对现行《环境保护法》的思考
李文华 邵建忠 俸俊玲 （昆明理工大学，云南昆明650224）
摘要：人类面临的环境问题日益严重，现行《环境保护法》已不能适应当今社会经济与环境的发展，本文就立法目的和基本制度中的限期治理制度、三同时制度、排污收费制度及环境影响评价制度提出自己的意见和完善对策，及《环境保护法》应创设的制度提出薄见，并对《环境保护法》发展趋势作以分析。
关键词：《环境保护法》 立法目的 制度 完善 发展趋势
“人类处于历史关键时刻，我们面对着国家之间和各国内部永存的悬殊现象，不断加剧的贫困、饥饿，病痛和文盲问题以及我们福祉所依赖的生态系统的持续恶化。”这是大会制定《21世纪议程》的开头语。[1]人类面临严重的环境问题，人类在面对环境问题挑战的同时，环境法得到蓬勃发展。1972年，中国代表团参加了联合国人类环境会议后，我国环境法亦得到快速发展，先后颁布和修改了大量的环境法律法规及环境标准等，逐步建立了比较完善的环境法律体系。随着社会的发展我国已初步建立起社会主义市场经济体制，成功地加入了WTO，现行《环境保护法》是在计划商品经济体制下制定的，已不能适应经济社会环境形势发展的需要。《环境保护法》并没有发挥其作为环境与自然资源基本法应有的作用和功能，“作为环境资源保护基本法的意义并不明显。”[2] 亟待修改完善。
一、环境保护法缺陷
（一）立法目的不适格
我国《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”显然，把“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的有不合理之处，我国《环保法》制定于上世纪90年代，受当时经济发展水平及立法水平影响，在“宣粗不宜佃”、“同步立法”、“滞后产法”，倾向于“成熟”一个制定一个的指导思想影响，[3]使我国环保法没有体现现代环境保护的基本理念一可持续发展思想。仅体现了环境与经济的关系，而没有体现环境与资源，环境与人口及环境与社会的关系，也没有对可持续发展的必要体现。汪劲[4]环境法的立法目的是“立法者在制定环境法律之前所要明确确立的，基本的立法意图，在确立环境法基本原则的思想和理论的结晶。”正是由于《环境保护法》立法目的的狭隘性，使得《环境保护法》的基本原则和内容上都存在不足之处，对单行法的指导也陷入盲区。
（二）基本制度瑕疵及缺失
1、有瑕疵的基本制度
（1）“三同时”制度
《环保法》第26条对“三同时”制定做了明确规定，这一制定的规定太笼统，而且其实施范围仅限于污染防治，对自然保护方面尚未涉及，不利于整体环境保护，实施范围狭小。另外由于其规定的笼统性又无配套的法规和部门加以细化，使这一制度可操作性不强。
（2）限期制理制度
《环保法》第29条对限期治理制度做了规定，将企业事业单位的限期治理决定权交由政府。2005年前后中国发生的数起重大的环境侵害纠纷争议案件，从“环境风暴”到“沱江水污染事件”“松花江特大水污染事件”，和由于政府行政不作为导致的甘肃血铅超标和湖南岳阳砷超标等事件，都证明了政府失零。所以将限期治理决定权交与政府欠科学，在实际操作中，政府往往在经济利益的驱使下，而忽视环境效益。另外，法律法规没有明确在限期治理期间达到的排放要求，对具体时间的规定也不明确，甚至过长。使许多企业堂而皇之地排放污染物。
（3）排污收费制度
排污收费制定在有些情况下，总量控制与浓度控制存在冲突，《环保法》第28条和37条关于排污收费中超标排污行为的规定与《中华人民共和国标准化法》及《实施条例》的规定有矛盾。[5]另外对排污是否违法问题，无很好的规定，而且处罚标准偏底，使得一些企业宁习激纳低额排污费，也不敢善排污条件。
（4）环境影响评价制度
《环保法》第13条规定了环境影响评价制度，只对建设项目的评价做了原则性规定，并且只涉及了污染防治领域，对建设规划和生态保护领域没有覆盖，在内容上规定不够全面。另外没有规定跟踪评价，这就使得有的企业在第一次环评通过后，丧失环保投入的积极性，不良影响可想而知。
2．需要增补的制度
排污许可证制度，环境公益诉讼制度和环境信息制度等。
二、环境保护法的完善
(一）立法目的的完善
党的十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括可持续发展能力不断增强，生态环境得到完善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路[6]。不难看出可持续发展和生态安全已成为重要问题，而做为环境保护的最基本依据《环境保护法》，毋庸置疑的要把可持续发展和生态安全写入立法目的，汪劲教授认为[7]环境立法的目的应当是在不排除保护人类自身权利与利益的前提下,确立“衡平世代间利益实现经济社会的可持续发展“和”保护人类的‘环境权’与生态世界的自然的权利”这两大目标。王曦和除维春[8]建议把《环境保护法》的立法目的修改为“为了保护和改善生活环境和生态环境，保障人类享有与自然和谐的方式，过健康而富有成果的生活权利，实现环境经济、社会的可持续发展。”
结合我国目前的实际情况，笔者提出自己的拙见认可以把《环境保护》目的修改为：“促进人与自然和谐共处，为了维护生态安全，保障环境权利，协调经济发展与环境保护的关系，满足当代人和后代人合理的环境需要，实现可持续发展制定本法。”
（二）制度的完善与创新
1、对“三同时”制度的实施范围加入自然保护，会同专家由立法机关制定对“三同时”制度的细化规范，并严格执行，加强可操作性。对已审批的建设项目，在“同时设计”“同时施工”“同时投产使用”三个阶段，由环保部门严格分阶段验收，上一程序未通过者，严禁下一程序的开始。可以防止有的企业只注重主体工程建设，对环保设施敷衍了事。也有人提出“三同时环境保证金制度”[9]。对已经审批的排污单位根据其排污总量预收不同数额的保证金，促使企业在正式投产前必须通过“三同时”验收。在正式投产前完成“三同时”验收的，全额返还保证金。否则，在对其责令停产停业的同时，由环保部门通过招投标方式对其强制实行“三同时”制度。笔者认为此制度亦可促进“三同时”制度可操作性。
2、对于限期制理制度，笔者认为应将限期治理，决定权赋予环保部门，这样可以避过政府的“经济利益”为主，而加强环境效益。更好的打击一些逃避环境义务的现象，对限期治理的时间，最长的达两年，时间过长，两年的时间很有可能造成20年都挽不回的结果。新修改的《上海市环境保护条例》明确限期治理期限最长不超过12个月，且在限期治理期间排污单位应当采取限产停产或者其他措施，使其污染物排放符合限期治理决定规定的排放要求[9]。上海市的规定更利于对环境的保护，加强了限期治理制度目标的实现，对《环境保护》法的限期治理制度的完善有可借鉴之处。
3、现有的排污收费制度的改进对策，应注意总量控制与浓度控制的协调，在注重总量控制的同时也要加强浓度控制监管。加大对违法企业的处罚额度，提高违法企业的排污成本，从经济角度迫使其不得不改善排污条件。另外可推行“环境税”制度，既可以调节经济行为减少污染又可以为国家公共财政筹集资金。这部分资金可以用来对环境的治理和对积极进行环保的企业给予奖励。使企业在环保的压力和动力下积极参与到环境保护中来。再者，关于关于排污许可证制度的实施，要严格规定，凭证排污，按证排污。有证方可排污无证不得排污，按证标准排污，未按者不予继续排污。
4、环境影响评价制度是防止新的环境污染和生态破坏的一项重要法律制度。建议严格环境影响评价的程序，对规划和建设项目批准立项之前必须开展环境影响评价工作的，未通过环评的，不予立项。并且要进行跟综评价，加大监管力度。所以如修改现行环保法要在《环境影响评价法》基础上有一个更高层次的规定。
5、对于需要创新的制度，学者们见仁见智，笔者在此不具体展开，只就环境信息制度和环境公益诉讼制度做以简单介绍。
俄罗斯、美国及德国等都规定了信息公开制度。国际先进的做法有必要为我所用。通过信息公开制度，增强公众的环境保护意识，也利于环保部门和公众监督权的实现，主要内容应包括，企业环境信息报告制度，政府及有关部门环境信息公布制度，公众环境信息获取制度。
环境问题的公益性及长期性、潜伏性等特殊性质，决定了它不同于一般的民事侵权。由于缺乏公益诉讼制度，只有直接受到危害和损失的单位和个人才能行使环境权，很大程度上抑制了公众参与环境保护法规定执行的可能性。而一些发达国家为解决这一矛盾，便设立了公益诉讼制度，即任何个人公民或公众团体部可以在法院对污染者提起要求，其遵守环境法的诉讼[10]。综上所述，建议我国建立公益诉讼制度。一个公民即使其人没有受到环境危害，他也可以以公众的环境受到侵害为由提起环境诉讼，这样，那些污染及破坏环境的企业，不仅要受到环境保护部门的监督，有利于企业提高环境意识，采取自律行为。最终达到人与自然和谐共处。
三、环境保护法的发展趋势
目前，环境法的立法模式主要有三种，环境政策法模式、环境法典模式和环境基本模式。
环境政策法模式，以美国为代表，该模式主要宣布国家的环境政策和环境目标，并以此为经济指导及环境计划的基础，故又称环境原则法[11]美国1969年制定了《环境政策法》作为美国联邦及各州环境的宪法。要求所有联邦行政机关遵守它所宣布的国家环境政策和环境影响评价制度。
环境法典模式，以法国和德国为代表。一般见将污染防治法与自然资源保护法合称为自然保护法。主要源于各单行公害防治法规和民法。
环境基本法模式，以日本为代表。环境基本法规定了环境保护的基本原则，制度，监督管理体制。使宪法和其它单行环境法律文件的中间枢纽。通常表现为一个国家的最高环境立法。
笔者认为，环境基本法的模式更符合我国环境保护法的发展趋势。主要理由如下：
（一）历史原因
我国环境保护法起步较晚，我国的环境立法较多地借鉴了日本的经验，而今正处于由传统的污染防治法体系转变为包括污染防治在内的生态环境保护和生态建设相结合的生态环境法律体系。由于已有的环境法律规范较多的“日本”基因，考虑到历史的前后承接和立法资源的节约[12]，制定一部环境基本法是一个有价值的选择。
（二）现实原因
我国现有9部自然资源法，6部污染防治法，以及50余部行政法规，近200项环境保护行政规章等。这个看似庞大的法律体系，与环境保护比较完善的国家相比距离甚远。且法律之间存在冲突，另外我国环境立法尚有空白领域。我国自身法治基础薄弱，欠缺法典化立法经验，这些都要求我们要以环境基本法为依据。
综上所述，环境基本法的模式更符合我国的国情，以基本法为依据，修改补充单行法，坚持可持续发展的理念，涵盖污染防治、自然资源保护及生态保护领域，真正发挥环境保护法的作用，最终达到人与自然的和谐统一，共建和保护我们共同的家园。
参考文献：
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Think of the current “Environmental Protection Law”
Li Wenhua Shao Jianzhong Feng Junling
(Kunming University of Science And Technology, Kunming 650224)
Abstract:Make a summary to thinking currently in effect Environmental Protection Law: Environment problem is gradually grave, Environmental Protection Law already can not adapt to nowadays development of society economy and environment currently in effect , the paper is hit the target with regard to legislation purpose and fundamental system , three simultaneous system , rating system for pollutant discharge and environmental impact assessment system bring forward self idea and perfect countermeasure, Environmental Protection Law responds to the system being created by bring forward the infertile idea, and analyse to the developing trend .
Key words: Environmental Protection ; Law legislation purpose; system; perfects; developing trend
作者简介：
李文华（1982—）女，昆明理工大学法学院06级环境与资源保护法学研究生。
邵建忠（1982—）男，昆明理工大学法学院06级环境与资源保护法学研究生。
俸俊玲（1983—）女，昆明理工大学法学院06级环境与资源保护法学研究生。
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