论我国森林生态效益补偿制度的法律问题研究

王 莹

摘要：森林生态效益补偿是以给予纳入公益林的经营者和管护者适当的经济补偿，来达到森林资源可持续发展以及生态环境改善、建设生态文明为目的。森林生态保护与效益补偿机制研究立法现状与存在问题,分析了传统的生态保护政策法律手段的作用和局限性,指出在市场经济条件下,法律机制是生态保护和效益补偿机制的主要保障。

生态学家将森林称为“地球之肺”，森林是陆地生态系统的主体，森林具有生态效益、社会效益和经济效益。森林的生态效益体现在美化环境、防风固沙、涵养水源、保持水土、改善小气候、吸收二氧化碳、减轻水旱以及保护生物多样性等方面。它肩负着提供林产品的作用，以及维护和改善人类赖以生存的生态环境的重要任务。森林由于生产周期长，且本身具有的公益性和经济性，森林只有在一个较长的时期内和较大的范围上统一经营，才谈得上全面的生态效益。^[1] 目前我国《森林法》将林木划分为商品林和公益林，这种划分主要目的是为了促进公益林建设，发挥其生态功能，促进国家生态建设，维护国家生态安全、提高国家生态文明，更好地发挥森林的生态效益。由于公益林具有公益性、无偿使用性等特点，经营者不能按商品林的经营方式，因此公益林提供的产品无法在市场上进行交换，虽然给公众带来了生态效益，但是经营者的劳动和投入却不能从中直接获得经济效益。因此为了保持公益林的可持续发展，保障经营者的经济利益，在市场运行的规则下必然要求国家和社会对生态公益林者的经济利益给予合理补偿。生态效益补偿的合理性、制度性、长期性、稳定性需要法律机制来保障，补偿的主体、对象、程序、标准及补偿金的使用监督情况需要法律的明文规定来明确。因为本文从森林生态效益、我国目前森林立法及相关森林生态效益补偿制度出发，研究我国目前森林生态效益补偿相关法律问题。

一、森林生态效益概述

森林生态效益是指在大气环流和太阳辐射的作用下，森林通过物理和化学作用，对生命、环境组成的地球生物圈提供直接或间接的有利于人类的具有使用价值和“公共商品”特征的公益效能。^[2] 从现代科学技术发展的角度来认识，森林已成为人类社会生存和发展不可缺少的环境条件，保护森林生态系统，是保证人类有美好生态环境的有效措施。印度加尔各答农业大学的一位教授，对一棵树算了两笔不同的帐：一棵正常生长50年的树，按市场上的木材价值计算，那么最多值300多美元，但是如果按照它的生态效益来计算，其价值就远不止这些了。据粗略测算，一棵生长50年的树，每年可以生产出价值31250美元的氧气和价值2500美元的蛋白质，同时可以减轻大气污染（价值62500美元），涵养水源（价值31250美元），还可以位鸟类及其他动物提供栖息环境（价值31250美元），等等。讲这些价值综合在一起，一棵树的价值就不是300美元了，而是20万美元了。由此可见，森林的生态效益价值是森林经济效益的几倍、10倍甚至20倍。^[3]

中国林科院采用第七次全国森林资源连续清查数据，在《中国森林生态服务功能评估报告》中指出，森林的生态效益主要表现为： (一)涵养水源功能。是指森林的调节水量和净化水质作用。中国森林生态系统年涵养水源量为4947.66亿立方米，相当于12个三峡水库2009年蓄水至175米水位后库容量。中国森林生态系统涵养水源年价值量为4.06万亿元。（二）保育土壤功能。是指森林的固土和保肥作用。中国森林生态系统年固土量达到了70.35亿吨，相当于全国每平方公里土地减少730吨土壤流失。如按土层深度40厘米计算，每年森林可减少土地损失351.75万公顷。森林年保肥量为3.64亿吨，如按含氮量14%计算，折合氮肥26亿吨。中国森林生态系统保育土壤年价值量为0.99万亿元。（三）固碳释氧功能。是指森林的固碳和释放氧气的作用。中国森林生态系统的年固碳量为3.59亿吨，年释氧量为12.24亿吨，中国森林生态系统固碳释氧年价值量为1.56万亿元。（四）积累营养物质功能。是指森林植物通过生化反应，在大气、土壤和降水中吸收N、P、K等营养物质并贮存在体内各器官的功能。森林植被的积累营养物质功能对降低下游面源污染及水体富营养化有重要作用。中国森林生态系统每年林木积累营养物质量达到0.17亿吨，年价值量为0.21万亿元。（五）净化大气环境功能。是指森林提供负离子、吸收污染物和滞尘的作用。中国森林年年吸收大气污染物量达到了0.32亿吨，年滞尘量达到 50.01亿吨，相当于数以亿计的空气净化设备。中国森林生态系统净化大气环境的年价值量为0.79万亿元 （六）生物多样性保护功能。是指森林生态系统为生物物种提供生存与繁衍的场所，从而对其起到保育作用的功能,其价值是森林生态系统在物种保育中作用的量化。森林生态系统具有强大的生物多样性保护价值，为数以万计的植物和动物提供了生存和繁衍场所，中国森林生态系统生物多样性保护年价值为2l40万亿元。

这次中国林科院对森林植被生物量和碳储量以及森林涵养水源、保育土壤、固碳释氧、营养物质积累、净化大气环境和生物多样性保护等生态服务进行评估，全面认识和客观评价森林的地位和作用，健全生态效益补偿机制，推进森林资源保育，促进区域可持续发展。

二、我国森林生态效益补偿制度的立法现状

从1989年正式提出生态效益裣的政策思路开始，1995年写入《林业经济体制改革总体纲要》，1998年在修订的《森林法》中，第一次以法律的形式确立了森林生态效益补偿基金，《森林法》规定“建立林业基金摭。国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”，我建立生态补偿制度提升了法律依据。2000年颁布的《森林法实施条例》将森林划分为经济林和公益林，规定“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”，进一步明确了森林生态补偿的对象是生态公益林。2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》全面确立了森林生态效益补偿基金制度，我国进入了有偿使用森林生态效益的新阶段。《办法》中对中央基金进行了具体规定，其中涉及补偿主体、补偿标准、补偿基金的发放和管理等各个方面，进一步明确了公益林的经营者所应当得到的利益，更好地调动了他们的积极性，从而从根本上解决林业发展的动力和机制问题，促进公益林的保护和发展。

三、森林生态效益补偿制度存在的主要问题

我国的森林生态效益补偿制度已初步建立，《森林法》规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。在生态保护上也已经取得了一定的成效。但是因为该制度建立时间不长，很多细节还处于研究和摸索阶段，因此，该制度在实际操作中还存在各种各样的问题。

（一）森林生态效益补偿制度保护范围存在局限性

我国森林生态效益补偿局限于树木和其他木本植物。目前的森林生态效益补偿仍然是把森林看作是营造、抚育、保护和管理的对象，把森林资源仅当作客体加以保护，忽视了对林木周围生态环境的保护。^[4] 我国《森林法》第八条确立的森林生态效益补偿基金，仅对提供生态效益的防护林和特种用途林规定了补偿。这种将森林资源的生态补偿仅局限于树木和其他木本植物的观点缺乏生态保护的整体主义，^[5] 不单一的认识到了森林的生态效益仅限于林木及木本植物，从而忽视其它周围生态环境的生态效益。

（二）补偿方式与补偿金来源过于单一

我国《森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金。”国家对森林生态效益补偿的方式主要依赖于基金的建立。《退耕还林条例》中明确规定，补助资金来源于中央财政。可见国家作为补偿的主体，补偿金全部来源于中央财政。补偿方式的单一决定了在生态效益补偿上要课以资金更多更重的负担，由于补偿金依靠于中央财政，没有建立多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，中央和地方财政负担沉重，很难满足生态公益林营造与管护的实际需要。如果资金不到位将会造成生态效益投资者和保护者的利益损失，降低他们对生态效益补偿的信赖利益，易造成更大的生态损失和不利益。

（三）公益林划分不合理，公益林价值没有得到有效利用

我国将森林划分为公益林和商品林，其中公益林包括防护林和特种用途林由于地区的地理生长环境同不，有的地方树木生长比较快，很多林地更适宜发展为经济林、用材林和薪炭林，但是地方政府却对公益林和商品林的划分未进行深入研究，缺乏对林地的实地考察，将其划分为公益林。在扩大公益林的面积时，没有科学合理地划分公益林，通常使森林未能发挥其应有的生态效益。现有的生态公益林生相当一部分是在消灭荒山基础上建设起来的，其森林植被结构简单，森林资源总体质量不高，且结构不尽合理，人工纯林、针叶林居多，混交林、阔叶林少，相当部分生态公益林的生态功能等级偏低。而林农对怎样科学合理与最大化利用公益林缺乏相应的认识，造成生态公益林的经济利益和生态效益得不到最大平衡。^[6]

（四）补偿标准太低，公益林经营者的利益没有得到充分补偿

森林为社会提供了无偿生态服务，使得森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林有效供给问题，森林生态效益补偿目的是对生态公益林经营者。 在目前的行政主导体制下，补偿标准确定的主要依据是补偿主体的承受能力（即财政支付能力），没有导入市场运作机制，无法对生态公益林所能提供的生态服务价值充分把握，因而难以科学合理地确定补偿标准。生态效益补偿的数额不能达到划定生态公益林以前经营者从森林经营中所获得的经济收入，补助标准过低，公益林经营者得不到与其他项目经营者基本相同的盈利，不能反映森林生态效益应有的价值，就会挫伤公益林经营者的积极性。

四、完善森林生态效益补偿制度的建议

（一）应把湿地加入到森林生态效益补偿的范围内

我国《森林法》确立的森林生态效益补偿基金，仅对提供生态效益的防护林和特种用途林规定了补偿。并未规定对林木周围生态环境的保护，也未将湿地纳入到生态效益补偿之中。湿地作为界于陆地和水体之间的客体，湿地兼有水、陆特征，具有特殊的生态功能和宝贵的自然资源价值，是自然界中最富生物多样性生态景观和人类社会赖以生存发展的环境之一。如果把森林比作“大地之肺”，那么湿地则常常被誉为“大地的肾脏。近几十年来，中国湿地的面积急剧减少，生态功能日趋降低。基于湿地所具有蓄水调洪，补充地下水、调节气候、净化天然水体的作用、保护生物多样性等作用。将湿地纳入生态效益补偿制度保护范围内，使其能够更加充分地发挥其生态效能是当前的重要任务。

（二）补偿方式应以中央财政补偿为主，并社会化、市场化多元化相结合 

  建立多元化的补偿方式，将资金补偿方式仅作为生态效益补偿方式中的一种，采取多种补偿方式并存的制度。建议增设生态安全保险金，对从事砍伐、经营木材产业的组织和个人在获准砍伐资格时，缴纳一定比例的保险金，以维护森林资源生态安全，并且在森林资源生态安全出现危机时，可以用此项费用保护管理森林资源。开征生态税作为森林生态效益补偿基金的一项来源，可以借鉴国外经验，在森林生态补偿中遵循“谁保护、谁受受益”的原则，对生态环境破坏行为为征税，这把些收入专项用于生态效益补偿中。还可以通过国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助源渠道，向社会筹集资金。既可以减轻中央财政的负担，还可以最大程度上维护生态效益投资者和保护者的利益。 

  （三）科学合理规划公益林与商品林，使其各自发挥应用的作用

  森林生态效益的最大体现，对公益林的科学划分是非常重要的，建议有关部门深入研究我国规定的公益林界定标准，结合各地的地理环境和自然条件，针对各地实际生态环境，科学调查研究，因地制宜，合理划分公益林。划分过的生态公益林也不是一直不变的，随着时间、气候改变，水土也会发生变化，以前适合种植经济林的地方可能变成生态脆弱区，需要对林地加强保护，就要及时的改变林业的用途，转化为生态公益林，有的生态公益林区在生态效益富足的情况下还可以适当转化为商品林，合理限度内最有效的利用公益林，兼顾生态保护和经济价值的双重利益。因此，公益林的划分不是永远不变的，需要林业相关部门经常调查研究林地情况，随时关注公益林的生态变化。

（四）制定科学的森林生态效益补偿标准，建立奖励机制

生态效益补偿额应该相当于滑划定生态公益林以前，经营者从森林经营中所获得到的经济收入要与其他项目经营者基本相的盈利，只有制定科学合理的森林生态效益补偿标准，才能提高公益林经营者的积极性。我国目前国家补助标准为每年75元／h㎡,补偿额过低，远远少于正常用经常所得收入，正常情况下，合理的裣标准应为540元／h㎡。科学制定生态效益补偿额标准，适当的要使生态效益补偿额要高于经营者的收入，这样能调动经营者的积极性，实现森林生态效益的价值。

参考文献：

[1] 林玉成《我国森林生态效益补偿制度研究》[j] 2005（10）2，3

[2] 杨晓阳 张凤臣 紫永煜 杨兴中《关于我国森林补偿制度的思考》[J]2007林业资源管理（4）1，2

[3] 张建国 试论林业经营的“生态利用”问题[J]。林业经济问题。2003(2):121-123

[4] 王世进 何晶晶 论森林生态效益补偿制度的完善[J]环境保护

[5] 曹明德 森林资源生态效益补偿制度简论 [J]。政法论坛(中国政法大学学报),2005,(1)

[6] 王世进，黄英 完善我国森林生态效益补偿制度的若干思考 [J]。林业调查规划,2006,31,(1)