森林资源生态利益损害法律救济探析*
王世进 黄知中 （江西理工大学环境资源法研究中心， 江西赣州 341000）
摘要：森林资源生态利益损害是客观存在的环境损害。在森林资源生态利益损害救济中,现行行政处罚措施缺乏补偿性和预防性、环境侵权法调整生态利益缺失、环境诉讼起诉资格受到限制。在现行法律体系内，本文认为应发挥环境法的补偿功能和预防功能的优势，从确立森林资源生态损害民事赔偿制度、设立森林资源生态损害救济基金制度、拓宽诉讼主体资格，建立环境公益诉讼制度等方面重构救济机制，以充分发挥环境法对森林资源生态利益损害的救济。
关键词：森林资源 生态损害 生态利益 法律救济
森林资源是陆地生态系统的重要组成部分，是自然界功能最完善的资源库、基因库、蓄水库、碳贮库和能源库，它对于改善生态环境、维护生态平衡起着决定性作用。过去，森林资源仅仅被视为一种经济资源，除了作为财产权的客体之外，不具有其他的价值。森林资源只有在处于财产权支配下时，其价值才能得以实现。随着森林资源稀缺性的凸显和人们环境保护意识的增强，人们逐渐意识到森林资源除了具有经济价值之外，还具有极为重要的生态价值。根据印度加尔各答农业大学德斯教授对森林生态价值的计算，一棵50年树龄的树，以累计计算，产生氧气的价值约31200美元，吸收有毒气体、防止大气污染价值约62500美元，增加土壤肥力价值约31200美元，涵养水源价值37500美元，为鸟类及其他动物提供繁衍场所价值31250美元，产生蛋白质价值2500美元，除去花、果实和木材价值，总计创值约196000美元。[1]森林资源的生态价值通过生态利益具体体现，对森林资源生态利益的损害通常具有不可逆转的特点。救济森林资源生态利益损害，防止经济活动的外部不经济性，是环境资源法必须面对的现实问题。
一、森林资源生态利益及其损害
森林资源是林地及其所生长的森林有机体的总称，以林木资源为主，还包括林中和林下植物、野生动物、土壤微生物及其他自然环境因子等资源。林地包括乔木林地、疏林地、灌木林地、林中空地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和国家规划宜林地。森林资源属于可再生资源，是地球上最重要的资源之一，是生物多样性的基础，它不仅能够为生产和生活提供多种宝贵的木材和原材料，能够为人类经济生活提供多种物品，更重要的是森林能够调节气候、保持水土、防止和减轻旱涝、风沙、冰雹等自然灾害，还具有净化空气、消除噪音等功能。同时，森林还是天然的动植物园，哺育着各种飞禽走兽和生长着多种珍贵林木和药材。森林资源的稀缺性和多用性使它具有重大的经济价值，其整体性和自我调节性又使得它具有一定的生态性和公共性。[2]
生态利益就是生物的持续生存以及其与环境和谐共处的利益。生态利益与经济利益比较而言，其以可持续发展为价值目标，具有间接性、公共性、外部性、潜在性、未来性的特征表现。[3]森林资源的生态利益就是森林资源的持续生存以及其与环境和谐共处的利益，它与其他生物资源的生态利益一样，具有间接性、公共性、外部性、潜在性、未来性的特征。森林资源生态利益间接性表现为涵养水源、净化空气、保持水土、防风固沙、减少污染、固碳功能、固土保肥（减少土壤侵蚀、保持土壤肥力和减少河流湖泊泥沙淤积）、森林游憩等生态利益，其所提供的生态服务不能直接以经济价值来衡量；森林资源生态利益的公共性，即具有公共物品的性质。公共物品是指产权不明确，形体上难以分割和分离，消费时不具备专有性和排他性的物品。[4]由于公共性的特点，人们对森林资源生态利益无需通过市场就能共享，任何人享有森林资源的生态效益并不会妨碍他人同时享有这种利益。如森林固定二氧化碳释放氧气，使人们呼吸到新鲜空气，一个人呼吸到清洁的空气，并不会减少其他人呼吸清洁空气量。在一定条件下，森林资源生态利益公共性的表现具有一定地域性；森林资源生态利益的外部性是指森林资源作为陆地生态系统的主体，以其复杂的系统结构、丰富的物质生产功能、强大的生态环境服务功能而成为人类以及其他各种生物赖以生存发展的基础。
森林资源生态利益损害是指侵权行为直接对森林资源生态利益本身所造成的损害。这种损害不同于传统的人身损害、财产损害、精神损害等表现为经济利益的损害而独立存在。其一，森林资源生态利益损害反映的是人与自然的关系，被损害的对象主要是森林资源本身。在这种损害中，森林资源不是作为损害行为与受损害对象的媒介，而是直接作为受损害的对象。其二，损害后果的无形性、严重性。生态利益损害是无形的，难以简单用货币加以衡量。如一整片原始森林的消失，其损失远大于同样数量的木材财产的损失。森林生态系统具有很强的环境承载力，当来自外界的干扰超越森林生态系统的环境承载力，使之不能恢复生态平衡时，导致生态失调或生态破坏，从而严重改变生态系统的稳定和平衡，并可能带来严重的生态灾难。其三，损害后果的长期潜伏性。生态环境危害行为发生与生态利益损害事实出现之间往往存在一个较长时间的间隔。其四，受害主体的不特定性、广泛性。当财产利益受到侵害时，受害人一般为特定的人。然而森林资源生态资源受到侵害时，受害主体具有不特定性，不是特定的主体，其损害结果不仅致使当代人的生态利益受损，还波及子孙后代的生态利益；不仅损害了人类的生态利益，还损害了动物、植物等其他自然体的生态利益。
二、我国森林资源生态利益损害法律救济存在的主要问题
在我国现行立法中，没有对森林资源生态利益以及森林资源生态利益损害作除明确的界定，也没有关于森林资源生态利益损害救济的相关规定，更没有构建起森林资源生态利益损害的法律救济机制。现行的法律框架体系在森林资源生态利益损害救济方面，存在环境行政措施不力、传统侵权法利益调整的局限性和环境诉讼起诉资格的局限性等方面的问题。
（一）环境行政措施的不足
我国现行森林资源法有关环境行政方面的救济措施有：补救性行政处理和环境行政处罚。补救性行政处理包括责令补种树木、赔偿损失等，环境行政处罚包括：罚款、拘留、没收、扣留或停发采伐证等。客观上讲，这些措施对于保护森林资源起到了功不可没的作用。但是，这些行政措施在森林资源生态损害救济方面存在许多不足。首先，行政处罚措施缺乏补偿性。在性质上，环境行政处罚具有惩罚性，但不是对受到损害的利益本身的填补，不具有补偿性。处罚虽然起到威慑的作用，但侵害行为所造成的森林资源生态利益的损害依然存在，即使采取更为严厉的处罚措施，也不能填补森林资源生态功能所遭受的损害；其次，森林资源法规定的行政处罚措施缺乏事先预防性。“这些行政措施虽有看似利于补救环境损害的措施，如：消除危害、恢复原状，但在实践中由于立法没有提供可供遵循的便于操作的方式，往往难以实行”，“更多的行政措施注重的是事后的处罚，恰恰缺少最为重要的事前预防措施。”[5]利益填补性和事先预防性的缺乏，使得我国现行的环境行政措施在森林资源生态利益损害面前变得非常的软弱，当大片的森林资源遭受损害时，行政措施对生态利益的救济几乎无济于事。
（二）传统侵权法利益调整的局限性
我国侵权法律制度作为民法的重要组成部分，对因环境污染行为造成的人身利益、财产利益和精神利益损害的救济十分强调，但对生态利益损害的救济问题并没有引起足够的重视。生态利益损害与经济利益损害一样独立存在，却不能得到法律的有效救济，这显然有悖于“有损害就有救济”的法律理念。目前，无论是《民法通则》第106条第2款规定的过错责任，还是该法第124规定的无过错责任，都只能对人身、财产、精神受到的损害提供救济。我国《侵权责任法》制定过程中，一些专家曾主张该法应关注并对生态利益损害的救济作出规定，在这些学者的倡导下，《侵权责任法》（全民征求意见稿）中将生态利益损害纳入其中，其第65条规定：“因污染生活、生态环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”但这些主张最后还是没有被采纳。正式颁布实施的《侵权责任法》虽然设立了“环境污染责任”专章，但该法最终确定的救济范围仍然没有超出传统的民事利益。我国《侵权责任法》第2条第1款规定：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。”同时，该条第2款用列举的方式对《侵权责任法》保护的民事权益的范围进行了界定：“本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”可见，我国《侵权责任法》并没有对生态利益的损害提供法律救济。生态利益的公共性、整体性和不确定的特点，与传统侵权法律制度调整对象的私益性存在根本冲突，如果将对生态利益的损害救济纳入到传统得民事侵权法律体系中，势必打破侵权法的既有格局甚至对整个民法体系带来冲击。民事侵权法对利益调整的这一局限，使得森林资源生态利益的救济依然不能纳入我国侵权法体系之中。
（三）环境诉讼起诉资格的限制
我国民事诉讼以救济特定受害人为目的，无利害关系的主体一般不符合原告诉讼主体适格的要求，无法启动民事诉讼程序。由于森林资源生态利益属于社会公共利益，其利益的主体并非任何私主体，所有私主体所组成的集合体才是正真的利益主体，才是蒙受完整利益损害的主体。因此，与森林资源生态利益没有直接利害关系的任何私主体在法律没有特别授权的情况下，他们无权提起生态损害赔偿的民事诉讼。
综上所述，传统民事侵权法的缺陷、民事诉讼法对起诉资格的限制以及我国森林资源法规定的环境行政措施的不力等原因，导致森林资源生态利益损害得不到应有的救济。在保持传统的民事侵权法固有基因和基本理论框架的前提下，为了能够给予森林资源生态利益本身所遭受的损害以法律救济，必须选择森林资源生态损害救济的路径，并构建我国森林资源损害救济法律机制。
三、我国森林资源生态损害救济路径的选择
对森林资源生态利益损害救济路径的选择，学界有不同的认识。有的主张，破坏自然资源生态利益的行为应该由侵权法和环境法调整[6]。也有学者主张，针对生态利益的损害，法律救济机制主要为私法救济和公法救济。公法救济手段表现为刑事救济和行政救济。[7]笔者主张，我们在选择我国森林资源生态损害救济的途径时，应该考虑这样几个因素：一是体现“有损害就有救济”的法律理念。生态利益作为公共利益，其应该得到与私利益的平等保护，这样才使建设生态文明、构建人与自然和谐的理想得以实现；二是法律对利益损害进行救济功能的扩大与优化。无论是公法救济手段还是私法救济手段，其最终的目的应该是使利益损害得以填补，同时起到预防损害的作用。考虑这些因素，就要求我们对公法救济手段的利益填补功能和私法调整公共利益功能进行挖掘的扩大。
由于政府职能的扩大，传统的私法调整方式被部分地或间接地引入了公法领域，私法关系向公法领域延伸。尤其随着社会与公共服务事业的扩大，要求公共机构根据私法准则执行公共职能。生态利益的损害的法律救济机制主要为私法救济和公法救济。公法救济侧重以惩罚、告诫警示手段，但在这种救济中生态利益损害得不到填补。公法救济机制不能有效平衡生态利益的公共性和个体利益诉求之间的冲突。从法律利益层面看，森林资源生态利益的公共性决定了民法在生态利益损害救济上的局限，森林资源生态利益损害救济的使命只能交由环境法来完成。而由于侵权法的保护对象主要是传统的、依附于“人”而存在的财产权益和人身权，所以就环境保护而言，侵权法对生态利益的保护是间接的。“在民法的法律网络之下，存在无需承担责任的环境侵害结果。民法无力阻止这种侵害结果的发生。要想制止或减缓造成这种结果的环境行为，只能寄希望于环境法”。[8]
预防功能是环境法的首要功能，预防损害是环境法的核心理念。财产损害之民事救济须以危害结果发生或可能产生危险之行为的发生为前提，其性质属于事后填补损害，为万不得已之选择方式，且在诉讼过程中困难重重。从防范未然的角度来说，环境法所树立的充分预防的思想能施以严密的事前管理制度或措施以减轻或消除可能的危害，因此，选择环境法救济森林资源生态利益的损害更符合森林资源生态利益损害的特征。
四、我国森林资源损害救济法律机制的构建
森林资源生态损害救济是森林资源遭受不法侵害后，强制加害人对森林资源的损害进行恢复、补偿的制度。实践证明，我国过分依靠行政救济，而民事侵权救济的缺失和不足，不利于预防和补救森林资源生态损害，故应当研究和探索具有环境法自身特色的救济途径，构建森林资源生态损害救济的各项制度。
首先，将森林资源生态利益纳入法律救济范围。为了填补救济生态利益法律上的空白，应将森林资源生态利益纳入法律救济轨道。在侵权法、环境法和其他相关法律中，明确环境污染和资源破坏行为所致的损害救济范围不仅仅是目前的传统人身、财产法益的损害，还应该延伸到传统法益范围之外的森林资源本身的损害。将生态利益纳入法律救济范围，首先必须明确森林资源生态利益损害的概念。森林资源损害是指森林资源的物理、化学或生物性能的重大退化，或者森林资源所具有的功能的损失。将生态利益纳入法律救济范围有利于人们对森林资源的警觉和重视，更多的关注和研究对于森林资源生态损害之弥补和救济方式，只有这样才能真正实现我国环境法之立法目的，既保护和改善环境又保障人身健康。
其次，确立森林资源生态损害民事赔偿制度。首先，应该明确求偿主体。本文并不赞成自然物具有法律主体资格，森林资源生态损害的救济是无法由森林“自身”来完成的。森林资源的损害，本质上是公众生态利益的损害，是人类的损害，因而需要人类来救济。根据我国森林法的规定，森林资源属于国家和集体所有。但国家和集体属于一个整体概念，在实践中无法成为求偿主体，因此法律可以授予国家林业主管部门来行使求偿主体的责任。其次，确定赔偿范围，建立森林资源损害评价的程序。赔偿范围应当包括采取预防性措施的费用、清除措施费用、修复性措施费用、损害评估监测费用。损害评价程序包括：（1）预评价。在事件初发时收集数据和信息，确定现有响应措施是否可以消除环境污染损害，决定是否需要进一步的损害评价；（2）损害评价。要按照法律规定界定损害范围，如何量化这些损害，再加以货币化；（3）索赔和制定赔偿金的使用计划。赔偿金主要用于支付应急处理和恢复自然资源损害的费用。目前污染事件应急资金一般都由政府和环保部门作为临时项目支出，没有固定的资金来源。可以通过对公共资源损害的索赔，建立污染事件赔偿金账户，可以解决应急资金的来源问题，减轻政府负担。[9]
再次，设立森林资源生态损害救济基金制度。森林资源损害带来的赔偿数额往往是巨大的。为了使企业不会因为过大的风险而难以为继，同时保证受损的森林资源能够得到全面赔偿，我国应逐步建立森林资源生态损害救济基金制度。这对于受害人和加害人，以及受到损害的森林资源的恢复、修复都是有利的。救济基金可以来源于那些导致森林资源生态风险的企业或个人，也可以由政府以征收资源费或资源税作为筹资渠道。为了保证生态损害救济基金制度的有效运行，必须严格规范该类组织的运作方式和监督管理。
最后，拓宽诉讼主体资格，建立环境公益诉讼制度。构建环境公益诉讼制度是我国学者为解决日益严峻的环境污染问题而开出的良方，原告资格的扩张则是这剂良方发挥药效面临的最大障碍。[10]环境公益诉讼，是指当行政机关或其他公权力机构、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害时，公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。我国尚未建立公益诉讼制度，在公共自然资源发生损害时，由于不涉及到公民和团体的个别利益，他们无权提起诉讼，从而阻碍了自然资源损害的赔偿。公益诉讼机制的设立将为自然资源损害的赔偿提供又一种保障。[11]在公益诉讼主体问题上，可以借鉴美国的做法，将检察机关、公民个人、任何组织都纳入公益诉讼的原告范围，以提高公民的环境意识，加强环境公益的保护。
作者简介：
王世进（1965-），男，江西龙南人，江西省高校人文社科重点研究基地——江西理工大学环境资源法研究中心常务副主任，副教授，硕士研究生导师，中国法学会环境资源法学研究会常务理事。
黄知中（1980-），男，江西萍乡人，江西理工大学环境与资源保护法学专业2008级硕士研究生。
*国家社会科学基金项目《林权改革视阈下公益林生态补偿法律问题研究》（项目编号：09BFX044）、江西省高校人文社会科学重点研究基地研究课题《建设资源节约型环境友好型社会法律问题研究》（赣教社政字[2008]5号）阶段性研究成果。
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