公众环境利益：环境保护法的核心范畴与完善重点

巩 固 （中国海洋大学，山东青岛266100）

摘要：环境保护法的价值目标是人与自然和谐，人与自然和谐的本质是人的全面发展，人的全面发展要求环境利益平衡，如何平衡环境利益是环境法制建设的关键。环境权的本质是与环境相关的传统私权，其着眼于个人私益，无法实现环境利益平衡，不能成为环境法的核心。人对于环境的利益只能以法益的形式为法律所认可与保护，其法律落脚点是公众环境利益。公众环境利益既能给现行环境法律制度以合理解释，又能对未来环境法制构建提供具体指导，是环境法的核心范畴与制度基石。通过公众环境利益的维护能够有效实现环境利益平衡。我国环境法制建设的不足之处在于公益保障不力。环境保护法修改，应以公众环境利益为核心，着重政府环境责任制度和公众环境参与制度的完善。

关键词：人与自然和谐 公众环境利益 环境权 核心范畴 修改

现行环境保护法不适应可持续发展与和谐社会构建的现实需要，急需修改。对此，学界已有共识。然而，环境保护法究竟往哪改，怎么改？却是一个聚讼纷纭的问题。而我国目前面临环境资源问题的多样性，诸如环境污染、资源短缺、能源危机、水土流失、森林锐减、耕地丧失、生物多样性损害、海洋污染与生态破坏等，也令人颇有眼花缭乱、措手不及之感。面对这些表现各异但均意义重大的环境资源问题，作为环保基本法的环境保护法究竟如何作为，才能既对问题解决有所裨益，又不至于沦为诸多问题的拼盘、杂烩？如何才能将分别适用于不同领域的内容各异的环保诸制度统摄到环境保护法这一基本法之下，又不失其完整性和逻辑一致性？如何能够在一部基本法中对下位的各环保单行法作出提纲挈领的规定以使我国整个环境保护法律体系真正成为形式上逻辑连贯、内容上协调统一的整体？对此，关键在于在明确环境保护法的价值目标的基础上，找准环境法的核心范畴，以此作为制度切入点，紧紧围绕该核心来建构和完善具体制度。由于我们现在不是凭空创设环境保护法律制度体系，而是在各环保单行法已经较为完备的基础上对环保基本法进行调整、完善，因此，环境保护法的制度核心必须能够同时满足两个条件：（1）必须能够对既有环境保护法律制度作出逻辑一贯的合理性解释；（2）必须能够对未来环境法的制度构建提出明确的、具有可操作性的指导。

那么，现行环境保护法修改、完善以及未来环境法制建设所依凭的核心范畴究竟是什么呢？本文在此作一探寻。

一、为什么保护环境？－人与自然和谐的哲学阐释与环境法的价值目标

（一）人与自然和谐：环境法的价值目标

关于环境法的价值理念，学界通常认为是可持续发展，但这种共识是否正确，值得商榷。可持续发展对于环境法的重要性自不待言，然而，可持续发展并非一个终极的目的性概念。因为无论是“经济、社会环境的协调发展”还是“既满足当代人的需要，又不对后世子孙满足其需要的能力构成威胁的发展”都是对过程的描述，而非实在结果的界定。可持续发展本身并没有为环境法提供一个可资参考的明确路标，而只是指明了行程中的注意事项，它不是终极的、彻底的价值描述，没有实质的目标指向，因此其本身无法成为对环境法制的建构具有现实意义的价值理念。即便当今几乎绝大多数学者都接受可持续发展作为环境法的价值目标，诸多国际环境法律文件也确认和阐释了这一观念，但仍然改变不了其仅具有一种虚化的价值宣示意义，无法提供具体指导的事实。

有学者在对现有法律价值进行批判基础上所提出的“生态价值目的论”以及被其所指摘的“人类中心主义”价值观倒确确实实都体现了具有终极性的价值诉求，但无论是生态中心主义的生态利益，还是人类中心主义的人类利益，都显然不适合作为环境法的价值目标。后者一向被认为是现代环境危机的根源，[1]而前者则代表了一种无法付诸实践的生态乌托邦。而且二者针锋相对的表相背后实际上隐藏着相同的价值预设，即人的利益与生态利益的对立：二者的争论焦点在于是为了人而抹煞所谓生态的利益还是为了所谓生态利益而牺牲人的利益，这在根本上都是以人与自然的对立为前提的。这种非此即彼的理念显然不是强调协调、统一的环境法所应具有的价值取向。

本文认为，人与自然和谐才是环境法的价值理念与追求目标。从理论上看，人与自然和谐既体现了可持续发展的根本要求，又为可持续发展指明了实质目标，并在理论前提和价值预设中真正坚持了人与自然的统一。从实践上看，2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要坚持“以人为本，树立全面、协调、持续的发展观”。2004年胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上进一步全面阐释了科学发展观的内涵，认为所谓“可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。”并明确将“人与自然和谐发展”列为科学发展的五个统筹之一。[2]同时，人与自然和谐也是和谐社会的应有之义和重点建设内容。目前，以科学发展观为指导建设社会主义和谐社会已成为我国各级政府和全体社会成员的共同奋斗目标，作为和谐社会构建的重要一环的环境保护法，当然也要以人与自然和谐为目标。对于这一点，学者们没有多少异议。实际上我们现在对环境保护法的修改，其本身即是构建和谐社会的一个具体举措，当然必须以人与自然和谐为目标。

（二）人的全面发展：人与自然和谐的哲学本质

环境法的价值目标是人与自然和谐，但究竟何为“人与自然和谐”，理论界却常有误解。作为一种哲学表述，人与自然和谐并不简单等同于日常语言中“甲与乙”、“张三与李四”的和谐。实践中常有学者当然地将人与自然和谐视为主体人与主体自然之间的和谐，从而导致两种错误认识：一是自然主体地位“唯实论”，将自然想象成为与人一样具有不以人的判断为标准的独立利益、固有价值和天赋权利的主体，由此，人与自然和谐就被解读成人为了自然的利益、价值、权利，而克制、牺牲人的利益，或者在不妨碍人的基本生存和重大利益的前提下，尽可能地“保存”自然，不触动、改变“自然状态”。此种观点在理论上是以人的方式理解、看待自然；在实践上则导致人在自然面前的消极、被动、无为，不具有现实意义。另一则是自然主体地位“唯名论”。这种观点认识到自然的主体性存在的虚妄性，认识到所谓主体自然只不过是人的一种价值表述，所谓人与自然和谐不过是人对其所希望的有利于己的自然状态的一种期许，其归根结底仍是为了人的利益。这在认识论上有其合理性，但在价值论上将自然利益完全等同于人的一己私利的做法，将会全面消解人与自然和谐的价值意蕴，从而在实践上既无法为各类不同的环境行为作出价值区别，[3]也不能为人对自然的任意改造提供批判武器，对环境保护而言，是不利的。

本文认为，人与自然的和谐是人与自然关系的和谐，正确认识人与自然和谐的前提是正确认识人与自然的关系。人与自然之关系，是既对立又依存的关系。所谓对立，是指人与自然相区别，自然界对人来说是外在的存在，这和动物与自然的关系有着根本不同。正如恩格斯所言：“动物仅仅利用外部自然界，单纯地以自己的存在来使自然界改变；而人则通过他所做出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界。这便是人同其他动物的最后的本质的区别。”[4]正是由于人与自然的对立，才使人得以区别于动物而成之为“人”，不断地以自己的实践改造自然，实现超越自然本能的独特价值，创造出辉煌灿烂的人类文明。所谓依存，则是指人与自然相互依赖、互为依靠。作为兼具自然性与社会性的高级动物，“人在本质上是作为自然存在物的存在的提升，自然在本质上是作为人的存在的基础。”[5]人首先是一种自然存在，其次才能做“人”，离开自然，人不仅不能成之为“人”，而且连存在都将不可能，所以人依赖于自然。但与此同时，自然也依赖于人。因为所谓“人与自然”关系中的自然，绝不是马克思所批判的费尔巴哈所想的那种原始大森林，[6]绝不是与人无关的、作为客观物质的组合而存在的纯粹自然界意义上的自然，[7]而是对作为“人的类本质”存在、具有社会性的真正意义上的“人”具有“证成”价值的，[8]是深深地打上了人类实践活动痕迹的“人化的自然”。对此，马克思说到“在人类历史中即在人类社会的形成过程中生成的自然界，是人的现实的自然界；因此，通过工业——尽管以异化的形式——形成的自然界，是真正的、人本学的自然界。” [9]而这种意义上的自然是与“人”相对应的概念，人不仅赋予自然以意义－离开人，自然只是无意义的存在；还在根本上赋予自然以存在－自然是与人相对应的范畴，没有人，也就无所谓自然，从而也就无所谓人与自然的关系了。

正是由于人与自然关系的对立统一本质，才有了二者和谐的必要性和可能性。和谐就是指协调与平衡。人与自然和谐，就是要保持人与自然之间的这种对立依存关系的协调与平衡：既保证人区别于自然和自然物，使人能够改造自然，维持作为“人”而非自然物的存在，实现“人”的价值；同时又不破坏自然的自然性，避免人的不当实践使自然全面“人化”，损害人与自然之间的对立依存，最终损及人类自身。因此，所谓人与自然的和谐，其实质就是人的社会性与自然性的平衡，其最终目的在于实现人的全面发展；而由于人在本质上需要自然的多重价值，所以人的全面发展不仅不以自然的牺牲为必要，而恰恰是保护自然、全面发掘自然的各种价值的途径和手段。马克思主义矛盾论对立统一的精髓，在此体现得淋漓尽致。

人既是自然的，又是社会的，既是要改造自然的，又在根本上是依赖于自然的。作为自然价值与社会价值的统一，人的任何一种片面发展都将损害人与自然关系的完整性，破坏人与自然的和谐。人与自然和谐的提出背景是人类面临的普遍环境危机。环境危机表面上看是自然危机，实质是人的危机；表面上是技术问题，实质是价值问题。近代以来随工业文明确立的“人类中心主义”价值观，只看到人与自然的对立而忽视其对自然的依存；只强调人的社会性而不顾其自然性；只追求物质欲望满足而不顾精神审美；把物质消费而不是人的实际需求当作人的目的。这不仅导致自然的“物化”，把自然看作可任由人改造加工的生产原料，放任对自然的恣意妄为；还导致人的“物化”和“异化”，人本身也成为只会消费的生产机器，成为“单向度的人”。由此，不仅自然环境遭受严重破坏，人本身也被畸形发展。现在我们提倡科学发展，树立“全面、协调、可持续的发展观”，就是要从根本上改变过去那种片面、畸形的发展，重建人与自然的和谐，使“人以一种全面的方式，也就是说，作为一个完整的人，占有自己的全面的本质。”[10]

人与自然和谐的关键在于坚持“以人为本”。“生态中心主义”虽然与“人类中心主义”立场对立，但同样失之片面。这种观点认为人是自然生态系统中的普通一员，与动物和其他自然存在物是一种平等关系，人与自然和谐就是人机械地遵照生态规律去照顾自然、顺应自然。其只看到人对自然的依存性，没有认识到二者之间的本质差异与对立，更没有看到这种差异与对立的必要性与重要性，同样是片面的。这种观点不仅在实践上导致人对自然的迷信拜伏和消极无为，而且从根本上扭曲了对人和自然的理解。因为我们所说的人，绝不是依靠本能以动物性生存为满足的自然物，而是具有更高价值追求，具有摆脱自然本能束缚的实践能力的“非自然化”的人；我们所说的自然，也绝不是抽象的、与人无涉的环境要素的无意义组合，而是富于生机、充满人的价值期望的、“有人在场”的自然。离开人，自然只是无意义的存在；没有人与自然的区别，人与自然的关系也不复存在，和谐也就无从谈起。

（三）环境利益平衡：人的全面发展的法制要求

人与自然的和谐是一种价值理念，是和谐社会环境法制的基本精神与追求目标。但法在本质上是一种利益调整手段，其对价值的追求不能凭空进行，而必须借助于对利益关系的调整。人的全面发展，实质就是人的各种利益的平衡与满足。人的环境利益主要可分为经济利益、资源利益、生态利益、精神利益，分别指向自然的经济价值、资源价值、生态价值和审美价值。现代环境危机的实质是人过分夸大和片面追求自然的经济价值而忽略其他价值，为了人的经济利益牺牲其他环境利益，从而导致对自然价值的片面追求和人的片面发展。环境法的使命就在于扭转这种片面追求，实现人的全面发展（从而也使自然的价值得以全面实现），其作用方式就在于环境利益的平衡。胡锦涛同志所说的“人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好”[11]就是对和谐思想的利益平衡本质的生动说明。

二、环境利益如何平衡？－环境利益的调整方式与环境法的路径选择

由上可知，如何通过法律手段实现环境利益的平衡，是人与自然和谐的环境法制建设的关键。那么，环境法如何通过制度设计来实现环境利益的平衡呢？这直接决定着环境法的建构路径与体系结构。

（一）环境权无助于环境利益的平衡

我们生活在一个权利的时代，[12]也是一个权利泛化、滥用的时代。[13]权利成为人们维护利益、追求正义的法宝和利器，权利思维也成了人们面对一切法律问题的惯常思维。在权利面前，一切疑难似乎都会迎刃而解；任何法律问题，乃至一切与公平、正义有关的问题，似乎最终都可归结为权利问题，都要归结为权利问题。在此背景下，环境问题的出现自然带来了人们对环境权的呼唤与诉求。在我国，环境权为环境法的基石范畴几乎成为这一学术共同体的通说，环境权的法律化也成为环境法学者一直以来孜孜以求的努力方向。然而，令人不无遗憾的是，无论理论上还是实践中，环境权路径的实际表现都远没有呈现出学者们所期望的那种如意效果。

环境权究竟是什么权？对于环境权的“繁荣”状况，一句俗语的描述恰如其分，那就是“环境权是只筐，里面什么都能装”。从主体的角度看，环境权有公民（或者称个人、自然人）环境权、法人（或者称单位）环境权、国家环境权、代际环境权、人类环境权乃至环境（或称自然）的环境权；在内容上，则囊括了生存、生态、经济、审美、伦理等诸多价值，甚至还包括了对环境进行污染、破坏的权利，如所谓排污权[14]；在法律性质上，则有公权、私权、社会权等不同性质。[15]如此前所未有的包罗万象的庞大权利，其合理性和实效性本身就值得疑问。对于环境权这种无所不包的理论混乱，许多环境权的提倡者也为之痛心疾首，不少学者对这种现象进行了批判，环境权“减肥”成为近年来环境权研究的一大进展。“减肥”的初步结果是学者们在环境权的主体问题上达成了初步共识，即将单位、国家等非自然人主体排除在外，而将之限定于自然人。对此学界多有论述，在此不赘述。[16]事实上，环境权论者所重点论述并寄以彻底解决环境问题厚望的，也正是这种私权性的公民环境权。他们认为，环境危机源于环境的污染破坏者对受害人之环境权的侵犯，而解决之道也就在于赋予个人以权利武器——对（健康、良好或优美的）环境的权利。这种方案真的可行吗？

通常而言，公民环境权是指“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”。[17]还有不少学者把优美环境的享有权也纳入环境权的权能范畴。由于环境问题通常表现为环境污染、生态破坏对公民之生命、健康、财产权益的侵害，所以学者们认为通过赋予公民个人对环境以权利，使其在遭受环境侵害之时得以据此提请法律救济，可以有效地制止环境污染与破坏，维护个人的正当权益。他们并试图从各国宪法及相关法律文件中找到环境权已经成为立法事实的证明。但事实上，这种“公民环境权”能否真正成立，学者们所找寻的种种立法论据是否能够真正“证实”公民环境权的存在，是大有疑问的。因为从根本上说，整体环境是无法成为个体权利的客体的。环境不同于环境要素，它是一个互相关联的有机整体，不属于任何个人所有，任何时候都难以成为也不应成为个人权利的支配对象。什么人可以拥有对整个环境的权利呢？即便“普天之下，莫非王土”的周天子，其拥有的也只能是作为环境构成要素的土地而已，其能宣称对空气、水流及其构成空间整体的权利吗？如果避开各种先入为主的政治宣言式的“宣称”的困扰，而付诸细致的梳理与推敲，我们会发现“公民不能成为‘对健康环境的权利’的享有者，政府对环境的责任不能产生公民的环境权，公民保护环境的义务转换不出公民环境权”。[18]

个人与整体环境的不对称性说明所谓“公民环境权”只是一种似是而非的提法，真正能够成立的实际上只能是“涉及”环境的公民权利，而不可能是公民“针对”环境的权利。但这种意义上的环境权虽然能够成立，却不能从根本上解决环境问题，无法真正实现环境利益的平衡。其原因在于：一方面，私权保护不能实现对环境损害的充分救济。公民环境权作为一种个体性权利，其价值指向是个人利益，只能救济个人之人身、财产，不能保障整体环境的安全。比如，在环境侵害案件中，如果污染者支付受害人足够补偿，或者将污染源转移至无人处，这对个人而言，救济已充分，但对整体环境而言，侵害仍在继续。又如在环境遭受破坏，但尚未对个人之人身、财产造成可察觉的不良影响时，个人无法以权利受损为由提请救济，从而对这种长此以往必将造成严重危害的环境破坏无能为力。同时，权利的个人自主性也意味着个人在遭受环境侵害时可以放弃自己的环境权，默认环境侵害的发展，这对环境保护而言，显然是不利的。因此，对于环境而言，公民环境权只是一种不充分的救济方式，在其法律网络之下，存在着不受保护的环境利益。另一方面，私权的设定无益于环境利益的平衡。环境一旦成为个人权利的对象，就会立刻陷入无穷无尽的利益争夺之中。以一片风景区为例，任何人都可能基于个人偏好的不同而提出形形色色的权利要求，对此，法院究竟能认可谁的权利主张，又何以进行此种认可呢？公民环境权的发明者本意是通过环境权的设定来对抗污染，可是一旦把环境私有化、权利化，其实际结果却是为污染提供了权利依据。因为权利即意味着主体对客体的自由支配，环境的权利拥有者既可以优先追求环境的生态价值、审美价值，也可以将这些价值置于经济利益之下，选择“合法”污染。实际上，个人权利的滥用本来就是导致环境问题的主因，将环境瓜分给个人，只会加剧各种环境利益的冲突，绝不能带来平衡与和谐。

现实地分析，所谓各种公民环境权，并非真正针对环境的，而是针对公民之人身、财产的，其实质不过是涉及环境因素的人身权、财产权等传统民事权利，绝非什么新兴权。[19]这些权利重不重要？当然重要！应不应当救济？必须救济！能不能起到环境法基石的作用？万万不能！对公民环境权的救济，充其量不过是对个人所受环境侵害的救济，实现的是个人利益的保护，不可能从根本上解决环境问题。作为一种事后救济，环境权绝对必要，但对于现代环境保护而言，又是远远不够的。对公民人身、财产的保护不过是环境保护的ABC，是最基本、最初级的，绝非环境法的核心。

实际上，以历史的眼光看来，环境权肇始于环境法的“萌芽期”，是环境法尚处于与作为民事特别法的环境侵权法纠缠不清时代的产物。现代环境法早已在实践上突破了传统民法理论的条条框框，蓬勃发展出从民法理论看来简直匪夷所思的种种环保制度，现代人对环境保护的要求力度也远远超过了囿于个人利益的环境权，在追求人与自然和谐的当今时代，还将思维局限于环境权一隅，无异于刻舟求剑、缘木求鱼。

环境保护法决不能以公民环境权为制度基石和核心范畴，除非人们将其定位为环境侵权法。此次环保法修改，有学者提出应以环境权完善为核心，这是不妥当的。即便抛开上述理论分析，单从现实的角度看，环境权也无法胜任环境法的核心范畴角色。首先，环境权能对既有环境法律制度作出合理解释吗？对于明显不属于个人权利范围、而且不对任何个人产生直接损害的公共环境的破坏，法律凭什么禁止？个人对为其所有的财产、空间的支配使用，法律凭什么约束？一些人对原始自然的偏爱为什么优越于另一些人对自然的人为改造？个人能基于自愿而以“以污染换发展”吗？个体装什么烟筒，开什么汽车，烧什么汽油，吃什么食品，甚至怎样对待自己的宠物，法律都要指手画脚一番，其依据何在？对此，公民环境权能依权利理论给出自圆其说的解释吗？其次，公民环境权能为未来环境法的制度构建提供具体指导吗？依照公民环境权理论，除了把个人遭受环境侵害时的救济范围放宽、诉讼时效延长、因果关系简化、举证责任倒置，甚至增加所谓惩罚性赔偿之外，其还能有什么更有意义的制度建设？而这些显然都是完全可以通过民事侵权法的改造就可以完成的。如果作为环保基本法的环境保护法以公民环境权为核心，那么这样的法律在环境保护方面究竟能有多少作为？其又与环境侵权法何异？

实际上，不少环境权论者已经意识到环境保护法与环境权的矛盾，但又不愿意放弃权利路径，于是在理论上坚持公民环境权之余，又在具体建议中含糊地提出了所谓“公众环境权”。岂不知从公民到公众，失之毫厘，谬以千里，一字之差将导致权利主体与利益性质的质变。在“公众”的新瓶之下兜售“公民”的旧酒，这可能吗？

（二）公众环境利益是环境利益平衡的关键

1.“公众环境利益”的证成与环境利益平衡

权利路径面对环境问题的困境根源于两方面失衡，一是个人对于整体环境的不对称；另一则是权利之“自由意志性”对于环境的“不可任意支配性”的不对称。这种不对称性决定了私权路径在环境问题上的先天不足。对此，环境权论者当然可以为了“自圆其说”而主张其所谓之环境权乃是一种与传统权利迥异的“新兴权”：虽然是个人享有，但又是人人享有，且彼此内容一致而不会冲突；虽然是权利，但个人不可以支配、处分，只能提请救济。尽管这超出了我们通常关于权利的正常想象，但他们仍然可以归因于我们所持的传统权利理论的落伍与环境权的“革命”。如此建构的环境权固然可以自圆其说，成一家言，但如此操心费力地创造出一种几乎不带有任何权利痕迹的“权利”又有什么价值和意义呢？在实践中又有什么必要呢？

本文认为，实事求是的态度应该是正视权利与环境之间的这种不对称性，承认私权在环境问题上的局限性，而另外谋求真正具有现实意义的解决之道。环境利益的平衡与保护是否一定需要借助于权利呢？虽然权利时代的思维惯性总让我们对权利难以割舍，但如果抛开先入为主的偏见去仔细观察，我们会发现在法律的世界中，权利绝非唯一有效的作用因素，甚至也并非最根本的作用因素。作为一种利益调整工具，法的终极因子是利益而非权利。这主要体现在两个方面：一方面，权利本身即是一种利益，在决定权利本质的五个要素中，利益是第一位的。[20]诚如奥斯丁所言“权利之特质在于给所有者以利益”。[21]没有利益内核或者对权利人“不利益”的权利是不可想象的。另一方面，法律并非只调整权利，对于那些不具备权利条件但有保护必要的正当利益，法律同样可以确认保护，此即法益。法益概念的提出源于利益与权利的差别：虽然权利必然是一种利益，但并非所有利益都是权利，一种利益上升为权利，除了需要具有法律予以认可的正当性之外，其还必须满足权利的其他构成要件，尤其是主体性与意志自由。那些权利主体难以明确，或者无法与意志自由相联系的利益，即使本身内容正当，也不能被法律以权利的形式予以认可。但不能成为权利并不意味着不受法律保护，正当利益仍然可以以法益的形式存在，受到法律保护，尽管这种保护相对于权利而言可能较为薄弱。[22]尽管当今时代，权利话语遮敝了法律的天空，使人极易忽略原本就不象权利那样大张旗鼓、明文昭示的法益，但只要认真思考就会发现，现实生活中有太多价值正当、嗜需保护但难以被纳入具体的、有名的法律权利之中的利益。[23]如果法律只保护权利，那会有多少正当利益被排除在法律的关怀范围之外？权利归根结底是个体性的，绝对的权利崇拜在19世纪以法国民法典为代表的自由资本主义法中或许有其合理性，但在个体权利泛滥成灾，社会问题日益严重的21世纪，再固守权利雷池，不敢稍越一步，无疑是僵化的。

法益的存在告诉我们，法律对利益的调整和保护不以权利为必要，权利路径不是我们维护一切正当利益的唯一道路，尽管权利手段通常是最优的，但这只限于那些可上升为权利的利益。对那些不具有可权利化特性的特殊利益，只能以法益的形式予以维护。

一旦摆脱了“法律救济必须源于权利基础”的思维定式，我们再来审视环境利益，问题就变得简单多了。作为自然存在物，作为须臾不能脱离自然的生命体，任何人从其诞生之日起，就无时无刻不处于自然之中，就与自然有着息息相关的利害关系。这种利害关系的正当性和应受法律保护的必要性勿庸置疑。然而，这种利害关系绝不是可转化为能由个人意志自由支配的权利客体的那种关系，而只能表现为一种由法律所确认并加以整体保护的法益。由于这种利益是由公众共同享有，针对自然环境整体的，所以我们称之为“公众环境利益”。公众环境利益是法律所能承认的人对于整体环境的唯一权益，与公民环境权相比，其最大特点是具有整体性，这种整体性具体表现在三个层面：

（1）主体共同性。公众环境利益是社会公众共有的利益，是人类整体利益，社会共同利益。由于人类、社会等概念的抽象性，不少学者往往质疑公益的真实存在。对此，英国学者米尔恩关于个人的“自我利益”与个人作为共同体成员的“成员利益”的区别可资借鉴。米尔恩认为，自我利益是对特定个人而言最好的东西，而成员利益则是其作为社会共同体的一员所具有的利益，是指向社会整体、对于任何社会成员都有利的，等同于社会利益。个人的自我利益与其成员利益常常发生冲突，此时，使自我利益服从于成员利益（也就是社会利益）是任何社会共同体得以维持所必须遵循的基本准则。[24]在环境领域也是如此，对于同一片环境，不同主体总是具有不同的利益主张，这些主张有的是出于纯粹的个人偏好且与社会利益相违背；[25]有的则是体现社会成员的共同要求，是社会存续所必须。[26]对于这些主张，法律显然不可能予以统统认可，也不能予以同等对待。只有那些关系社会整体发展，反映成员共同需要的公众环境利益，才是为法所确认并予以优先保护的。至于个人对环境的特殊偏好，只能在不妨碍公众环境利益和他人权利的情况下，通过个人努力来自我实现。[27]（2）客体整体性。公众环境利益是针对整体环境的，不是针对环境要素的。由于地球生态系统的整体性，从终极意义上说，全人类拥有共同的环境利益，对地球上任何一处环境的破坏，都是对他人环境利益的侵害，国际环境法所强调的人类共同义务就是来源于此。不过对于作为国内法的环境法而言，公众环境利益主要限于一国范围之内。环境利益的整体性意味着对环境的任何破坏都是对其他公民环境利益的侵害，无论他在天南还是海北，无论他有无直接遭受有形损害，公众都有权提请法律救济，要求制止对环境的侵害。（3）救济的完整性。公众环境利益救济不同于公民环境权救济，公民环境权救济局限于遭受环境侵害且有形可察的个人利益（人身、财产），对于不可归结为个人的环境损害无能为力。公众环境利益救济则是针对整体环境，任何行为只要造成对自然环境的污染破坏，就要承担相应责任，从而使那些超出个人权利范围的环境损害也能获得救济，实现对环境更为有效的保护。

公众环境利益既是公益，又是私益，是公民之“自我利益”与“成员利益”平衡的结果，是个人利益与社会利益相协调的产物，反映的是社会成员对自然共同的价值需要，体现了人的全面发展要求。现代环境危机表面上是经济利益与环境利益的冲突，从更深层次上看则是个人利益与公众利益的冲突，是经济优势占有者对社会大众的生存自然的掠夺。只有从社会成员共同需要而不是个人偏好出发去利用自然、开发自然、保护自然，去界定人与自然的关系，人的环境利益才能真正得以平衡，人与自然才能有真正的和谐。

毋庸讳言，受西方自由主义法理学的影响，[28]当今法学界有一种对“私”、“权利”的偏爱和对“公”、“义务”的排斥倾向。在这种倾向左右下，学者们对于环境公益论常易产生某种先入为主的误解和偏见，在此必须作几点澄清：（1）强调公众环境利益并不否定、排斥公民环境权，只是认为这种环境权并非如论者所述是个人针对环境的新兴权利，而只是各种与环境有关的人身、财产等传统权利的统称。[29]在环境法制建设中强调公益也并不是轻视对公民个人利益之保护，而只是认为这种保护应主要通过民法或特殊侵权法的完善予以解决。环境法也可对此作适当规定，但私益保护无论如何都不应成为环境法制建设的核心与重点，环境权也难以胜任环境法学的核心范畴角色。（2）承认公众环境利益的存在并不抹煞个体性、群体性环境利益的存在，二者不是同一层面上的问题。公众环境利益体现的是公众对环境的共同需求，其只在涉及公共安全、生存发展、环境公平和基本环境伦理的基本层面存在。至于个体对环境的偏好，各种个人环境利益、区域环境利益、群体环境利益，只要其不与公众环境利益相抵触，在法律许可范围内尽可以实现。只不过这种实现主要不是通过环境保护法，而是通过民商法、经济法、社会法等对民商事关系、经济关系、社会保障与福利的调整来实现。环境法对于传统法的优先适用性，正来源于公益对私益的优先。（3）我们强调公众环境利益的法益本质，绝不意味着公民的环境利益只能被动等待国家救济，抹煞公民的环境权利，相反其正是公民环境权利的基础。法益同样能够产生权利，只是这种权利是派生意义上的权利，是第二位的权利，是围绕公众环境利益的维护、实现、平衡的具体方式、方法与手段的权利，而非如何支配、处分环境的权利。事实上，正是由于公众环境利益的存在，公民才能够对超越其个人权利范围的各种环境事务主张权利，要求参与。公众环境利益是公民参与环境管理，进行各种环境公益活动的基础。

2.公众环境利益维护与环境法制建设

公众环境利益不仅具有理论上的正当性，更具有极强的现实意义和实践价值，其既能够对所有现行环境保护法律制度作出连贯一致的解释，也能够对未来环境法的制度完善作出具体、明确的指导。

本文第一部分曾把人的环境利益分为经济、资源、生态、精神四大类，这四类利益中，除经济利益具有极强的个人性，为民商法、经济法所调整之外，其他三类环境利益都是只能为公众所集体享有，只能由环境法予以整体保护的。我们所说的公众环境利益就是指这后三类。现代环境法律体系正是在为这三种不同的环境利益的提供保护的基础上建立起来的。资源利益指的是自然为人类和其他生物提供能量来源的价值，[30]对其保护产生了各种自然资源法、生物多样性法；生态利益指的是自然承载生命，为生命存续提供适宜的生存空间和生命环境的价值，对其保护产生了各种污染防治法；精神利益指的是自然对于人的非物质价值，其主要包括自然的审美价值、科研价值、历史价值、文化象征价值、塑造性格价值以及伦理价值等，[31]对环境精神利益的保护产生了特殊区域保护法、动物福利法。由此可见，公众环境利益维护正是现代环境法的产生基础，对公众环境利益的不同部分的调整奠定了现代环境法的基本格局。

同时，公众环境利益也是赋予环境法以存在价值和发展生命力的根本。环境法区别于传统法而得以独立存在的全部特征都可以从公众环境利益中找到正当性根源。对于环境法的特征，学界一般归纳为“综合性”、“公益性”、“共同性”、“技术性”等，[32] 同时，环境法的“预防性”、（对传统法的）“优位性”、“程序性”也是大家有目共睹的。对于这些特征，依权利理论很难作出逻辑一贯的解释，只有环境公益论才能给其以圆满解答。环境法的综合性、公益性、共同性与环境公益的一致性自不必言，这些称谓本身就体现了公益特征。环境法的技术性则是因为公众环境利益受损之时，往往对个人的损害尚无明显痕迹可察，环境法只能借助于科技手段（而非依个人主张）来测定环境是否已受损害，并确定损害的程度、寻找解决方法和救济方式。由此，以各类环境标准为代表的技术性规范成为环境法的重要内容和一大特色，使环境法律规范具有“科学技术性”的特征。环境法的预防性是由于在个人环境利益尚未受损之时公众环境仍有遭侵害的可能，所以，对有形环境损害的预防成为环境法的基本特征和功能。现代环境法的主要内容与特色制度，无论是各类环境标准、指标、总量的设立，还是各种规划、评价、审批、许可、准入制度，乃至于对“无用”物种的保护，其目的无不指向于此。而这一点也正是环境法适用优先于传统部门法的原因之所在，因为公众环境利益体现的是社会成员对环境的基本需求和共同要求，是社会利益之所在，优先于个人对环境的特殊偏好。近年来，环境法的“程序性”越来越多地受到人们的关注，这也是根源于公众环境利益：一方面，公正程序是政府行为符合公益要求的基本保证；[33]另一方面，公正程序是公众监督、参与、实现公众环境利益的重要途径。没有诸如听证、公益诉讼、行政复议等程序性制度的保障，公众的所谓环境知情权、监督权、诉权只能是一句空话，无法付诸实施。另外，在关于自然的精神性价值受到损害的救济时，因为涉及到审美、伦理、宗教情感等主观性内容，其必须经由公众可平等参与、和平商谈的程序，由公意加以决定。

公众环境利益对现有环境法律制度的解释表明，无论我们是否意识到公众环境利益的存在，是否在理论上明确承认它并给予其应有的重视，它都是环境法的核心范畴，并已经成为现有环境法律制度的理论基石，这是一个不容争辩的事实。之所以如此，是因为强调整体性、具有公色彩的环境法只能如此。公众环境利益当然不仅具有对既有制度的解释力，其还具有极强的现实建构性，是我们修改、完善环境保护法，创建具体环境保护制度的理论基础。对此，本文将在下部分论述。

三、环境公益如何保护？——环境问题根源探析与环境保护法的修改

公众环境利益之于环境法的地位如此突出，以至于在某种程度上，我们完全可以把整个环境保护法制体系看作是公众环境利益维护的法律表现。由此，环境保护法制建设就应该紧紧围绕如何准确判断环境公益、如何有效保障环境公益、如何有力救济环境公益来进行。这在制度建设上主要有两方面诉求：一是有效的政府环境行政管理与责任制度，二是完善的环境保护公众参与制度，这两个方面相辅相成、缺一不可。对我国现有环境法制的检讨及环境保护法的修改完善，即应以此为准，找出不足，剖析根源，对症下药。

（一）公益过度还是公益缺失？——我国环境法制问题根源探析

从1979年《环境保护法（试行）》算起，我国环境法制建设走过近三十年历程，这三十年来，环境立法的蓬勃发展与环境资源状况的不断恶化大家有目共睹。没有人怀疑现行环境法制存在重大问题，但问题究竟出在哪？对此，学界的普遍共识是，政府独揽环保大权，自上而下单方推行，社会监督缺失，公众参与不足。 对此本人深表赞同。但为什么会出现这种局面呢？有学者给出的解释是，“目前中国的环境立法的现状，典型地体现了环境公益的认识”，“环境公益浸淫下的环境立法与执法痼疾深重。”[34]将问题归咎于环境公益。并认为，“环境公益论的流行流毒甚深，危害最重，它掩盖了环境法学公平分配环境利益、合理承担环境义务的本质”。如此看来，环境公益论似乎是环境法治实践和法学理论研究的大碍，是几乎一切环境法问题的问题之源，是必欲除之而后快的。事情果真如此吗？笔者认为大有疑问：

首先，目前中国的环境立法现状，真的“典型地体现了环境公益的认识”吗？公众利益不等于行政利益，这是必须首先予以明确的。公益是社会公众的利益，公益要求依法行政、执政为民，政府一切行为从公众利益出发，保障公众知情，听取公众意见，接受公众监督。这些要求在我国现有环境立法中显然体现远远不够，认为现有行政利益本位的立法是公益立法，显然是对行政利益与公益的混淆。其次，以诸如淮河治理的“零点行动”之类运动式行政执法的失败来说明公益执法“痼疾深重”的指责是似是而非的。在公益保护过程中，因制度建设不足而出现的一些“扭曲”、“畸形”现象，并不是公益本身之过。实际上，这种虚与委蛇、欺上瞒下的“应付”行政正是地方政府和官员为追求政绩牺牲公益，危害公益，置公益于私利之下的反公益行为，将之归咎于公益，难免张冠李戴。再次，公益并非对私益的侵犯，而恰恰是对私益保护深入的结果；社会不公不是公益对私益的抹煞，而正是私益对公益的侵犯。众所周知，公益理论是现代社会的产物，在十八、十九世纪的自由资本主义时期，除了极为有限的国家利益之外，法律只承认私人利益，并将政府职能限定在“夜警”之内，不允许国家力量对哪怕明显有违正义之道的私权、私益加以干预，其结果并非是人人各得其所、利益均有保障的和谐社会，却带来贫富严重分化、贵贱分外悬殊的社会不公。对个人利益的一视同仁貌似公正，实质却只有利于强者，纯粹的形式平等只会带来实质上的严重不平等。正因为此，进入20世纪以来，各国法律都无一例外地出现“社会化”倾向，无论是民法三大原则的限制，[35]还是行政法“公共行政”、“给付行政”、“福利国家”理念的兴起，都无不以承认公益、保护公益为转向，究其根源，正在于公益体现了社会公正的起码要求，为社会成员的个人利益保障设定了底线，是更好地保护更多个人利益所必须。这在环境法中表现尤为突出。环境问题之所以出现，正是因为市场主体（甚至包括一些地方政府）片面追求经济利益、特殊利益而置广大人民群众的环境公益于不顾，是典型的一已之私对公众利益的侵犯。现实生活中确实存在污染转移，富人总是享受优良环境，弱势群体总是最先且最多地遭受环境侵害，但这些问题无论如何也难说是强调公益所致（除非持论者将受污染者排斥在公众之列，而把公益等同于享受环境的富人的利益），而恰恰是公益受害的典型。至于地区环境利益的不平衡问题，更是涉及行政区划、政治体制、国家发展政策、历史原因等政治复杂问题，非一言所能蔽之的，将之归咎于公益，未免失之简单。而且即便真如论者所言，也是一个中央与地方的政府利益划分问题，不是公益问题。最后，环境公益论是对国家权力的限制而非放纵。环境公益论的批评者对政府环境权力独断，公民环境权利缺失的批评我们感同身受，政府常常假公益之名、行私益之实也确实是导致目前环境不公的重要原因，但这些问题绝非公益之过。公益不等于政府利益，强调环境利益的“社会公众”性，正是为了强调其与“政府利益”的不同，强调政府是代“公众”行使权力，因而必须要向公众负责，从而为增强社会监督、赋予公众参与权提供理论依据。按环境公益论的逻辑只能是限制政府而不是放任政府。现实生活中政府环境行政的不当正是公益观念不够深入，公益保障没有真正纳入环境决策和制度建设的结果，为表明现象所蒙敝，倒果为因是不应该的。

现阶段环境法制的不足，决不是公益过度，而恰恰在于公益不足、公益缺失。直至近年来，随着“松花江水污染案”、“塔斯曼海”轮污染案等无具体权利人对应的生态环境损害出现之时，学界方才真正意识到公众环境利益的存在，意识到传统环境权保护对环境损害救济的乏力，公众环境利益研究在中国才刚刚开始，怎能说其已经得以确立并成为问题之源了呢？[36]事实上，真正对环境利益造成损害的，是企业利益、部门利益、地方利益、行政利益，不是真正的公众公益。因公益制度建设不足所出现的问题，不能归罪于公益本身，更不能抹煞、否认、回避公益。实际上，作为一个事实上的核心，环境公益也是任何环境法研究所绕不开的。即使环境公益的批评者，也在质疑“环境公益真的存在吗”之后，在文章的另一部分大加讨论“环境公益之重”，并指出“生态环境产生的间接经济价值和非经济价值却是公共利益”、“这些利益的享受者是国家和全球”、“生态利益的享受者是国家”。虽然这种逻辑未免有些自相矛盾，其所作“生态利益”与“环境利益”的划分也缺乏必要的说明，但其所述生态利益的公共性却实际上正体现了环境公益论的观点。这有力地说明，环境公益的客观存在及其重要性是想回避也回避不了的。实际上，环境公益论的反对论调与环境公益论之间并不存在不可调和的矛盾，对环境公益的批评往往都是出于误解的结果，限于篇幅，对此本文暂不详述。

（二）公益加强还是公益贬抑？——环境法制建设的努力方向与环境保护法的修改重点

各国环境保护法无一例外地是以政府行政管理为主，公众监督、参与为辅的“行政法”、“政策法”，环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系，对此已无需讨论。而公法必须以公益为基础，这在现代社会也是一个常识。因此环境法的完善路径实际十分明确，就是加强公益保护。有学者之所以一再强调环境私益，唯恐对公益的强调抹煞私益，实际上正犯了自己所批评的“将环境问题的彻底解决视为己任”的错误，忘记了民法、经济法、社会法等其他部门法的存在及这些传统法律部门在环境事务中的作用。借用这位学者的疑问“环境法能够单独解决环境问题吗？”[37]我们也要质疑，“环境法能单独解决公益、私益问题吗？”

毋庸讳言，政府独大正是我国现行环境保护制度的积弊所在，但政府独大绝非等同于公益完善。事实正好相反，政府独大正是公益保护不力的根源。公益不仅有允许政府管理社会事务的“赋权”的一面，更有约束政府行为，要求公众参与和社会监督的“限权”面。反观我国现行环保制度，环境保护几乎完全交由政府操办，环境行政管理制度较为完备，政府责任制度则严重缺失，公众监督和参与制度更是少之又少。政府“有权力、没责任”，公众“有利害，没权利”，环保成为政府大权独揽的“专利”，难怪得不到公众的支持与响应了。要加强环境保护，使环境公益真正得以保障，就必须从强化政府责任和加强公众参与两方面做起。现在政府对此已有觉悟，并逐步尝试改善，近年来，环境保护领域方面的一系列重大举措，无论2003年《环境影响评价法》的颁布实施，[38]2004年“圆明园湖底防渗工程听证会”的举行，[39]“塔斯曼海”轮环境损害赔偿案的审理，[40]还是2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》的颁布实施，都体现了这种努力。而日前（2007年4月24日）温家宝总理签署通过的《政府信息公开条例》已明确将环境保护纳入政府公开信息之列，并予以一定的制度保障；^[41]国家环保总局更是紧随其后，于次日颁布《环境信息公开办法（试行）》(2007年4月25日)。[42]尽管这些举措还不免粗陋，还存在诸多不尽人意之处，距离公众环境利益的保护还有相当的差距，但毕竟体现了一种正确的思路和可喜的变化。国家环境总局副局长潘岳在今年两会期间接受记者采访时也明确指出政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环保事业发展的严重障碍，并认为修改《环境保护法》是从根源上解决问题的一个很好的途径，但必须突出强化政府环保责任。[43]

有鉴于此，本文认为，环境保护法修改应趁此大势，牢牢把握公众环境利益维护这一核心，以强化政府责任、保障公众参与为基本点进行完善。具体而言，应着重以下几个方面：

（1）明确环境保护法的终极价值目标是“人与自然和谐”。建议以“人与自然和谐”替换原第1条中“社会主义现代化建设的发展”。（2）在立法中明确确立公众环境利益概念，明确公众享有环境利益，政府负有维护公众环境利益的义务与责任，在根本上厘清政府、公众在环保中的地位与关系。（3）建立有效的政府环境责任制度体系。首先要明确政府责任，将环境保护的职权职责直接委任给各级政府及其主要负责人，而不是像现在那样只集中于政府部门；其次，要完善政府环境行政责任的具体形式，建立细化、可操作的责任追究机制。（4）建立健全环境信息公开制度，保证环境政务公开，保障公众环境知情权。目前刚刚颁布尚未正式施行的《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》中有关环境信息的条款存在三方面不足，一是内容较为粗陋，二是处于探索阶段，三是法律效力低。可以想见，到环保法具体修改的时候，这两部法规已得以现实运行，利弊优缺已受到实践检验。此时，环保法可以很好地总结既有制度不足，作出更为完善的规定；同时在基本法中的规定，也将大大提升环境信息制度的法律效力。（5）进一步完善既有环境行政制度，对环境标准、环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等既有制度落后于实践的部分进行修改，增强制度设计的科学性，提高行政效率，使其充分满足公众环境利益保护的现实需要。（6）建立有效的公众参与和监督机制，通过切实制度确保公众环境立法参与权、环境执法监督权，扩大公众参与环境事务的范围，丰富参与的手段。（7)赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。

作者简介：

巩固（1980－），男，山东新泰人，中国海洋大学环境资源法学博士研究生。

[1] 狭义上的人类中心主义，其实质是个人主义；其所谓的人类利益，不是类层面上的“人”的整体利益，而是与自然物相对而言的个体人类的利益，其实质是个人利益。这种人类中心主义所蕴含的为了人（个人）欲望的满足可以对自然不加限制地任意改造的思想，往往被视为现代环境危机的思想根源。

[2] 科学发展观的五个统筹分别是统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然的发展、国内发展与对外开放。

[3] 从唯名论的角度看来，无论是对自然环境的污染或破坏还是保存或保护，可能都被认为是人对环境的一种“用途”选择，都是出于人的“偏好”，具有同样的价值合理性。

[4] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第517页。

[5] 曾建平：《环境正义－发展中国家环境伦理问题探究》，山东人民出版社2007年版，第234页。

[6] 参见曾建平：《自然之思：西方生态伦理思想探究》，中国社会科学出版社2004年版，第288页。

[7] “作为自然界的自然界，就它还在感性上不同于它自身所隐藏的神秘的意义而言，离开这些抽象概念并不同于这些抽象概念的自然界，就是无，即证明自己是虚无的无。它是无意义的或者只具有应被扬弃的外在性的意义”。马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第179页。

[8] 马克思认为，人的社会性是人与自然物相区别而作为“类存在物”的本质所在。这种意义上的“人”是一种对象性的存在物，必须以自然界为对象来确证自己的本质和存在。参见曹孟勤：《人性与自然：生态伦理哲学基础反思》，南京师范大学出版社2006年版，第133－135页。

[9] 马克思：《1844年经济学哲学手稿》，人民出版社2000年版，第89页。

[10] 《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第123页。

[11] 胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话(2005年2月19日)》，《学习活页文选》2005年，第12页。

[12] [美]L·亨金：《权利时代，信春鹰等译，知识出版社1997年版，序言。

[13] 关于对“权利泛化”现象的评价与反思，可参见钱大军等：《权利应当如何证明：权利的证明方式》，《法制与社会发展》，2007年第1期；

[14] 尽管排污权的最终目的和整体功能在于限制排污，但从形式上看，其显然是一种赋予权利者得以“合法”污染环境，并得以对抗他人的“污染权”。

[15] 关于环境权理论与实践的庞杂性，可参见陈泉生、张梓太：《宪法与行政法的生态化》，法律出版社2001年版，第111-129页；周训芳：《环境权论》，法律出版社2003年版，第18-105页；吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第103-155页；徐祥民、田其云：《环境权－环境法学的基础研究》，背景大学出版社第35-127页；蔡守秋：《环境权初探》，《中国社会科学》1982年第3期；吕忠梅：《论公民环境权》，《法学研究》1995年第2期；陈泉生：《环境权辨析》，《中国法学》1997年第2期；吕忠梅：《再论公民环境权》，《法学研究》2000年第6期；张梓太：《论国家环境权》，《政治与法律》1998年第3期等。

[16] 关于对环境权主体庞杂的混乱性批判和其限缩必要，可参见徐祥民：《对“公民环境权论”的几点疑问》，《中国法学》2004年第2期；徐祥民、张锋：《质疑公民环境权》，《法学》2004年第2期；吕欣、李杰赓：《环境权主体研究》，《当代法学》2005年第6期；谷德近：《环境权的虚假主体》，《中国环境管理》2005年第3期；邹雄：《论环境权》，《第一届中法环境法学术研讨会（2007·武汉》会议论文集等。

[17] 吕忠梅：《论公民环境权》，《法学研究》1995年第6期。

[18] 参见徐祥民：《宪法中的“环境权”的意义》，载《第一届中法环境法学术研讨会会议论文汇编》，第119－127页。

[19] 各种所谓环境使用权在“传统”的权利体系中都有合适的位置，都属于或可以归入财产权、人身权等。参见徐祥民、张锋：《质疑公民环境权》，《法学》2004年第2期。

[20] 夏勇先生认为权利主要包含利益、主张、资格、力量、自由五个要素，“以其中任何一个要素为原点给权利下一个定义都不为错”。参见夏勇：《权利哲学的基本问题》，《法学研究》2004年第3期。张文显先生也认为“在当今世界法学中，几乎无人否认利益说是影响最大的权利和义务理论。”张文显：《法哲学范畴研究（修订版）》，中国政法大学出版社2001年版，第303页。

[21] J.Sustin, The Province of Jurisprudence Determined, Weidenfeld & Nicholson, London, 1954, P.140.

[22] 有学者认为“法益是法律对利益进行选择的结果，法益既不同于利益也不同于权利，其具有以下特色：其一，法益属社会的上层建筑范畴，是社会中的特定利益在法律上的反映，有别于作为经济基础的利益关系本身。其二，法益是受到法律保护的利益，有别于一般利益。其三，法益并没有受法律明文认可，法律对它只是消极承认，即一方面法律肯定其合法性，另一方面相对于权利而言却仅提供比较薄弱的保护。”还有学者认为“我们按照受法律保护力度的不同可对利益做三个层次的界分，也就是所谓一般利益、法益、权利。三种利益形态受法律保护的力度渐次加强。一项具体的利益在利益结构中的位置并非一成不变，经济技术的发展以及社会文化观念的变迁都可能引起它在利益结构中位置的变化。一般认为，从一般利益、法益再到权利，其间需要的是一个将利益类型化的立法技术处理。”都较为准确地阐明了利益、法益与权利的关系。分别参见吴文嫔：《论民法法益》，《国家检察官学院学报》，2004年第1期；熊龙：《权利，抑或法益？——般人格权本质的再讨论》，《比较法研究》2005年第2期。关于法益与权利相关问题还可参见张驰、韩强：《民事权利类型及其保护》，《法学》2001年第12期；郑春玉：《论民法法益的存在及其价值》，《内蒙古大学学报(人文社会科学版)》2995年第6期。张开泽：《法益性权利：权利认识新视域》，《法制与社会发展》，2007年第2期；钱大军等：《权利应当如何证明：权利的证明方式》，《法制与社会发展》，2007年第1期；以及张明楷：《法益初论》，中国政法大学出版社2003年版。

[23] 譬如民法中对死者之尸体、名誉等的保护，出于公序良俗和社会利益而对所有权、合同自由、自己责任等的限制，即很难归结于谁的权利。而在社会法和公法领域，对各种社会利益、公共利益的保护更远非任何权利所能涵摄。

[24] 米尔恩并以一个有说服力的例子来说明个人利益（自我利益）与社会利益（成员利益）的差别。“假定该共同体正受到一种更强大的势力的进攻，这一势力企图征服它并奴役其成员，在这种情况下，如果该共同体分出一部分人，通过战斗到最后一个人和最后一个回合，抵挡住敌人，以掩护共同体撤退，那么，该共同体就有可能脱险并作为共同体生存下去。一个人作为成员利益的所在，就是这一小部分人应该成功地抵挡住敌人，而且他可能认为成为其中的一员是一种荣誉。但是，成为其中的一员不可能是他的自我利益。他的自我利益所在，应该是其他成员入选而不是他，这样他就能与共同体的其他大部分成员一道脱险。”参见[英]米尔恩著：《人的权利与人的多样性－人权哲学》，中国大百科全书出版社1995年版，第48－51页。

[25] 如近代欧洲贵族曾为了自己的狩猎喜好而严禁农民对山林的一切生产性活动。

[26] 如遭受污染危害地区群众要求制止污染，恢复健康、清洁环境的要求。

[27] 比如一个居住于都市却爱好田园风光的人，要想享受田园之乐，只能是自己搬到乡村居住，而不能要求把所在城市改造为乡村。如果其没有经济能力在乡村买房置地，也没有要求法律予以救济以实现其美好愿望的什么“优美环境权”。

[28] 苏力先生曾指出“中国当代法律的意识形态实际已经是自由主义的”苏力：《当代中国法理的知识谱系及其缺陷》，《中外法学》2003年第3期。

[29] 只有这种环境权才是一种真正“权利”意义上的 “环境权”，并得以避免落入“个人何以拥有环境”、“个人何以有权要求环境如何”、“甲对环境的要求何以优先于乙的环境要求”等无法回答的理论尴尬和自相矛盾的实践困境。

[30] 这与主要为个体所享有，以对自然的使用、改造、加工及其交换价值为衡量标准的经济利益不同。自然的资源价值损害不同于财产价值损害，它是无形的、难以简单用货币加以衡量的。如一整片原始森林的消失，其损失远大于同样数量的林木财产的损失，因为其原本可以通过循环再生产生无数倍的林木。一条河流的枯竭也不仅意味着相应水量的损失，还意味着整个流域水资源再生功能的丧失。这种损失不是属于某个个人的（哪怕他是森林或者河流的法律上的所有人），其对全体社会成员和人类整体均有影响。

[31] 关于环境价值的多样性，参见[美]罗尔斯顿：《环境伦理学》，中国社会科学出版社2000年版，第3－35页。

[32] 参见金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社2002年版第24－25页；蔡守秋：《环境资源法学》，人民法院出版社2003年版，第23－27页，钱水苗：《环境资源法新论》，浙江大学出版社2001年版，第28－30页等。

[33] 在公共利益的相关法律实践中，最致命的问题就是公益执行者的自我利益与其所代为行使的公共利益的不一致性所导致的“寻租”现象。对此，现代行政法的解决之道是公正、透明的“正当程序”，环境法也不例外。只有通过一套设计科学合理，且得到严格遵守的正当程序，公众环境利益才能真正得以维护。

[34] 本小节所有引文及 “论者所述”均出自谷德近：《环境法的复魅与祛魅－环境利益何以平衡》，载北大法宝网，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335573011

[35] 从近代民法到现代民法，其价值理念发生了根本性变化，由形式正义转向实质正义；法的价值取向由安定性转向社会妥当性。其突出表现在作为民法基石的基本原则变化上，即由抽象人格转向具体人格，由所有权绝对转向所有权限制，由私法自治转向契约自由的限制，由过错责任转向“社会责任” 参见粱彗星：《从近代民法到现代民法》，第233至247页，载粱彗星主编：《民商法论丛》第7卷，法律出版社1997年7月第1版。

[36] “由于生态环境权益属于社会公共利益，其利益的主体并非任何自然人、法人或其他社会主体，它们全体所组成的集合体才是真的利益主体，才是蒙受完整损害的主体。从这一意义上分析，任何自然人、法人或其他主体并不与生态损害具有法律上的利害关系，非依法律的特别授权，他们无权提起生态损害赔偿的民事诉讼。”竺效：《反思松花江水污染事故行政罚款的法律尴尬－以生态损害填补责任制为视角》，《法学》2007年第3期。对不能归结于个人的“环境的损害”（或称生态损害）的救济研究在中国才刚刚起步。

[37] 谷德近：《环境法的复魅与祛魅－环境利益何以平衡》，载北大法宝网http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335573011

[38] 该法在环境法律中确认了公众的法律主体地位，并对其参与环境影响评价作出了一定规定。参见该法第五、十一、二十一条。

[39] 圆明园管理处从2003年开始对圆明园湖底进行改造，因为铺设防渗膜可能对生态环境造成损害，经媒体报道后，引发极大的争议。在舆论压力下，2004年4月13日上午9点，在国家环保总局主持下召开了关于圆明园湖底工程的听证会，包括圆明园管理处等八个单位的代表、各方面专家和社会上关心环境、历史人文景观保护的各界人士、新闻记者、环保社团代表超过120人参加。此次听证是《环境影响评价法》颁布实行以来就环境影响评价召开的首次听证，也是有史以来我国环境保护领域规模最大、社会影响最大的环境问题听证会。

[40] 2002年“塔斯曼海”轮原油泄漏，严重污染渤海湾的生态环境。天津市海洋局以原告身份向天津海事法院提起诉讼，要求被告赔偿被污染的海洋环境，索赔金额为9500万元。2004年12月25日，天津海事法院对“塔斯曼海”轮海洋环境污染损害赔偿案作出了一审判决，判令被告承担赔偿损失共1000万元。此为我国第一例“环境损害”赔偿案。

[41] 该条例第十条第（十一）项明确把环境保护的监督检查情况列为应重点公开的政府信息之一。第三十七条并规定从事环保定公共企事业单位的相关信息也要参照该条例执行。

[42] 这是继国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的专门性部门规章。

[43] 参见：《.环保总局回应< 环境保护法>修改呼声，已刻不容缓，《中国经济时报》2007年3月1日。