《环境保护法》修改的建议

——环境制度的完善

李培培 （武汉大学环境法研究所，武汉430072）

摘要：现行的《中华人民共和国环境保护法》是1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过的，目前有许多规定已经不能适应形势以及现实的需要，本文就《环境保护法》修改的必要性以及需要引入的一些制度提出了建议。

关键词：《环境保护法》 修改 环境制度

我国现行的《中华人民共和国环境保护法》是上个世纪八十年代末制定的，那时我国刚刚步入社会经济转型时期。从1989年至今，我国的政治、经济形势又发生了重大转变：从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，由粗放型经济增长方式向集约型转变，尤其是中国加入WTO以后，势必对环境法与WTO接轨、与国际接轨提出了更高的要求。而现行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）许多方面的规定已经不适应现有形势的发展，急需修改：

一、《环境保护法》修改的必要性

目前，《环境保护法》主要存在以下问题：

（一）立法指导思想过于陈旧。我国的环境保护法主要是在计划经济体制下建立起来的，有些内容带有浓厚的行政隶属色彩，而现在则是实行社会主义的市场经济体制，所有制形式也发生了重大的改变，现行的《环境保护法》已经不能适应市场经济扩大对外贸易的需要。

（二）环境法律体系不够健全。一方面，目前出台的许多环境法律都过于原则化，缺乏相应法规、规章和实施细则的配套，结果导致法律的可操作性差，执法随意和执法标准不一致。另一方面，《环境保护法》的主要条文已被后来制定或修改的新法所重申或者修改，例如，在环境污染方面，单项污染防治立法的规定更有针对性、更为具体；在自然（生态）环境方面，保护性规范要么存在着大量空白、要么还不如自然资源立法的有关规定。

（三）环境保护制度和措施落后。长期以来，我国在环保工作中主要采用行政管理的制度和措施，这此制度在市场经济条件下早已显示不足，为此，还必须引进相应的经济激励制度和市场调节制度。另外对环境损害的救济不到位，很多损害依照现行的法律制度根本无法救济。

（四）现行《环境保护法》的级别过低。作为环境保护的基本法，现行《环境保护法》是由全国人大常务委员会审议的形式通过的，这说明该法在众多的单项环境与资源保护法律面前并不是国家的基本法。并且后来颁布的一些单行法在各自的领域发挥着基本法的作用，《环境保护法》实际上已失去了其应有的地位和作用。

二、《环境保护法》修改的建议

《环境保护法》的修改要从根本上入手，要结合当前环境法学界的成熟理论，针对社会发展需要的同时又要有适当的前瞻性，笔者认为要在原来的基础上增加如下内容：

（一）环境权

环境权既是一种新的、正在发展中的重要法律权利，是环境法的一个核心问题，是环境立法和执法、环境管理和诉讼的基础，也是环境法学和环境法治建设中的基本理论。原全国人大环境与资源保护委员会主任曲格平指出，在人类就要进入21世纪的关键时刻，“我们特别需要总结和思考，如何在现代市场经济和民主法治的发展过程中，构筑以保护公众环境权益为中心的现代环境法治体系。这是开创‘绿色文明’的社会基石。”[1]

环境权是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一项新的权利。

首先，传统的以所有权为核心的财产理论认为，所有权的客体只能是人力所能支配和控制的物，任何人无权对与其无关的财产提出权利要求。而作为环境要素的空气、水体、野生动物、植物尤其是生态是不能为人力所支配和控制的，因此，在这样的理论下，公民是不可能提出环境保护的要求的。虽然在传统民法上也有他物权制度，因为其是作为所有权制度的补充，也难以在环境保护方面发挥较大的作用。

其次，人格权理论及制度关于生命健康权的保护在环境保护也存在缺陷，对于环境保护明显不利。传统的人格权理论对生命健康权的保护以对人身的直接侵害为构成要件，并且衡量是否造成生命健康权侵害的标准是医学标准。然而环境侵害在大多数情况下不是对人身的直接侵害，有些侵害是很漫长的，从侵害开始到损害的发生需要几年甚至几十年，而有些侵害是遗传性的，会严重影响到下一代的健康。传统的侵权理论中的共同故意原则、直接因果关系原则、时效原则、过错责任原则等等，在环境保护方面都难以适用。而环境权正是这样的为公民环境保护所需要，而传统法学理论与制度又未加规定的一项应有权利。

可见，只有在新的理论指导下产生的环境保护制度才有利于保护环境，环境权也正是适应了这一需要。我国法律虽然在一定程度上也体现环境权的一些内容，但并没有法律明确确认环境权，而只有法律确认的权利才是公民真正的权利，才能得到有效的保护和救济。我国所有的环境立法都只是作为国家行使环境行政管理权的的依据，环境权迄今为止只是一种应然权利，而不是法定权利，当环境权受到侵害是不能以环境权作为提起诉讼的法律依据，因而得不到保护。为此，我国有必要在立法上进一步完善环境权，在《环境保护法》的修改中增加环境权的内容，使之成为促进人与自然和谐相处的有力工具。

（二）环境公益诉讼

在处理日益严重的环境问题和逐渐增多的环境纠纷时，人们更多的是采用行政和经济的手段加以调整，而诉讼手段却无人问津，这主要是由于环境诉讼制度的缺失造成的。而环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛，并且早已突破私益的局限，越来越呈现出社会化的特性，而依靠传统的救济手段已经不能对这些权益的损害进行救济。为此，我国的《环境保护法》作为环境领域的基本法，要引进一些新的制度以保证国家、社会和公民的合法权益。

第一，环境公益诉讼的必要性

在我国，环境污染与生态破坏已达到了触目惊心的地步。最近频繁发生的因湖泊污染而影响到居民生活用水等事件，不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害，已经成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。

然而，我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策，严重忽视了其它社会力量（主要指公共团体、社会组织、非政府机构以及公民个人）的作用。按理说，我国应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护社会公共利益。[2]然而，事实并非如此，这种单凭行政管理而排斥公民参与、忽视社会力量作用的单轨运行机制反而使我国的环境问题呈愈演愈烈之态势。这种排斥公众参与并在环境领域实行单一行政管理与运行的国家环境管理体制有诸多致命缺陷：行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等，这些致使这种日益扩张的行政权力不仅不能承担起维护环境公益的重任，而且它本身就构成了对公共利益的威胁。

“现在众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规律的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响。因为这类环境方面的影响由全社会来承担而并不直接对任何单个公民的利益，按照传统的行政诉讼理论，便没有人有资格对这类影响环境行为提起诉讼。这样对这些最具危险性的政府来说便根本没有监督的途径。”[3]因此，对传统诉讼法理论加以突破，建立能够吸收公众参与环境管理运作的环境公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。

第二，建立环境公益诉讼的可行性

中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家与社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织与非政府组织，其拥有的大小不等的社会权力的影响力与支配力也无处不在。[4]允许这些团体根据法律提起维护公益的诉讼，与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。随着公众环境意识的一定发展，出现了一些以维护环境公益为宗旨的环境团体组织，通过这些团体，公众可以更全面、更有效地参与管理环境事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来，并与公民个体一起奠定了环境公益诉讼的群众基础。

环境问题的一个突出特点在于其利益冲突性，这种冲突是多层面、多方位的，这决定了各种利益的调和必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现。环境公众参与包括环境立法参与、行政参与、司法参与，当今国际社会特别是发达国家都强调维护公众的正当环境权益，特别是程序意义上的环境权。环境权的主旨，就在于强调良好环境是一种权利，确立公益行政、环境秩序整顿行政中居民的法律主体地位，明确居民参与环境管理的意义。[5]因此我们更应该对《环境保护法》第六条进行修改，将环境公益诉讼以法条的形式予以确认。

（三）环境目标责任制

环境保护目标责任制是以签订责任书的形式，具体规定省长、市长、区长(县长)等行政首长在任期内要实行的环境目标，建立相应的考核与奖惩办法，根据目标完成情况进行奖惩，并以此作为政绩考核内容之一。环境目标责任制是一种具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这项制度确定了一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，推动环境保护工作的全面、深入发展。

环境保护目标责任制是以社会主义初级阶段的基本国情为基础，以现行法律为依据，以责任制为核心，以行政制约为机制，把责任、权力、利益有机地结合在一起，明确了地方行政首长在改善环境质量上的权力、责任。在现有的环境质量和所制订的环境目标之间铺设了一座桥梁，使人们经过努力，能够逐步改善环境质量，达到既定的环境目标。

这种制度抓住了环境保护工作的关键(领导，特别是第一把手的重视)，加强了政府对环境保护工作的重视和领导，使环境保护真正列入各级政府的议事日程，同时有利于协调政府各部门共管环境保护，克服多年来环保战线孤军作战的局面，另外，增加了环境保护工作的透明度，有利于动员全社会对环境保护的参与和监督，有利于改善环境执法难的局面。

同时环境保护目标责任制又是一项较为灵活的管理制度，它可以充分调动地方的积极性和创造性，将环境保护的整体性和地方性结合一起。各个地方经济发展程度不同，并且都有自己的发展目标和规划，因此，必须因地而宜，而环境保护目标责任制的弹性管理能够适应这一需要。因此，针对环境领域执法难的现状，将环境目标责任制在《环境保护法》中加以规定是十分必要的。

（四）环境应急预案制度

虽然，环境突发性公共危机事件属于非常规决策和非程序性问题，政府具有许多即时性和便利性的权力，但是现代民主和法治国家的一个基本要求是，国家应当以法律的形式来规范整个环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用，对有关组织或个人的奖惩等的强制性权力时，更应当有行为法上的依据。这是因为“在许多可以想象得到的情况下，如果政府被授权可以采取特别行动，而不被迫去行使违法的权力，政府就可以史有效地抵抗内部或外部的攻击，许多生命可以保存而减少损失。预料得到的合法性，因为可以得到更多民众的支持，也可能增加政府紧急处置的效力。”[6]

对于突发性环境事件，政府应防患于未然，加强对其管理，这是政府提供公共服务的重要组成部分，而我国政府在这方面却做的差强人意，2005年的松花江重大污染事故， 2007年5月29日太湖蓝藻集中暴发而导致无锡部分地区自来水发臭，无法饮用至到6月3日下午，无锡自来水的水质才基本合格，蓝藻污染导致的嗅味基本清除，导致居民停水四天，2007年7月2日江苏沭阳20万人断水直至4日上午才恢复供水， 2007年7月8日，苏州市环城河内爆发大面积蓝藻，导致河内不少鱼儿死亡等等重大环境事件，由于没有环境应急预案制度，没有法律依据而不能及时正确的采取补救措施，从而造成了严重的后果。

综上所述，要加强对重大生态环境危机的管理完善，最有效的途径就是尽快完善我国的突发环境事故应急的一系列问题。为此，应当尽快加强相关方面的研究，在对中央政府与地方政府、国家环保总局与其他相关部门应对重大环境危机的能力进行评估后，借鉴国际先进的生态环境危机管理经验，设计出中国应对重大突发环境危机应急系统。而《环境保护法》作为环境保护领域的“宪法”更应该将其纳入，由于其基本法的定位使得《环境保护法》不可能对环境应急制度做出详细具体的可执行的操作，但其可以对这项制度进行宣示性的规定，具体的执行细则由有关部门再制定。

The Proposal of amendment of “Environmental Protection Law”

——the perfection of environmental system

LI Peipei

(Research Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan 430072)

Abstract: The present《The Peoples Republic of China Environmental Protection Law》was passed on December 26, 1989 by the Seventh National Peoples Congress Standing Committee at its 11th meeting. There are many of the provisions are no longer suitable to the situation and the immediate needs. In this paper, it mainly introduces the necessary of amending 'Environmental Protection Law' and some new system.

Key words: Environmental Protection Law; amendment; environmental system

作者简介：

李培培（1983-），女，武汉大学环境法研究所2006级硕士研究生。

[1]曲格平：《构筑现代化环境法治体系，开创“绿色文明”新时代—国合会副主席曲格平在中国环境与发展国际合作委员会二届四次会议开幕式上的讲话》，载《环境工作通讯》2000年第12期。

[2] 胡小红，现代民法、现代行政法及社会法三者关系简释[J]，石家庄，河北法学，2000，（1）

[3] 汪劲、田秦，绿色正义——环境的法律保护[M]，广州：广州出版社，2000，205

[4] 郭道晖，权力的多元化与社会化[J]，北京：法学研究，2001，（1），9 

[5] 王明远，环境侵权法律救济制度 [M]，北京：中国法制出版社，2001，75

[6] [美}罗杰·伯格、马丁·明斯克:《西德1968午紧急条款的立法》，《哈佛法律评论》第82期，第1704- 1737贞，1969年6月。