比利时弗拉芒地区《环境政策法（草案）》述评
——兼谈对中国的借鉴意义
秦天宝* （武汉大学环境法研究所，武汉430072）
一、引言[1]
比利时是欧洲大陆国家，面积为3.05万平方公里，位于欧洲西北部，东与德国接壤，北与荷兰比邻，南与法国交界，西临北海。海岸线长66.5公里。全国面积2/3为丘陵和平坦低地，最低处略低于海平面。
比利时有三种官方语言（法语、荷语和德语），三个语区（法语语区、荷语语区、德语语区），三个大区（弗拉芒大区、瓦隆大区和布鲁塞尔首都大区）。经过1970年、1980年、1988－89年间和1993年四次修宪，比利时最终成为一个联邦制国家，宪法第一条明确规定，“比利时是由语区和大区组成的联邦制国家”：[2]联邦、大区、语区负责不同领域事务，权力平等。联邦负责财政、国防、司法、外交、社会保障、内政、卫生，掌管司法制度、军队、警察、省区组织法、社会保障和福利政策、国债、货币政策、价格和工资政策、核电、国企、联邦的文化和科技单位。语区负责文化、教育、视听、医学防治、家庭政策、青年政策、社会补贴、科技、并在上述领域享有一定的外交权（可与他国签订协定）。大区负责国土整治、环境、农村发展、保护自然、住房、水政策、负责对省、区的财政支持、就业、公共工程、交通、经济、外贸、农业、能源、科技、并在上述领域享有一定的外交权（可与他国签订协定）。
弗拉芒大区由弗拉芒布拉邦、林堡、东佛兰德、西佛兰德和安特卫普5省组成。大区现任首席大臣为伊文思·莱特姆。位于比北部，面积13,522平方公里，占总面积的44.3%。人口近600万，占总人口的58%，居民主要讲荷兰语。欧洲的年人口增长率非常低，约为0.4%。而比利时、特别是弗拉芒大区的人口增长率，还要低于欧洲的平均水平。据预计，欧洲的人口增长将继续，但在有些国家会很缓慢，比利时就是其中之一。
弗拉芒大区经济总量占比利时全国经济总量的60%，出口贸易尤其发达，是全球人均年出口贸易额最高的区域之一。近几年，欧洲的国民生产总值在稳步增长，每年增长约2.5%。比利时和弗拉芒大区的增长率都要高于欧洲平均水平。
在弗拉芒大区进行的调查显示，人民开始普遍关注环境问题。弗拉芒90%的居民关心环境状况，环境问题也被认为是弗拉芒大区第二重要的社会问题。
为此，1989年7月5日，弗拉芒政府根据Kelchtermans部长作出的提议，通过了“设立修改弗拉芒地区环境法的校际委员会”的决定。这个委员会的任务是“编写《环境保护法令纲要》的草稿，同时提出提高环境保护法实效的必要建议”。尤其是，该委员会蒋尽力实现“环境立法的合理化和简化”，以及“更有效地利用诸如质量标准、污染源控制、税收及其他经济措施、安全及卫生措施、将环境因素整合到其他关键领域、环境政策规划”。委员会还有“提高刑法和其他环境法执行手段的实效”的特别任务。
委员会于1989年11月1日开始着手其工作。在1991年初，拟定法令的第一部分、即关于环境合约（covenants）和环境质量标准的部分已经完成并已提交给部长。最初，委员会履行其职责的任期被确定为两年。显然，这个任期过于短暂。从1992年12月1日起，委员会与弗拉芒政府签订了合同，对任期进行了第一次延长。从1993年7月起，委员会的任期被第二次延长，直到1994年末。在这段时期，委员会的所起草的法令已经全部完成，并于1995年2月20日呈交给De Batselier部长。
二、弗拉芒大区《环境政策法（草案）》起草情况概述
委员会拟定的草稿是对弗拉芒的环境保护法进行法典编纂的第一次尝试。其目标就是要在对环境政策的目标和手段有清晰认识的基础上，建立一个包括该领域法律全部规定的系统的法群。而这样的活动显然是急需的。
在弗拉芒地区，和在其他国家一样，环境法在过去的几十年里已经经历了很大的发展，但它不是以一种系统化的方式被构建的，而是在无计划的基础上进行发展。在很多情况下，新的立法只是为了应对国际法或欧洲法中的具体规定或者是义务。很少有人提出以全球或协调方式解决各种各样的议题的问题。这就是为什么环境法总是在条块分割的基础上发展的原因。在组织决策过程及其执行的规则方面缺乏统一性，也使得部门性的环境法产生了不必要的复杂性。此外，在早期环境法的立法中很少有法律专业人士的参加，这导致了很多立法技术问题的产生。
因此，这项法令草案试图赋予之前环境法所缺乏的内部协调性。讨论中的法规草稿倾向于使环境法增强目前仍缺乏的内部的合作。草案中只有约25%的条款是根据条块拟定的条款。这种环境法的内部协调性具体体现在一般的目标原则、一般规则以及近年来得以发展的具体环境政策手段的应用等方面。法令草案对环境政策之法律基础的和谐统一亦给予许多关注。法令草案的重点领域是以条例或者决定的形式作出决策、环境立法的监管与执行及环境破坏补偿等方面的程序问题。
从实体的角度看，在没有忽视其对经济和社会可接受性的影响的同时，委员会还着眼于提高环境法的效率并赋予其更大的权威性。就此方面，具体环境政策手段的一般原则及系统化的应用以及对环境质量政策的强调，在法令草案中占据了十分重要的地位。另外，委员会适当地制定了实质性的环境准则，旨在支持主管部门享有的自由裁量权、以促进环境友好型的政策判断。通过与技术及科学专家的合作，委员会也尽力保证其草案建立在事实准确以及技术可行的基础上。不仅如此，其许多条款意在保证来自于管理部门或公众的专家参与到决策过程中。考虑到其任务，以及有效执行环境法的必要性，委员会也试图使现行制裁更为严厉、适用范围更为宽广。
除了实体性的环境目标外，委员会还考虑了现行环境法的立法质量。法令草案尽可能地保证了法律上的确定性和可预测性。就此方面来说，行政主管部门所享有的决策自由裁量权也要受到实体准则的指引，也是很重要的。法令草案通过规定共同决策程序的方式以及为其提供上诉的可能等途径，试图为决策过程中所涉及的利益相关方提供更高的法律保护。
但是，这并不是说委员会没有试图考虑吸收现行环境立法中已经体现的制度选择安排。在此方面委员会的主要考虑之一，就是将弗拉芒环境法与欧洲环境法及国际环境法相统一。为此，委员会在充分考虑弗拉芒地区在环境领域、尤其是生产政策立法权限制的同时，充分利用了弗拉芒地区在环境政策领域不断提升的立法权力。
三、弗拉芒大区《环境政策法（草案）》的起草工作程序
委员会能够成功地完成其使命，至少在形式上完成其任务，其人员构成和工作方式做出了很大地贡献。
委员会委员的选择标准是“确保委员在与环境法相关的法领域、尤其是宪法、行政法、刑法、私法等领域可以提供足够的专业知识。”委员会的构成也确保了其校际联合的性质。两位成员来自于根特大学（Bocken教授和Lavrysen教授），一位来自于布鲁塞尔自由大学（De Nauw教授，他在完成执法部分的起草后离开了委员会），一位来自于鲁汶大学（Boes教授），还有一位来自安特卫普大学（Lambrechts教授）。最后，委员会的一位成员（Faure）与还与林堡大学有密切的联系。
在开始的两年中，委员会得益于四位科研助手（上述四所弗拉芒大学各有一位）、一位全职秘书（也是一位律师）及一位行政工作人员的服务。委员会有充足的资金以支付其运行费用、召集外部专家的服务、组织研讨会和进行专题研究。
每一个独立的主题都是在一个或更多个先期研究的基础上解决的，这些研究大多数被一位科研助手汇编给委员会，但其中有一些研究由委员会的一位成员或外部专家起草的。这些初步研究旨在对现行法律以及多个部门法之间的区别进行描述，确认其中的政策问题和法理问题，并提出解决方案的建议。
之后，在这些先期研究的基础上，委员会会提出一些政策决定，以确定解决这些问题的大体方向。一旦这些一般性政策决定被做出，委员会的一位委员就会据此来起草这些条文的首个版本。通常，文件的起草主要是由科研助手完成。在某些例外的情况下，委员会会邀请外部专家来起草一个特定议题的条文。例如，委员会就邀请鲁汶大学的D’Hooghe教授起草了环境信息获取自由的条文。条文版本会经过委员会的集体讨论，通常需要再次修改和完善。
如果委员会委员就某项条文的版本达成一致，委员会就会将其提交给有来自行政机关、高校、法官、工业界、环境运动团体或来自其他领域以个人身份参加非正式讨论的磋商会议。这些磋商会议是必不可少的。它们会在技术、科学及经济方面环境政策形成重要的信息，并且对提案的社会可接受度做了评估。磋商会议通常要求对文本进行细化或者调整，有些改变是根本性的，有些不是。
此外，由弗拉芒大区环境部和环境委员会对建议草案所做出的评论在很多情况下起到促进的作用。
四、弗拉芒大区《环境政策法（草案）》的主要特点
《环境政策法（草案）》与委员会的初始行动计划相比，体现了不同的特点。
最主要的不同之处，体现在这项法律文件的名称上。最初，这项法律文件命名为《环境保护法令纲要》（Outline Decree on Environmental Protection），而拟定后的文件名称为《环境政策法令》（Decree on Environmental Policy）。之所以出现这种变化，主要有以下几方面的原因。首先，委员会认为有必要起草几个详细的文本，因此再把这项文件称为“《法令纲要》”就不太恰当了。而且，原有的主题事项、即环境保护，其范围显得过于狭窄。更需要考虑的是，防止环境污染的措施与如自然保护、自然景观保护及自然资源管理等其他领域环境政策之间的关系。尽管如此，委员会并没有试图通过立法涵盖环境政策所有方面的重要问题。自然资源管理、自然保护和自然景观保护组成了其他法律的调整范围。显然，留给委员会的时间是不充足的。这就是为什么将委员会的活动范围从环境保护扩展至包含环境政策主要体现在建议草案的一般原则中的原因。委员会认为，通过这种方式可以提供一个“引力场”，可以在其周围就更广泛的环境法典的其他内容加以规定。另外，委员会是以一种在实施超越污染领域的决定时促进采用综合路径的方式，来对关于决策制定过程及水、土壤政策的条款进行措辞。
另外一点与最初所提建议不同的是，委员会以单独一编的篇幅来明确规定制定环境保护标准的一般规则。
草案关于行政机关以及咨询机构的规定也是全新的。然而，委员会的在此方面的采取的路径不同于它在法规草案其他部分所采用的路径。法令文本并没有反应委员会所持有的任何政策观点。由于行政机关并不在委员会成员范围之列，同时考虑到其超出科学路径的主要政治影响，委员会将其职责限定在使关于环境准自治机构的相关条款与其他条款相协调方面。这方面的条款也被单独归为一部分。相关的主要条款进行管束（to other proposals）。它们也被编入独立部分中。委员会还试图在正式的基础上对环境立法进行分类，因此关于咨询委员会的条款也被规定在这一部分。
与最初计划不同的是，法令草案没有规定任何与经济及财政措施相关的规则。但是，法令草案第5部分却指明了应对此类主题事项加以调整的法规。这并非意味委员会认为经济和财政措施是不重要的，恰恰相反。然而，关于环境税收的法规不能将其限制在一般原则中，必须对有关税收的基础做出具体的规定。这就大大超出了委员会的专业范围。然而，这并没有妨碍委员会在其前期研究阶段对环境税收和环境补贴的关注，相反，为此，委员会还专门请教了其他熟悉环境税收和环境补贴等问题的法律和技术专家。在这些活动的基础上，委员会就经济手段出版了一些政策意见书，并提出了环境税征收和争端解决程序的建议。
此外，法令草案没有任何一章涉及大气污染问题。委员会的态度是，法令草案的一般规定可以为大气污染政策提供充足的框架。
五、弗拉芒大区《环境政策法（草案）》对我国的借鉴意义
弗拉芒大区《环境政策法（草案）》是在1995年，也就是10多年前完成的，但是其经验迄今仍对很多欧洲国家的环境立法产生着影响。在我国即将对1989年《环境保护法》进行修订的背景下，弗拉芒大区《环境政策法（草案）》的下列经验也许能对我国提供一定的借鉴。
首先，综合性环境立法要由环境法律实务部门和理论研究部门通力合作。弗拉芒大区《环境政策法（草案）》是在弗拉芒大区政府的委派下，由权威的环境法教授组成委员会进行起草，是典型的学者立法。在立法过程中，弗拉芒大区政府确保了委员会的相对独立性，并提供了充分的人员和资金支持。同时，委员会还积极听取大区政府环境保护主管部门的意见。其结果是，这项起草工作及其成果得到了弗拉芒大区政府的高度重视。虽然这项草案没有作为一项单独的立法出台，但是其主要内容被先后吸收在1995年《环境政策通则法令》、1995年《土壤清除法令》、1994年《环境政策协定法令》和1994年《废物法令》等环境立法中。
其次，综合性环境立法要侧重于政府环境政策而不要拘泥于细节、强化政府职责而非企业义务。弗拉芒大区《环境政策法（草案）》从一开始就将立法重点放在政府的环境政策方面，而不是拘泥于一般的立法细节。该项立法的名称虽然发生了变化，但是这一立法指导思想却是没有变化。此外，弗拉芒大区《环境政策法（草案）》虽然也对企业的环境义务做出了规定，但更为重要的是，它对公民获取环境信息的自由以及政府环境决策的程序做出了详尽的规定，从公民权利和政府义务两个方面强化政府职责。我国修改《环境保护法》的修改，关键是找准问题和“抓手”。将来修订时，可以考虑参考弗拉芒大区环境政策的立法经验，规定中国的国家环境政策，并且以其统一政府各部门的公共职能及其行使。要通过法律使政府各部门都真正将保护环境作为法定职能的一部分或者作为履行职能时不能与之冲突的内容。
第三，综合性环境立法应当确保环境法体系的协调性。如前所述，在草案之前，弗拉芒大区环境法的发展具有较大的无序性和无计划性，导致环境法规定的条块分割，内容的重叠甚至冲突。为此，弗拉芒大区《环境政策法（草案）》的宗旨之一就是增强环境法的的内部协调性。我国的环境立法也有类似的问题。因此，在修改《环境保护法》时，应当从一般性的目标原则、制度设计以及具体的环境政策手段等方面来加强环境立法的统一性和协调性。
附：弗拉芒大区《环境政策法（草案）》的框架和内容
弗拉芒大区《环境政策法（草案）》实际上相对于一个环境法典，其结构分为“部分——编——章”。草案共分为13个部分，每个部分下面根据内容设立1－6编不等，而每编下面根据内容设立2－10章不等。《环境政策法（草案）》的总体框架结构如下：
第1部分 导则
第1编 范围和定义
第1章 范围
第2章 定义
第2编 环境政策的目标与原则
第2部分 环境政策主管部门和咨询机构
第1编 主管部门
第1章 弗拉芒环境署
第2章 弗拉芒大区公共废物署
第2编 咨询机构
第3部分 环境信息获取自由
单编 环境信息获取自由
第1章 总则
第2章 环境信息获取
第3章 附则
第4部分 决策程序
第1编 环境规划
第1章 导则
第2章 环境报告
第3章 大区环境政策计划
第4章 大区年度环境方案
第5章 省级和市级环境计划
第2编 环境质量标准
第2章 具体规定
第3编 环境保护标准
第2章 环境保护标准的类型
第3章 设定环境保护标准的程序
第4编 一般、部分和综合条件
第1章 一般和部门条件
第2章 综合条件
第3章 政策引导
第4章 现行设施
第5编 环境影响评价和安全报告
第2章 政策建议、计划和方案的环境影响评价和安全报告
第3章 项目的环境影响评价和安全报告
第4章 对公法和私法所调整的自然人和机构所起草之环境影响评价和安全报告的承认
第5章 环境影响评价和安全报告的共同主管部门
第6编 许可证和申报凭证
第2章 程序规则
第3章 许可证和申报凭证的变更、报告义务以及失效
第4章 许可证：内容和行政执法
第5章 登记处环境影响评价和安全报告的共同主管部门
第7编 环境公约
第5部分 经济和财政手段
第1编 环境税
第2编 环境补贴
第6部分 公司内部环境管理
单编 公司内部环境管理
第1章 环境协调员
第2章 生态审计
第3章 措施和登记义务
第4章 年度环境报告
第5章 预防重大事故及限制其对人和环境所致后果的公司政策
第6章 在意外排放和干扰时通告和预警的义务
第7部分 执法
第1编 监管规则
第2编 行政处罚
第3编 刑事制裁
第4编 私法禁令
第5编 救济项目
第8部分 安全措施
单编 安全措施
第9部分 污染损害赔偿
第1编 责任和财务保证
第2章 损害环境的责任
第3章 财务保证
第4章 设立自愿保证基金的责任限制
第2编 弗拉芒大区由环境和自然预防与救济基金支付的损害赔偿
第3编 押金
第1章 缴纳押金的义务
第2章 向环境保证帐户内特别帐户支付费用
第3章 押金的数额
第4章 收缴与返还
第5章 押金的提供与再支付
第6章 一般留置和法定抵押
第4编 环境保证帐户
第1章 机构和目标
第2章 成员资格
第3章 法定资本和运行费用
第4章 一般会议
第5章 理事会
第6章 咨询委员会
第7章 主任
第8章 雇员服务的数量和条件
第9章 财务管理
第10章 监管
第10部分 水
单编 水
第2章 范围
第3章 目的和目标
第4章 地表水质
第5章 防治地表水污染
第6章 利用条件
第7章 含有危险物质的废水排放
第8章 规划
第9章 流域委员会
第11部分 土壤
第1编 土壤保护
第2章 适用范围
第4章 土壤质量
第5章 防治土壤污染、侵蚀、压缩或者其他类型的损害
第6章 地下水的提取和以人工方式补充地下水
第2编 土壤清除
第1章 定义
第2章 确认污染土地区域、登记污染土地区域、限制利用与风险预防措施、建设计划的调整
第3章 本法令生效后导致的土壤污染
第4章 历史性的土壤污染
第5章 自愿土壤清除
第6章 土地区域的转让
第7章 设施关闭或终止活动
第8章 环境署的干预
第9章 协调规定
第10章 所有权的豁免
第12部分 废物
单编 废物
第2章 废物政策的目标
第3章 废物的预防、减量、再利用和回收
第4章 废物的管理和处置
第5章 废物的进出口
第6章 部门性的实施计划
第13部分 噪声
单编 噪声
第2章 噪声污染政策的目的和目标
第3章 环境质量标准
第4章 源头控制
作者简介：
秦天宝，武汉大学环境法研究所副教授，法学博士，所长助理。
* 作者感谢武汉大学环境法研究所硕士研究生郭蕾在本文前期准备中的贡献。本文系未完成之初稿，请勿引用；其中诸多不成熟之处，敬请批评指正。
[1] 本文内容主要参考Hubert Bocken and Danatienne Ryckbost: “Codification of Environmental Law: Draft Decree on Environmental Policy”, Kluwer Law International, 1996，故不一一引注，特此说明。
[2] “比利时王国及其政体简况”， http://www.chinaembassy-org.be/chn/blsgk/t198340.htm，2007年6月6日浏览。
