论环境法修改的要旨

——环境正义的实现

李 敏 （武汉大学环境法研究所，武汉430072）

摘要：《环境保护法》的修改已成为学界的热点话题，修改的具体内容在学者们看来也都是仁者见仁，智者见智，为了更好实现环境法修改的目标，笔者在此从环境正义的角度进行论述。从环境正义的概念及历史渊源出发，阐明为何环境正义成为环境法修改的要旨，并对实现环境正义提出自己的看法。

关键词：环境保护法 正义 环境正义

我国现行的《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）是在1989年正式颁布实施的，囿于当时的立法背景，《环境保护法》的很多规定已显得力不从心，其缺陷和不足也日益暴露出来。事实上，早在90年代中期，就有修改《环境保护法》的意见提出来，但是没有正式纳入国家立法规划，也没有组织专家学者做系统研究，仅是一带而过。直到2003年3月，伴随着新一届全国人大环境资源保护委员会的成立，修改问题再次被提了出来。近年来，国家环保总局也一直在组织专家开展环境保护发修改的研究论证工作。针对环境法的废止与保留问题及如何保留的问题，学界存在许多分歧，但是鉴于《环境保护法》的功能或作用是特定的，其地位是任何其他单行法律、法规所不能替代的，本文作者认为应该在保留《环境保护法》的基础上对《环境保护法》做适时地修改。而修改的内容意见在学者们看来也都是仁者见仁，智者见智，很难形成统一的意见。作者认为应该在指导思想、修改宗旨上确立一个明确的方向，以便更好的指导修改工作，故引入环境正义的概念。

一、环境正义的概念及历史渊源

环境正义(Environmental Justice) 一词起源于美国,是随着美国环境保护运动的深入而提出的一个新概念。1982年,北卡罗莱纳州华伦县(Warren County ,North Carolina) 的居民反对政府将该地作为有毒垃圾的掩埋场而举行大规模的游行示威活动,引发了对环境正义的重视。[1] 其实,早在20 世纪70 年代,美国的部分学术团体和非政府组织就已经认识到环境保护中非正义的问题,但直到“华伦事件”爆发后,环境正义运动才拉开序幕,开始成为一个“公共性”议题。l987 年, 美国联合基督教会种族正义委员会(United Church of Christ Commission for Racial Justice) 在一份“有毒废气物与种族”的研究报告中指出:美国境内的少数民族居住区长期以来不成比例地被选为有毒废弃物的最终处理地点。这份报告将长期以来隐藏于美国社会底层的环境正义问题揭露出来,立刻震惊了公众、学者和环保运动者,并引发了许多地方的抗议事件,环境正义也从此成为环境研究与环保运动的重点。1991 年,第一届“美国有色人种环境领导高峰会议”(People of Color EnvironmentalLeadership Summit) 在华盛顿召开,会议主旨突出了有色人种环境保护组织的自主与权利,并提出了17 项“环境正义基本原则”,从而把环境正义提到新的高度。[2]

对环境正义的基本内涵和外延是什么？学者们各有看法：有的学者认为环境正义是一种反对政府、资本家与强势群体对于弱势群体的环境殖民行为,主张消除贫穷、共享资源、妥善处理废弃物以及公众享有参与环境决策的权利。[3]有的学者把环境正义可概括为: 人类不分国籍、种族、文化、性别、经济状况或社会地位,都同等享有安全、健康以及可持续环境之权利,而且任何人无权破坏或妨碍这种环境权利,它主要探讨如何有效地保护这些环境权利的平等,维护个人或团体的尊严,尊重其特殊性与不同的需求,达到自我实现并提升个人及社区的能力。[4] 还有的学者把环境正义分为程序正义、地理正义和社会正义。程序正义指的是公平问题,即社会管理的法律、法规、评价标准和执法活动以不歧视的方式实施的程度。地理正义指的是在有色人种和穷人社区选择危险废物处置场所的问题。社会正义是关于社会因素,例如种族、民族、阶级、政治权力怎样影响和反映到环境决策上的问题。[5]

美国国家环保局对此也下了定义。环境正义，指在环境法律、法规、政策的制定、遵守和执行等方面，全体人民，不论其种族、民族、收入、原始国籍和教育程度，应得到公平对待并卓有成效的参与。公平对待是指，无论何人均不得由于政策或经济困难等原因，被迫承受不合理的负担，包括工业、市政、商业等活动以及联邦、州、地方和部族项目级政策的实施导致人身健康损害、污染危害和其他环境后果。[6]

作者认为，正义, 一般而言是指事情得到公正的处理。具体表现为应当应分, 即人们得到他所应得的待遇。因此, 将环境正义理解为分配正义(Distributive justice) 是必然的，也是合理的。

二、环境正义成为环境法修改要旨的原因

由于环境正义一词起源于美国，它的解释必然带有西方社会的特有的色彩，所包含的内容并不能与我国的国情完全相容，但是环境正义的基本内涵已成为我国环境法修改的要旨。这一点可以由《环境保护法》凸显的不足来说明。

(一)《环境保护法》结构内容的失衡

我国现行的《环境保护法》中,有一个明显的现象就是,除总则的共同内容外,其内容所涉及到的有关污染防治的内容多于有关自然资源利用和保护、生态保护的内容。下面是本文所作的初步统计结果:整部法律总共有47 条,其中涉及对三部分内容进行共同调整的有15 条,调整污染防治的内容有24 条,然而,有关自然资源利用保护以及生态保护的内容总共只有8 条。现行的《环境保护法》在对调整内容的分配上存在着严重的比例失调,表现出明显的先天不足,损害救济作为基本法的整体协调功能。[7]环境有其复合性，既为人们生存提供良好的生活环境，又为人们发展提供物质条件，环境正义必须在两个方面都得到充分的体现，所以有必要对现行的《环境保护法》进行全面修改,在结构上予以调整、在内容上对上述三个部分进行平衡,形成结构完善、协调、功能优化的法律。

（二）可持续发展指导思想的缺失

“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这是《环境保护法》第一条，有专家认为《环境保护法》的立法目的和指导细想都体现着浓厚的计划经济色彩。这一表述带有明显的计划经济痕迹，并且暴露了单纯追求经济社会发展的单维价值取向的弊端，不符合可持续发展的要求。[8]“保障人体健康”与“促进经济和社会可持续发展”，是我国环境保护法的双重目标，也称“二元”目的论。在现阶段，摒弃经济发展来实现环境保护是不可能的，但是也决不能以环境为代价换取经济社会的发展，这就需要在《环境保护法》中贯彻可持续发展的思想来实现环境正义。因为可持续发展就是既满足当代人的需要，又不损害后代人满足其需求能力。这其中包括了环境与经济社会之间的关系、贫困地区与发达地区的关系、当代人与后代人之间的关系等，这些正是环境正义所追求的目标。

（三）公民环境权的忽视

环境权指公民享有在适宜环境生存的权利。它不同于传统意义上的民事权利，包括三方面的内容：公众的环境知情权、环境决策参与权和公益诉讼权。遗憾的是，我国《环境保护法》中并没有公民环境权的规定。但是针对公民的环境权仍存在很多争议。先进国家有关宪法环境权理论的提倡，尤其独特的政治社会背景。然而其以高度法律化、自然法意味、以及绝对式的分析倡议环境权，与环境问题蕴含高度科技背景、决策风险、以及利益衡量的特质未能相容，而造成“水土不服”，也因而导致理论的色厉内荏，终难顺利推进。叶俊荣教授认为可以将环境权定性为一种程序权，以别于传统享有舒适环境的实体权。如此将能更吻合环境问题的特质，且能汇纳我之社会转型期民众参与公共决策程序的张力，达到合理建制与民主参与的目标。[9]在此，公民环境权既是环境正义的体现，也是维护环境正义的有力武器。

三、如何在环境法修改中实现环境正义

诚如叶俊荣教授所言:“在理想的民主理论里,立法是结合专业和民意的产物,强调在事实理性的基础上作出集体决定。但是在现实世界里,立法的发动、进度及内容,却未必单纯是事实与民意的结果,而是政治、经济、社会及文化的静态结构与动态发展的综合表现。这种理论与现实的矛盾在环境保护立法此一新兴的立法领域更表现的淋漓尽致。”[10]如何实现环境法修改的要旨——环境正义值得我们仔细思考一番，本文作者试提出以下几点建议：

（一）确立科学的立法目的、任务和原则

《环境保护法》第1条关于立法目的和任务的规定在新的阶段下应修改为“为保护和改善生活和生产环境，保护和修复自然生态，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，构建社会主义和谐社会，制定本法。”国家对环境与发展相互关系的态度，遵循以下基本原则：（1）种际正义原则，即地球生物圈内的不同物种之间在环境资源的占有利用方面应当具有基本的公正和正义（2）代际正义原则，即人类在不同世代之间应公平地享有地球权利并承担地球义务（3）生态优先原则，即在处理经济增长与生态环境保护之间的关系上，应确立生态保护优先的法律地位。

（二）重视环境民主原则的完善

晚近，西方兴起的一种被看作是阐释公共决策合法性的协商民主理论给我们实现环境正义提供了新的视角。协商民主理论重视公民的参与,它作为一种新的决策形式,认为公民应该在信息公开透明的条件下,依据一定的程序,自由而平等地对影响到自己的公共政策进行公开且充分的讨论,通过公共协商来赋予决策以合法性,从而为公众参与环境决策提供了支持。

完善环境民主原则要从以下几点做起：第一, 完善公民的环境知情权, 建立信息公开制度。每个人都有权知道环境的真实状态。知情权是公民参与环境保护的一项先决性权利, 对其他权利的行使有着极大的影响。只有当公民有权了解国家的各项环保活动时, 公民才可能积极地参与环保活动。知情权应该主要由法定程序加以保障, 所以有关获得环境信息的程序立法就显得尤为重要。第二, 完善公民的参与权。参与权乃是人们通过参加决策、制定政策即控制各种活动包括本文讨论过的领域中的那些活动在内, 自觉和民主地投入致力于发展的努力。借鉴各国立法, 我国公民的环境参与权可包括: 参与国家环境管理的决策过程, 参与国家环境管理制度的实施过程, 参与环境科研活动, 参与环境保护的宣传教育活动, 参与环境纠纷的调解等。第三, 完善公民的请求权, 建立环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度, 是特定的国家机关、相关团体和个人, 对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为，向法院起诉, 由法院依法追究行为人法律责任的制度。环境公益诉讼制度在环境公益诉讼的原告资格上,应突破我国现有的诉讼法律“直接利害关系”的限制, 检察机关、环保非政府组织、个人等三类主体都有权提起环境公益诉讼; 在环境公益诉讼的范围上,根据被诉对象的不同, 环境公益诉讼可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类,。只有这样才能最大限度的发挥环境民主原则的积极作用。

(三) 补充并加强环境法律责任

环境法律责任是环境法的重要组成部分,是环境保护最强有力的手段,完善环境法律责任是环境法得以有效实施、遏制环境问题恶化的重要保证。然而我国《环境保护法》第5章规定的法律责任却明显偏重于污染防治，忽视了自然资源和生态保护；无论是环境行政责任、民事责任，还是环境刑事责任都不够明确且责任过轻，制止环境违法行为及犯罪行为的力度不够；环境民事责任纠纷的解决途径过于单一，不仅不利于纠纷的尽快解决，而且增加了环保部门或者人民法院的负担。法律责任部分可作以下完善：（1）在明确各级政府保护自然资源和生态环境的基础上，相应增设各级政府保护自然资源和生态环境的法律责任（2）完善环境刑事责任，增设破产草原罪、污染海洋环境罪、破坏自然保护区罪等新罪名，适当提高刑罚力度以威慑犯罪分子，特别是对于污染环境、破坏生态造成重大经济损失或者人员伤亡的，最高可判处死刑。[11]（3）应确立环境损害侵权中的精神损害赔偿责任。在环境损害案件中,客观上存在着受害人的人格权受到不法侵害的事实,侵权行为人对受害人的生理和心理造成不良影响,使受害人造成巨大的精神痛苦、人格权利遭受到严重侵犯。因此,环境侵权损害赔偿的范围应包括精神损害赔偿。

On the core of environmental law amendment

——the realization of environmental justice

Li Min

(Research Institute of Environmental Law, Wuhan University,Wuhan 430072)

Abstract: the environmental law has become a hot topic in the theory area.Many scholars have different opinions on the concrete aspects.In order to realize the aim of the environmental law amendment ,the author ,from the environmental justice ,gives a discussion.Begin with the concept and history of environmental justice,the author pionts to that why environgmental justice is the core of environmental law amendment,and then gives some suggestions on the realization of environmental justice.

Key words: environmental law; justice; environmrntal justice

作者简介：

李敏（1982－），女，武汉大学环境法研究所2006级硕士研究生。

[1] Hartley ,Troy W. , Environmental Justice :An Environmental ,Civil Rights Value Acceptable to All World Views [ J ] . Environmental Ethics , Fall 1995 ,17 (3) :277 - 289.

[2] Robert D. Bullard. Environmental Justice in the 21st Century [DBPOL ] .http :PPwww. ejrc. cau. eduPejinthe21century. htm

[3]曾子旗. 浅谈环境正义[DBPOL ] . http :PPmail . nhu. edu. twPsocietyPe- jP27PsocialP27 - 05. htm

[4]叶名森. 环境正义检视邻避设施选址决策之探讨:以桃园县南区焚化厂设置抗争为例 [D] . 台北:国立台湾大学地理环境资源学研究所,2002. P15

[5]文同爱. 美国环境正义概念探析[DBPOL ] . http :PPwww. riel . whu.edu. cnPshow. asp ? ID = 640

[6] Institute of Medicine,Toward Environmental Justice:National Academy Press, Washington,D.C.1999.P1.

[7]方堃.《论我国现行< 环境保护法>的完善及环境立法走向》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2006年第5期第14卷P26

[8] 庄镇城《现行< 环保法>废止，还是修改？》载《经济与法》2006年第3期P30

[9] 叶俊荣著：《环境政策与法律》[M],中国政法大学出版社2003年版,P1

[10]叶俊荣著：《环境政策与法律》[M] 中国政法大学出版社2003版，P71～72

[11]曹明德，龙钰.关于修改我国《环境保护法》的若干思考[OL].“中国环境法网”http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?1D=1883.