论我国环境保护法的立法模式

郭 武 （甘肃政法学院法学院，甘肃兰州，730070）

摘要：受传统立法模式的影响，我国的环境保护立法采单一立法模式。而结合我国环境保护与管理的理论和实践，采取综合立法模式将是我国环境保护立法的最佳选择。

关键词：环境保护法 立法模式 综合立法模式

一、环境保护立法模式概要

立法模式是指一国立法所采取的方法、结构、体例及形态。环境保护法的立法模式则是指在环境保护立法的决策和制定过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称。

总体而言，环境保护法的立法模式主要分为环境保护立法的目标模式和环境保护立法的法体模式。

环境保护立法的目标模式决定着环境保护法的指导思想和调整对象。明确环境保护立法的目标模式，有利于确定环境保护法的任务和目的。从目前环境保护与管理的理论和实践来看，环境保护立法的目标模式主要体现在以下立法理念和立法原则上，即：运用综合生态系统方法进行管理，发挥各自然生态系统及人工生态系统的整体功能；改善生产工艺和技术，促进区域循环经济发展；综合协调人的利益与生态系统自身的自然利益，促进经济和社会的和谐、持续发展。

环境保护立法的法体模式主要是指各种不同层级的环境保护法以何种形态作为表现方式。大体来说，环境保护立法的法体模式可分为三种类型：（一）统一基本立法模式，即一国制定一部统一的环境保护基本法对各种环境保护和管理活动进行调整。如1969年美国制定的《国家环境政策法》，1973年罗马尼亚制定的《环境保护法》，1995年2月俄罗斯联邦杜马通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》等都属于各国的环境保护基本法；（二）单行法律法规模式，即指通过分别制定单独的环境保护法律、法规对表现为各环境要素和环境组分的环境进行保护和管理的活动进行调整，如瑞典的《水系保护法》，英国的《土地排水法》，甘肃省于2003年通过的《甘肃省湿地保护条例》等法律、法规的制定即属该立法模式；（三）混合立法模式。该立法模式具体是指根据各个国家和地区湿地保护的特点，采用统一基本立法模式和单行法律法规模式相结合的方式进行湿地保护立法的模式。混合立法模式是现代各国环境保护立法最为多见的立法模式。自上个世纪六、七十年代以来，世界范围内许多国家曾先后开始采用该立法模式，将其运用于环境保护立法之中。如美国、日本、英国、俄罗斯等国曾先后制定了关于环境保护的基本法律，也制定了针对各环境要素的保护和利用以及具体环境污染防治等方面的法律。

除单独采用目标模式和法体模式进行立法之外，综合运用目标模式和法体模式相结合的立法模式，即环境保护的综合立法模式也是现代许多国家所采用的环境保护立法模式，这主要是由环境保护法所保护的生态系统所具有的结构和功能的完整性、体系性等特点决定的，如荷兰、德国、美国等国在其环境保护立法中都采用这种立法模式。

二、我国环境保护法的立法模式选择——综合立法模式

目前，综合生态系统方法[1]已经成为指导包括我国环境法在内的全球“第二代环境法”发展的重要理念和方法。结合综合生态系统方法的综合性^[1]、公益性、灵活性等特点和已经取得的成功经验，我国环境保护立法应采取综合立法模式。具体而言，综合立法模式至少包括以下内容：

（一）目标模式和法体模式的综合

目标模式通常表现为一定历史阶段国家、社会对相关立法的宗旨、任务、目的的总体认识和态度，彰显着时间向度的立法特点，因而体现出一国立法理念的更新和法律的动态发展情况；法体模式则是指国家在既定的立法体制下创制的各法律形态，反映着空间向度的立法形式特点，因而具有相对静止性。因此，立法应当综合体现时间向度和空间向度的动态变化特征，以适时、适地地调整特定社会关系，尤其对于理念正在不断更新，区域特征非常明显的环境保护法来说，其立法更应体现目标模式和法体模式相结合的综合立法模式。因而，目标模式和法体模式的综合是当下我国环境保护立法模式最为重要的内容和特征。

根据对立法目标模式的一般理解，环境保护立法的目标模式决定着该立法的指导思想和调整对象。明确我国环境保护立法的目标模式，有利于确定立法任务和目的。当下，在我国环境保护中，确立综合生态系统管理的理念有着重要的理论基础、制度基础、社会基础和实践基础。具体而言，现代自然科学和人文社会科学的深入、综合发展为我国生态环境保护确立综合生态系统管理的理念提供了重要的理论基础；我国生态环境保护中的现有管理体制为确立综合生态系统管理的理念提供了制度基础；我国生态环境保护工作的整体性要求是确立综合生态系统管理理念的社会基础；其它国家和地区在综合生态管理理念下的成功立法经验和中国／全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系的国家规划框架（PRC-GEF-OP12-CPE）的第一个项目（简称GEF—OP12），即旨在防治甘、青、新、宁、蒙、陕六省区土地退化能力的合作项目为我国生态环境保护确立综合生态系统管理理念奠定了重要的实践基础。因而，我国环境保护立法的目标模式应当体现在以下立法理念和立法原则，即：运用综合生态系统方法进行管理，发挥各自然生态系统及人工生态系统的整体功能；改善生产工艺和技术，促进区域循环经济发展；综合协调人的利益与生态系统自身的自然利益，促进经济和社会的和谐、持续发展。

对于我国环境保护立法的法体模式，则应当采取混合型模式，即统一基本立法模式和单行法律法规模式相结合的模式，而不宜采用某种单一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我国环境保护的立法体制和立法特点所决定的。就我国环境保护的立法体制而言，中央立法就环境保护的全局性、一般性要求作出规定。地方立法应在中央立法的框架内，根据具体情况，作出补充规定或执行性规定。其中，对于特殊的生态区域，还有各效力层级的特殊区域生态保护立法。这种“一元二级多层次”的生态保护立法模式遵循了从一般到特殊、从抽象到具体的基本规律，对于整体生态系统、区域生态系统以及各生态要素的单独保护有重要意义。就我国环境保护的立法特点来看，全国各区域的自然生态环境各异。西有荒漠戈壁，南有丘陵水乡。不同的自然生态环境应附之以不同的保护手段。在立法层面，各区域生态系统、生态要素保护法须因地制宜，分别规制。这种需求反映在立法法体模式上，就是一般基本立法和各单行立法相结合，即混合立法。在我国环境保护立法中，法体主要表现为有关我国全国性环境保护的法律、法规，地方性环境保护法规、规章，民族地区有关环境保护的自治条例、单性条例以及特殊“一区一法”[2]。混合立法的法体模式就是指上述法体的相互协调与配合。

作为重要的部门立法，我国环境保护立法也应当在综合生态系统管理理念的指导下，整合已有的各环境保护立法，制定具有普遍指导意义的全国性环境保护法律法规、地方性环境保护法规、规章，民族区域有关环境保护的自治条例、单行条例以及特殊的“一区一法”，以全面维护我国生态环境功能与结构的完整性。其中，具有普遍指导意义的全国性环境保护法律法规是指全国人大及其常委会或国务院制定的法律效力及于全国范围，即对全国整体的环境保护具有普遍指导意义的基本法律和重要法规。目前，社会各界正在呼吁由全国人大制定的《中华人民共和国环境保护法》[3]尽快出台，以全局、系统、协调地规制各种不当的自然资源开发、利用行为和各种破坏、污染环境的行为，维护生态系统的平衡。由全国人大制定的《中华人民共和国环境保护法》的尽快出台，既是环境与资源法作为一门独立法律部门出现的重要标志，更是协调该部门法与其他部门法关系的必需；地方性环境保护法规、规章则是指地方人大和政府在立法权限范围内，依照全国性环境保护法律法规所制定的适用于地方环境保护的各种立法形态。2003年出台《甘肃省湿地保护条例》即属此种立法；民族区域有关环境保护的自治条例、单行条例是指我国广大的民族自治地方的立法机关在立法权限范围内，依照上位法的基本原则和精神，结合本民族区域的环境与资源特点，制定的适用的该自治地方区域生态环境保护的特殊立法形态，如今年年初新疆维吾尔自治区人大代表提议的《自治区湿地保护条例》；“一区一法”则是指按照特殊自然生态区域进行特殊立法的方法，如2003年青海省人大常委会通过的《青海湖流域生态环境保护条例》。

（二）各级、各类立法的相互综合

1．国家立法和地方立法的综合

国家立法和地方立法的综合实指国家立法和地方立法的相互配合和协调的问题。根据我国立法法第六十三条、第七十一条、第七十三条的规定，地方各立法机关在不同宪法、法律、行政法规等中央立法相抵触的前提下，可以在本辖区内制定执行性或创制性的地方性法规和规章。按照综合立法模式的要求，在我国环境保护立法过程中，必须要处理好全国性环境保护法律、法规与地方性环境保护法规、规章及民族地方有关环境保护的自治条例、单行条例之间的关系，以及全国性环境保护法律、法规，地方性环境保护法规、规章，民族地方有关环境保护的自治条例、单行条例与特殊“一区一法”之间的关系。全国性环境保护法律法规为地方性环境保护法规、规章和民族地方有关环境保护的自治条例、单行条例的制定提供原则性、一般性指导；地方性环境保护法规、规章和民族地方有关环境保护的自治条例、单行条例应在全国性环境保护法律法规的范围内进行具体规定；特殊的“一区一法”也应与全国性环境保护法律法规和地方性环境保护法规、规章相互协调。只有处理好国家立法与地方立法的相互配合和协调问题，才能有效地发挥处于不同效力层级的环境保护法律的作用。

2．创制性立法和执行性立法的综合

环境保护的创制性立法是指一定的立法机关在法定立法权限范围内，依照宪法等上位法进行的自主性的环境保护立法。如全国人大及其常委会、国务院等创制全国性的环境保护法律、法规的立法活动、地方有权人大和政府在法律规定的范围内制定的该地方区域环境保护的法规和规章等。环境保护的执行性立法则是指有关立法机关为了贯彻、实施上一层级的环境保护法而制定的具体执行性规则。如国务院制定的关于具体执行全国人大制定的法律的实施细则即属此类。我国在环境保护立法时，创制性立法和执行性立法应当实现最大程度的综合：创制性立法为执行性立法提供了全局性、一般性指导；执行性立法为创制性立法的实施设计了具体可行的步骤、方法。

3．环境保护基本立法和环境各要素、组分保护立法的综合

环境保护基本立法是就全国性生态环境进行整体性、一般性法律保护的立法类型；环境各要素、组分保护立法则是指单独就组成生态系统的各生态要素如土壤、水流、动植物等以及表现为生态系统各组成部分的生态单元进行法律保护的立法类型。从现有立法来看，环境保护基本立法不够完善，而各生态要素、组分保护法却层出不穷。加之各生态要素保护法的制定往往侧重各要素主管部门的自身利益，因此，这种状况易造成了我国环境保护中的有法不治，各种环境与资源破坏行为有增无减，生态环境的整体功能每况愈下。因此，从生态环境的整体性出发，其法律保护应当体现整体性、全局性的特点，即在我国环境保护立法中，一方面，应当全面统筹各生态要素、组分保护立法之间的协调，另一方面，应当协调环境保护基本立法和各要素、组分保护立法之间的关系。

4．国家制定法和地方环境习惯法的综合

国家制定法和地方环境习惯法的综合是指正确处理好国家制定法和地方环境习惯法在适用中的协调和冲突关系的问题。

相对于国家制定法来说，地方环境习惯法是人们在长期的生活中所形成的为本地区所特有的关于人与自然关系的法文化形态，与人们赖以生存的自然环境紧密相关，体现了人们与自然相互抗争和妥协的历史进程。作为一种独特的法文化形态，地方环境习惯法的形成以一系列与自然环境有关的地方习惯为基础，最初主要表现为生活在一定区域的先民对生存环境和自然状况的直观认识、信仰、依赖、爱憎等情感和对自然环境进行改造而形成的物质形态。这些习惯长期地被人们遵守，并被反复适用于调处人与自然以及与自然相关的人与人之间的关系中，因而形成了具有约束力的习惯法。

我国是一个多民族聚居的国家，民族分布极为广泛，因而，有关环境保护的地方习惯法便被赋予了更强的生命力。这些地方习惯法在规制人们破坏自然环境的行为、调处人们在自然资源利用中的各种纠纷时，对适用于各环境区域的国家制定法起到了极大的补充、辅助作用，甚至在某些情况下不同程度地替代了国家制定法的适用。因此，在进行我国环境保护立法时，必须要处理好国家制定法与地方环境习惯法之间的协调和冲突问题，使国家制定法与该区域地方环境习惯法相互融合，内化为当地人们保护环境的内心意志和自我行为。

（三）方法的综合

1．按照生态环境的整体性进行管理

综合立法模式源自生态系统结构和功能的完整性。因此，综合立法模式要求在我国环境保护立法时，要突破传统的按照行政区域和部门进行管理的模式。通过跨行政区域和跨部门管理来保护生态环境，是综合生态系统方法的基本要求。国内已有一些成熟的经验值得考虑，例如黄河流域管理委员会对全流域的生态环境具有综合协调和咨询功能，鄱阳湖流域的山江湖开发治理委员会具有部门协调和决策咨询功能。跨行政区域管理并没有一个固定的模式，而要根据我国的政治体制、区域政府行政能力、文化历史背景、资源利用方式和传统管理模式等多种政治、经济、社会和文化因素做长期的、渐进的机制安排。这种机制安排包括法律、法规、政策和地方规章的安排，上一级行政首长领导下的协调机构安排以及区域政府之间长期或短期的协调和合作机制安排，等。^[2]针对目前部门分治、部门利益严重的管理现状，从立法层面上确立环境保护主管机关享有相应的行政权力以协调各环境要素主管机关的制度，将是实现跨部门管理湿地的基础和前提。

2．科学方法和制度管理方法的综合

环境科学、生物科学等先进自然科学的发展为我国生态环境保护提供了现代方法论指导，也为环境管理制度的革新提供了强有力的理论支撑。推广先进的自然科学知识，大力发展区域循环经济、生态效益补偿等措施，是我国环境保护的重要举措，也是综合生态系统方法的基本要求，更是我国环境管理的必需抉择。

3．综合三种调整机制的方法

三种调整机制即行政机制（第一种调整机制）、市场机制（第二种调整机制）和社会公众参与的机制（第三种调整机制）。传统的行政机制对于环境与资源管理起到了重要的作用，但是，行政机制的单纯调整往往导致政府失灵，如“公有地的悲剧”暴露了单纯行政机制的不足。于是市场机制应用而生，但是自发的市场调整机制在环境与资源的保护与利用上亦出现了市场的自我盲目等市场失灵现象。面对政府能力的有限和市场的先天缺陷，试图从制度层面确立并维护一个强大的、活跃的、参与式的第三领域或公民社会，使国家对公民更加负责任，使市场更具有人情味、道德味和文化味，弥补政府能力不足和市场缺陷，是很有必要的。^[3]在我国环境保护中，也同样存在第一、二种调整机制的不足，因此，充分发挥第三种调整机制即社会公众参与机制的作用，对于弥补第一、二种调整机制的不足，实现我国环境保护中的环境民主有着重要的革新意义。

参考文献：

[1] 蔡守秋．论综合生态系统管理[J]．甘肃政法学院学报，2006（3）：25页．

[2] 王小刚．论湿地保护综合立法及其主要内容[J]．林业调查规划，2005（6）：70页．

[3] 蔡守秋．第三种调整机制——从环境资源保护和环境资源法角度进行研究(上) [J]．中国发展，2004（1）．

Legislative Pattern of Our Country’s Environmental Protection Law

GUO-Wu

（Law School of GanSu Political Science and Law Institute, LanZhou 730070）

Abstract: impacted by the traditional legislative pattern, our country’s environmental protection law adopts single legislative pattern. In line with the theory and practice of our country’s environmental protection and supervision, comprehensive legislative pattern is the best choice of our country’s environmental protection law.

Key words: environmental protection law; legislative pattern; comprehensive legislative pattern

作者简介：

郭武（1980-），男，甘肃通渭人，法学硕士，甘肃政法学院讲师，主要研究方向为环境与资源法学的基础理论。

[1] 综合生态系统方法，又称综合生态系统管理（本文中两者在同一意义上使用）。在生态学上，综合生态系统管理（Integrated Ecosystem Management，简称IEM）是指一种物理、化学和生物过程的控制，它们将生物体育它们的非生命环境及人为活动的调节连接在一起，以创造一个理想的生态系统状态（参见[英]E.马尔特比《生态系统管理——科学与社会问题》．康乐，韩兴国等译，北京：科学出版社，2004．第7页）；在环境与资源法学上，综合生态系统管理则是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处（蔡守秋：《论综合生态系统管理》，载《甘肃政法学院学报》2006年第3期，第22页）。

[2] “一区一法”最早见于学者对区域环境保护法的研究，如王小刚在《论湿地保护综合立法及其主要内容》一文中的论述。具体而言，“一区一法”是指针对特殊区域的环境保护，不应适用环境保护的一般性法律予以规制，而应当通过单独立法的方式予以规制，以体现环境保护的自然区域特性。

[3] 我国于1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》是由全国人大常委会制定的，而环境与资源保护法已经成为我国法律体系中重要的法律部门，作为该部门法的代表性法律，《中华人民共和国环境保护法》应当属于基本法的范畴，根据《立法法》对立法权限的规定，《中华人民共和国环境保护法》应当由全国人大制定并颁布。不仅如此，学界对我国环境保护基本法修改后的名称有着极不统一的认识。有人认为修改后的环境保护法名称应为“环境保护法”；有人认为修改后的环境保护法应为《环境资源法》；也人认为修改后的环境保护法应为《环境基本法》；还有人认为修改后的环境保护法应为《生态法》。上述观点参照蔡守秋教授于2007年6月11日在兰州大学的讲座《修改〈环境保护法〉的新视角——基于综合生态系统方法的考虑》。