论环境保护公众参与机制的完善

罗仙凤 刘强生 （石河子大学政法学院，新疆石河子832000）

摘要：公众参与对环境问题的解决具有重要意义。本文从公众参与的概念出发，站在目前世界环境情势和我国国情的角度，论述环境保护中的公众参与的必要性，着重就如何建立完善的环境保护中的公众参与机制提出对策建议，以期完善我国环境立法。

关键词：环境保护 公众参与 环境保护法完善

在近两年世界环境剧变，特别是全球气温普遍升高的世界环境情势下，如何有效地进行环境保护已经成为各国政府和人们关注的焦点。经过科学家的研究及世界各国实践的事实证明，环境问题是全球性问题，是全人类共同面临的问题，需要各国的合作和全人类的共同参与来解决。那么，环境保护中的公众参与是什么？为什么在环境保护中需要公众的参与？应当建立怎样的公众参与机制？

一、一、环境保护公众参与概述

（一）环境保护公众参与的概念

公众参与，这一概念很早就有人在政治学上提出。到了20世纪末期才出现在环境保护中的。对公众参与中的“公众”，各个学者有不同的认识。有的认为“公众”就是指公民这一团体，有的认为“公众”是与政府相对的概念，有的认为“公众”不包括法人和其他组织，等等。

笔者认为，公众参与是指在环境保护领域，公民有权通过一定的程序参与一切与环境利益相关的活动。。

（二）我国环境保护公众参与立法现状

《中华人民共和国宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法虽然没有明确的规定，但这可以认为是我国实行环境民主和公民参与环境管理的宪法根据。

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》的第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》等法律中，都有明确规定公众参与的方式。2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了比较详细的法律规定。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》的颁布和施行，无疑是我国环境保护法律制度和公众参与法律制度构建的重要过程和文件。

尽管我国立法中对公众参与的相关规定已经不少，但不少学者仍然认为我国环境保护中的公众参与存在许多不足，如“公众参与环境立法，过于原则和抽象，缺乏可操作性”；“环境公益诉讼的缺位”[1]等等。

二、 建立完善的环境保护公众参与机制的必要性

（一）建立环境保护公众参与机制的法理基础

1、民主政治的要求

现代社会是民主政治的社会，在管理国家和社会的各种事务中都要求民主，实行民主。在我国宪法第2条明确规定公民管理国家、社会事务的权利。环境保护作为社会事务的一种，当然要求民主。公众参与机制作为环境民主的重要制度，是符合民主政治要求的。

2、生存权发展要求

“天赋人权”的理论最早说明了人的生存权是与生俱来的，生存权的重要性不言而喻，而且其具有广泛性，即每个人作为人的生物体都拥有。环境作为生物个体生存的基本物质条件与空间场所的提供者，是人类生存和繁衍的必要条件。随着环境问题日益地危险到人类的生存时，学者们提出了环境权的概念。每个人都拥有环境权，无论当代人还是后代人。人类作为自然界的强大主体，必然要担负保护环境的责任，这哪怕是为了享有环境权。所以，在环境保护中就有必要建立公众参与机制。

（二）我国环境保护公众参与的实践需求

1、经济方面——市场经济的深化呼唤公众参与环境保护

自我国实施改革开放以来，已经二十多年了，初步建立了社会主义市场经济。市场经济的自由性、自发性，使得经济中的主体有了更多的自主性，可以自主决定参与与否。市场经济的导向是“惟利是图”，靠市场经济的自动调节进行保护环境是根本不可能的。依靠市场经济中的主要主体——企业自发地约束自己的发展而进行保护环境，也是基本做不到的。那么，就要有人管理、监督着开展环境保护工作。管理主要是靠政府，公众则是最好的监督者和参与者，因为公众是最广泛的，渗透于市场经济的各个方面。

2、政治方面——政治体制改革需要公众的积极参与

我国政治体制改革是必然的，其趋势是更民主化。经历了长期的封建社会，一些腐朽思想依然残留着，如官僚主义作风、裙带关系社会等等。同时，一些弱势者长期积累着不满。尤其是近些年，官员腐败问题的严重化，就业问题的严峻化，收入差距的尖锐化，再加上外来思潮的影响，人们对政府管理能力的信任度降低。让公众参与到社会事务的管理中，有利于缓解人们的不满。环境保护中的公众参与机制正是公众享有民主的一个平台。

另外，我国边幅辽阔，在一些地方，政府的威慑力并没有渗透进去。有时候，中央政府制定的政策方针，到了基层就变了“味”。例如，国家环保总局到某地视察时，表现都非常好，但国家环保总局的人一走，情况就又变回去了。地方各环保局由于在财政等各方面直接受当地政府控制，有时只能“苦口难言”。公众参与制度有利于完善政府对环境事务的管理，有利于有效地进行环保。

3、意识方面——公众参与促进公民意识的提高

公众参与促进公民意识的提高，包括法律意识、环保意识、团队意识等的提高。人们根据法律的规定参加到听证程序中，切实落实公众参与环境保护，有利于提高人们的法律意识和环保意识。同时，公众参与环保不只是个人的参与，很多时候是以团体的形式参与的，参与环保又是出于公共目的。这就可以在不断的实践中增强人们的团队意识。

（三）环境问题特殊性及环境保护的国际发展趋势要求完善我国公众参与机制

目前环境问题出现全球化趋势，如温室效应、酸雨、臭氧层破坏等。环境问题的后果也呈现严重趋势。这都要求人类从自身安全考虑出发进行环境的防护工作。环境问题的长周期性和间接性，使得每个人的环境利益都无形中紧密联系在一起。环境问题的解决要求建立公众参与环境保护的制度。

美国、日本、英国等国家，都建立了公众参与环境保护的机制。例如，英国的环境公益诉讼机制。1972年的美国塞拉俱乐部诉莫顿案的判决基本确立了公众或公众团体的有关《国家环境政策法》的起诉权。日本建立垃圾处理机制，使每一个家庭都参与环保。建立公众参与环境保护是一种国际的趋势，我国作为世界依法治国的大国应顺应这种趋势。

三、我国公众参与机制的完善

我国立法中已经对公众参与环境保护作出了一些规定，但是这些还远远不够的。如何建立完善的公众参与机制？笔者认为切合现今国情，认为应从以下几个方面入手。

（一）尽快进行环境权的立法，并将其适当地“私权化”

环境权作为公众参与的权利基础，应当在法律中明确规定。2003年6月25日，法国政府内阁会议通过的《环境宪章》草案第一条规定“人人都有在平衡和健康的环境中生活的权利。”笔者认为，宪法的修订需要时机的成熟。鉴于目前对确立环境权的迫切需求，可以先在环境保护法中增加环境权的立法。在总则中增加一条：环境权是“人人都有在和谐健康的环境中生活的权利。”这样既满足迫切需求，又在运作中为宪法的修订进行“实验”，保证法律的稳定性和普适性。

关于环境权的性质，借鉴加斯特·哈丁《公地的悲剧》中的阐述，以及最近在《人民日报》上的一篇报道[2]，笔者认为环境权应适当地私权化，这样有利于调动公众参与环保的积极性和自动性，也有利于避免“公地的悲剧”。

但在环境权的“私权化”中也存在一些问题。第一，因为环境具有全局性，许多的“环境”是无法分割的。笔者提议，适当地私权化。对一些无法分割的由政府代管，公众进行监督，有权追究政府管理不善的责任。对一些可以进行分割管理的，就分割成一片片地承包给私人进行经营管理，也就是“私权化”，如山林、草原牧场、矿泉等都可以进行“私权化”。第二，分辨能否分割的标准是什么？例如，对于矿产、森林能否进行私有化等问题，公众也没有统一的认识。到底矿产、森林能分割还是不能呢？笔者认为，能否私有化应由国家宏观把握，制定相应的政策。具体就是根据环境资源，环境问题各自的特性进行分类规定。第三，如果“私权化”后，私人对所拥有的环境资源进行破坏怎么办？因为权利是可以放弃行使的，一旦私人拥有一些权利时，他∕她可以自己决定行使与否，怎样行使。不可否认，大部分人的认识具有短期性和局限性，能有长远之见和大局意识的人往往很少，一般为 “圣人”和 “伟人”等辈。由于人认识的短见性和局限性，往往会不知觉地对环境造成破坏。那么，笔者认为需要建立政府引导机制，以引导人们正确地行使权利。

由以上论证，可以得到环境权的适当“私权化”是可行的。那么，在环保法的修订中可以在第三章保护和改善环境中增加一条，“出于保护和改善环境的目的，可以将环境自然资源或环境污染防治工作承包给个人或单位。”

（二）建立环境公益诉讼制度

拍摄《无极》给香格里拉环境造成破坏的事件在媒体上曝光后，引起社会的强烈反响。人们反思，造成这种破坏应追究谁的责任？由谁来追究？怎样追究？

目前，我国有关环境争议的诉讼中规定，只有存在直接利害关系的人，才能向法院提起民事诉讼或行政诉讼；只有造成严重危害后，国家才启动刑事诉讼追究“渎职罪”等。因此，环境诉讼的范围是很窄的，不能有效制止环境破坏者的行为和追究其法律责任。因此，有必要建立环境公益诉讼制度，包括环境民事公益诉讼、环境公益行政诉讼和环境公诉三类。[3]总的来说，环境公益诉讼制度应具有以下特点，才能更好地推动公众参与，推动环境保护。

1、破除“直接利益关系”的限定

也就是说，原告不一定与被告有直接的利害关系，只要其发现被告有违法的破坏环境行为，即可起诉被告。这样，有利于扩大追究者的范围，加大对企业、行政部门的监督力度。

2、救济内容的特殊性

环境公益诉讼的救济内容不仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚，还要求个人、企业以及国家改变有关政策和生产发展规模，或者采取有效的防范措施以避免损害的再次出现或扩大。也就是说，环境公益的请求内容不仅针对过去，还具有指向未来的意义。对损害的补偿金要尽可能地落实到每个受害者身上，对于惩罚金，除一部分用于恢复环境外，另一部分交由民间环保机构[4]用于环保事业（因为有时甚至要惩罚有关政府部门，所以罚金不可能再交由环保行政部门管理使用）。

3、采取举证责任倒置原则

正如现在的环境侵权所采取的举证责任倒置，环境公益诉讼也应该采取举证责任倒置原则，环境公诉除外。因为被告一方一般是社会的强势群体成员，具有强大的经济实力，从事公共事业，甚至是政府机构。而另一方往往是弱势群体成员，如个人、环保民间机构等等。

4、严格适用“一事不再理”原则

为防止公众进行环境公益诉讼的行为泛滥，置有关被告处于不利状态，应严格适用“一事不再理”原则。具体指，针对一个违法的破坏环境行为，只能提起一个诉讼，不能因为不同人或不同时间起诉，而多次诉讼，可以进行合并审理或集团诉讼。但对再次进行违法的破坏环境活动则另当别论。

有人担心环境公益诉讼一旦确立下来，可能带来一个公益诉讼潮，让许多企业忙于诉讼，而影响生产，甚至出现类似“黄海打假”的现象。

笔者认为，鉴于中国的特殊国情——人们普遍存在“厌诉情绪”，及诉讼可能带来的风险，人们并不会喷发出“诉讼潮”在日本70年代，高发的公害诉讼，却促进企业环保意识的提高和环境技术的革新[5]。

在环保法的修订上，可以将第六条修改为：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，有关部门可以对检举者进行适当奖励。一切单位和个人可以对污染和破坏环境的单位和个人或未尽环境保护管理等义务的有关部门向人民法院提起诉讼。”《民事诉讼法》、《行政诉讼法》也应相应进行修订，如《民事诉讼法》第108条第1款修订为：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，但因环境公益而提起诉讼时，不受此限制。”

（三）建立民间环保机构

世界上许多国家都有民间环保机构，我国也有一些环保机构，但我国的这些机构并没起到应有的作用。

环境保护需要建立区域性的保护体系。在我国，各部门是直属的上下级构建，从中央到省、到各市县都是直线式的。在几个县市或几个省上另外建立一个区域性环保部门是存在许多困难的，特别是这个部门的定位、各省市间的协调合作等。那么，我们可以针对某一区域组建一个针对这区域开展环保工作的民间机构，如针对长江流域的生态保护可以成立长江生态保护机构。这类机构可以采取“三三制”，即由公民、企业、政府各占三分之一来组成，专门负责，其经费同样由三者负责。另外，上文所说的惩罚金也可作为其经费来源的一部分。

这样的机构给公众参与提供一个平台，平衡各方利益，解决政府的困惑，且有针对性，应是一个可行的方案。在环保法第一章中可以增加一条“因环境保护需要，可以建立以主管部门、企业及企业性质的其他组织和公民按‘三三原则’组成的民间环境保护机构。”

（四）政府引导，建立奖励机制，加强环保意识宣传

由于环境的特性，政府必需从全局、长远的角度，引导环境保护工作的开展。政府的工作依靠公众的支持。但是，据有关调查发现，看到污染企业破坏环境而愿意向有关部门投诉的占15.8％，愿意向政府部门（包括环保局）反映的人有20.5％[6]。应当建立奖励机制，调动公众的积极性。给予检举揭发者一定的奖励，奖励经费源于对企业的罚款，从而形成全社会的监督体系。

另外，目前我国公众参与环保的宣传教育主要集中利用各种节日，如“3.12”植树节、“6.5”世界环境日、“9.16”世界臭氧日等。而日本却由首相安培和夫人为形象代言人，呼吁国民保护环境从家庭做起，进行“一人一天一千克”的国民减排二氧化碳运动。由此对比，可见我国环保意识宣传仍需加强。在环保法第七条中可以增加一款：“各级主管部门可以通过宣传教育等方式手段引导公众参与环境保护。”

四、结语

公众关注环保，但公众参与环保的状况却并不可观[7]。从我国国情出发，完善环境保护中的公众参与制度是保护环境的迫切需要。建立完善的公众参与机制，能给公众提供全面的参与渠道。以上论述的立法建议，希望能对我国环境立法，乃至依法治国有所帮助。

参考文献：

1、周珂著：《环境法》，北京，中国人民大学出版社2005年版

2、周训芳著：《环境权论》，北京，法律出版社2004年版

3、陈泉生著：《环境法原理》，北京，法律出版社1997年版

4、加斯特•哈丁［美］著，戴星翼、张真译：《生活在极限之内——生态学、经济学和人口禁忌》，上海，译文出版社2001年版

5、郑少华著：《生态主义法哲学》，北京，法律出版社2002年版

6、何佳群，唐敏著：《论环境保护中的公众参与》

7、吕忠梅著：《论公民环境权》，载于《法学研究》1995年第6期

8、李扬勇著：《论我国环境公益诉讼制度的构建——兼评〈环境影响评论公众参与暂行办法〉》，载于《河北法学》

9、孙秀艳著：《2006年度中国公众环保民生指数公布——公众环保：要关注更要参与》，载于《党的建设》2007年第3期

10、《人民日报》2007年6月15日第七版的报道——《环保意识从何来》

On the perfection of the mechanism of Public Participation into Environmental Protection

LUO Xianfeng LIU Qiangsheng

(Politics And Law College of Shihezhi University, XinJiang Shihezhi 832000)

Abstract: It is significant to solve environmental problems by Public participation. From the concept of public participation, according to the current global enviromental condition and China’situation, this article discusses the necessity of public participation and environmental protection system, emphasizing the countermeasures and suggestions on how to build perfected public participation and environmental protection system, in the hope of promoting to perfect the enviromental legislation.

Key words: Environmental Protection; Public Participation; Environment Law Perfected

作者简介：

罗仙凤(1985__)，女，大学本科，石河子大学政法学院学生。

刘强生(1986__)，男，大学本科，石河子大学政法学院学生。

[1] 参见向佐群、唐敏著：《论环境保护中的公众参与》，《云南行政学院学报》, 2007年第2期。

[2]“井冈山包产到户后， 防火有很大进步。从以前的无论怎样宣传、怎样呼叫，当山林起火了，也没有几个群众前来救火；到现在把山林划分成一片片承包给附近的人们后，山林起火了，“一呼百应”，而且，群众们还自愿组成防火小组进行巡逻、救火宣传。”这可能是2007年5月底到6月份的某一份《人民日报》上记载的。

[3]参见李扬勇著《论我国环境公益诉讼制度的构建——兼评〈环境影响评价公众参与暂行办法〉》，载于《河北法学》2007年 04期。

[4]这里的“民间环保机构”，笔者将在后面进一步论述。

[5]参见《人民日报》2007年6月15日第七版的报道——《环保意识从何来》。

[6]参见孙秀艳《2006年度中国公众环保民生指数公布——公众环保：要关注更要参与》，载于《人民日报》及《党的建设》2007年第3期。

[7]参见孙秀艳《2006年度中国公众环保民生指数公布——公众环保：要关注更要参与》中指出： “86％的公众认为，环境污染对现代人的健康造成了很大的影响。”从这个数字可以看出关注程度。如前文所说公众参与仍不够。