甚至在自然资源的开发上，也因为提高资源产出量的需要而对环境和生态的破坏采取放任的态度。

（一）生态环境保护的制度缺失

我国现行的《环境保护法》中，绝大多数是关于污染防止的规定，而涉及生态环境和自然资源保护的内容很少，即使是被公认的排污许可证制度，也仅仅只是一种环境资源的行政管理措施，还达不到实现生态环境及自然资源保护的目的，并且在现实中缺乏可操作性。正因如此，才有学者力主在环境保护中确立“黄金规则”。即“除非有证据表明经济开发所导致的生态环境污染和损害能为现存成熟技术所修复和智力，否则不应准允项目开发行为之启动，或者将其作为评估申报立项之刚性条款，或者建立‘一票否决制’等以确保环保意识、可持续发展等软性原则得到制度强权的补强”。^[6]

（二）污染控制的制度缺失

现行的《环境保护法》中，对污染控制多数还是采取末端治理的办法，如第二十八条规定：排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。第二十九条规定对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。这些都是针对已经造成污染后提出的补救办法，规定执行的条件就是损害已经造成，但是对于较为隐蔽的污染行为，在时间上有滞后性的污染行为，现有的规定也是鞭长莫及的。即使是关于环境影响评价制度和“三同时”制度的规定，也远不能达到保护生态环境的要求。例如，在“三同时”制度中尽管要求主体工程与污染防治设施同时设计、同时施工、同时投产使用。但是只要有了通过验收合格的防治污染的设施，即使该建设项目还可能对环境造成不利影响，仍然可以投入生产或者使用。污染源只要按照排放标准对产生的污染物进行处理后就可以向环境排放，而不问其结果是否可能对生态环境造成损害。其实质就是一种“末端治理”措施。但是事实已经证明这种模式不管是从济效益还是从生态效益看，都是最不合算的。理由如下：（1）许多污染对生态环境造成的损害是不可逆的，如污染物排放造成的某一物种的灭绝。（2）治理的费用往往高的惊人，甚至远远超过污染本身带来的经济效益，而这种损害本来是可被降低甚至是可以避免的。（3）环境危害的不确定性带来巨大的环境风险，如污染转移，危害后果的滞后等。

三、修改环境法的建议和思考

由于法的基本原则的意义在于对实体法体系构建进行指导，原则的贯彻也需要相应的制度支撑，从这一点出发，生态优先原则应当在新修改的环境保护法中通过制度得到体现。

（一）清洁生产制度的补强

现行的《环境保护法》没有关于清洁生产的明文规定，但是清洁生产作为污染预防的重要手段，其优越性是显而易见的。1997年4月，国家环保总局制定和发布了《关于制定和推进清洁生产的若干意见》，为结合现行管理制度的改革推行清洁生产提出了基本框架、思路和具体做法。1998年，中国签署《国际清洁生产宣言》，向世界承诺中国推行清洁生产的行动战略。1999年3月，朱熔基总理在全国人大五届二次会议上做《政府工作报告》，提出“激励清洁生产”，在这次国家最高级别的会议上，推行清洁生产被正式提上议事日程，2003年，《中华人民共和国清洁生产促进法》施行，这些都说明这项制度对于保护生态环境资源的重要性。但是，这部促进法主要是政府引导性的政策较多，通过政策扶持，制度激励等办法。从企业的角度看，采用清洁生产的方法只是应当承担的义务，但是对于不履行义务的法律责任却没有相应的惩罚措施，《环境保护法》也未授予环境保护监督管理部门对清洁生产的监督管理权，关于义务的规定只是普适的和一般性的，面对日益严重，积重难返的生态环境恶化往往难以补救。因此，这项制度应当在新修改的《环境保护法》中被确立为环境保护法的基本制度，在规制效力上需要补强，使之与“三同时制度”、“环境影响评价制度”一样拥有环境保护基本制度的法律地位。

（二）环境影响评价制度的拓宽

环境影响评价制度被认为是预见性环境制度的支柱，作用是贯彻“预防为主”的环保政策方针。但是，现行的环境影响评价制度仅限于规划和建设项目的环境影响评价，对资源利用对生态环境的影响没有涉及，笔者认为，在修改环境法时应当拓宽环境影响评价制度的范围，从系统论的角度出发，把生态系统看作一个相互联系的、具有一定结构和特定功能的整体，将生态环境影响评价作为其中必不可少的一部分。这是因为生态环境影响评价本来就属于环境影响评价的范畴，但是现行的环境影响评价以污染影响评价为主，对生态环境影响评价的关注不够，分析和研究也并不深入。严格说来，二者的侧重点是不同的^[7]：

1、传统环评的主要目的是控制污染，解决清洁、安静等问题，主要为工程设计和建设单位服务，主要对象是污染型工业项目，工业开发区等。而生态环评是保护生态环境和自然资源，解决优美、舒适和持续性问题，为建设性单位、工程设计、环境管理和区域长远发展规划服务，其范围涵盖所有开发建设项目，区域开发建设活动。

2、传统环评的评价方法侧重于工程分析和治理措施、定量监测与预测；而生态环评则侧重生态分析和保护措施，采用定量与定性方法相结合，综合分析评价，类比分析。在评价因子的筛选上各有偏重，前者根据工程排污性质和环境要求选取水、大气、噪声、土壤污染等；后者从开发活动的影响性质、强度和环境特点出发，关注生物及其生境，生态系统环境服务功能，污染的生态效应

3、在措施的选择方面，传统环评主要采用清洁生产、工程治理，追求技术经济合理；生态环评的措施则包括合理利用资源，寻求保护、恢复途径和补偿、建设方案及替代方案，全过程管理等。由此产生的工作深度也明显不同：传统环评仅阐明污染影响的范围、程度，治理措施达到排放标准要求，生态环评更进一步阐明生态环境影响的性质、程度和后果（功能变化），保护措施达到生态功能保持和可持续发展的要求。

显然，传统环评不能代替生态环评，但凡是人类行为之于自然，改变自然之本来面目的活动都有必要进行生态环境影响评价，弄清我们的行为将要带来的是何种环境后果，这种评价绝对是有必要并且是必须的。因此，应当在生态优先原则的引导下，将生态环境影响评价法律化，制度化。

综上所述，我们在讨论立法问题的时候，不能只从具体的法律条文出发，就法论法，而应当不断探寻超越实定法之上的理性法律价值，在追求法的应然过程中规范、指引实然法的发展。在确定环境法基本原则时，摒弃落后的立法理念，坚持生态优先的基本原则。

参考文献：

1．蔡守秋著：《环境资源法学》，人民法院出版社，2000年版。

2．施密特著：《马克思的自然概念》，商务印书馆，1988年版。

3．哈贝马斯：《作为“意识形态”的技术与科学》，学林出版社1999年版。

4．曹明德、龙钰著：《关于修改我国< 环境保护法>的若干思考》，引自《中华人民共和国环境保护法>修改专题研究》，科学出版社2003年版。

5．世界自然宪章，第11条。

6．张怡著：《试论我国环境保护弱法的补强》，引自《中华人民共和国环境保护法>修改专题研究》，科学出版社2003年版。

7．毛文永著：《生态环境影响评价》，中国环境科学出版社，1998年版。

Environmental influence and amendment of “Law of Environmental Protection”

Jiang Ming

(Law School of Hunan University, Changsha 410006)

Abstract: This paper analyses the shortage of our present environment law according to amendment of “Law of Environmental Protection”, and suggests that amended environment law should establish the principle of “giving priority to ecology”. Based on this principle, the environment law also should include clean production system as one of its fundamental systems and bring environmental influence into its evaluation system in order to expand its existing evaluation scope.

Key words：priority to ecology; clean production system; environmental influence

作者简介：

姜明（1978-），女。湖南大学法学院2006级博士研究生。长沙理工大学法学院，讲师。