闽江河口湿地立法保护的思考

林怡然 （福州大学法学院，福州 350002）

摘要：长期以来，我国对湿地的生态价值认识不足，对湿地过度开发利用，也未进行有效的保护，使之受到前所未有的破坏。福州市闽江河口湿地由于经济发展，过度利用开发，湿地生态环境正遭受破坏。本文鉴于福州市人大出台《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》之际，在对闽江河口湿地的立法现状进行阐述的基础上，对现有闽江河口湿地立法保护存在的问题进行分析，并提出了建议及完善意见。

关键词：湿地 闽江河口 湿地立法 湿地保护

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统。湿地是自然界最富生物景观和社会赖以生存和发展的环境之一，不仅提供丰富的水、矿物质和生物等资源，还有环境调节功能和巨大的生态效益，在维护地球生态平衡中发挥着特殊的作用。近年来，由于对湿地的盲目开垦和改造、对资源的过度利用，我国湿地数量急剧减少，湿地生态功能退化、质量下降。人们逐渐意识到湿地的重要性与稀缺性，对于湿地的法律保护也提上了立法日程。

一、闽江河口湿地概况

（一）闽江河口湿地环境介绍

福建省地处我国沿海山地省份，位于北纬23°33′—28°19′，东经115°50′—120°43′之间。福州闽江河口是闽江的出海口，是福建省湿地资源最丰富的地区之一。闽江河口流域的气候类型为亚热带海洋性季风气候，雨量充沛，这里由于受河流和海洋的综合影响，故湿地景观类型比较丰富。闽江河口湿地西起福州的侯官，一直到长乐的梅花镇，分布鸟类118种，维管束植物109科488种，水生生物1339种，2007年12月，福建省政府批复建立闽江河口湿地为省级自然保护区。[1]从20世纪80年代开始，人们对闽江河口湿地资源进行过度开发，湿地资源遭到严重的破坏。近年来，随着闽江河口的综合开发的逐步深入，生态环境进一步恶化，生物多样性问题以及对湿地的管理、执法等问题都已凸显出来。

（二）影响闽江河口湿地生态环境的主要原因

闽江河口的开发与利用在给人们带来巨大的经济效益的同时也给湿地环境造成了难以弥补的损害，许多原有的自然湿地变为人工湿地或消失。影响闽江河口湿地生态环境的主要方式有以下：

1、河道开发，填湖围垦：随着工业化的发展和城市人口的增加，特别是改革开放以来，城区许多湖塘被添堵造地，内河部分河道也被阻截、加盖，使得福州城区水域面积大大缩小。

2、工业侵占沿江湿地：进行沿江开发建设时，无计划、过度侵占沿江湿地，使得闽江河道变窄，原有的沿江沙滩地急剧减少。

3、水产养殖业：闽江湿地地区适宜养殖业发展，大量的泥潭被开发，仅从1986—2000年期间，养殖场面积增长了近三倍[2]。

4、城镇农村建设转变湿地用途：村镇建设高速发展，占用了大量的水田与耕地，将原来的农用地转为居民地和建筑用地，使水田面积逐年递减。

5、污水排放：建筑施工、城市污水的排放对闽江河口湿地环境造成严重影响，导致湿地面积萎缩、质量下降和生物多样性的减少。

二、闽江河口湿地立法的必要性

（一）从湿地整体立法上看

1、湿地立法总体缺乏系统性、完整性、指导性

我国于1992年就加入了《湿地公约》，公约将湿地誉为“地球之肾”，与森林，海洋并称为地球的三大生态系统，可见其生态价值，经济价值和社会价值。但作为我国的环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》在对环境概念作定义是，指出环境包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人为遗迹、自然保护区风景名胜区城市和乡村等，但却将“湿地”这个重要的概念排除在外。

纵观当前湿地保护立法，还未将湿地作为一个独立的，整体的保护对象加以考虑，尚无一部针对湿地资源开发、利用、保护、管理的法律法规来调整相应的法律关系。对湿地的保护是侧面的，零星的，间接的，对其的保护散见于多部法律法规之中，譬如《环境资源法》、《农业法》中未出现湿地的概念，而《自然保护区条例》、《海洋环境保护法》等虽然把湿地作为独立的客体，但规定及其简单，缺乏可操作性。然而，规定相对详细、具体的一些地方法规、规章和政策文件，一方面由于效力等级太低，适用范围受限，地域特点相差明显，另一方面各地方的湿地保护规定普适性差，不能满足全国性的湿地保护的整体需要，难以形成全国性的有效的湿地保护体系制度。[3]

2、行政管理体制不适应湿地的立法保护需求

由于国家层面缺乏权威性的以保护湿地为目的的专门法律，使得湿地保护的管理机构及其部门间合作机制运行不畅。我国现行立法模式是针对湿地各资源要素进行管理的专门立法，如《水法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《农业法》等，在这些专门立法中，法律将湿地各资源要素的管理权，分别授予专属各部门。实践中，多部门分散的管理模式的弊端已日益凸显，已不能满足湿地保护的需求。首先，在该模式下，同一湿地上可能同时存在多个政府机关的管理活动。其次，为了协调不同层级政府机关之间的关系，我国采取的是同一管理与分级管理想结合的管理模式，由于我国一些湿地属于跨行政区域的湿地，这种机制的片面性与不协调性就显现出来。

（二）从闽江河口自身立法上看

首先，存在认识上的滞后，福建省虽是沿海城市，近年来经济持续发展，但对于湿地的保护的认识是相对较滞后，缺乏紧迫感，这与闽江河口湿地破坏消失的速度相比，相差甚大。其次，任何资源都既有生态价值又有经济价值，闽江河口的湿地，很大一部分是人们养殖业，水产业赖以生产生活的资源，不能简单划定一个范围便不让进出，应妥当合理处理其中的利益冲突。湿地保护同时必须考虑以湿地为生产资料的人们的生产生活问题，这无疑又加大了立法的难度。

再次，鉴于湿地保护中缺乏有效的管理部门及机构协调机制，目前国内的管理体制多是责任不清，管理不到位，违法行为难处理等情况，在《办法》草案的审议过程中，对于保护区的机构管理问题一直存在争议。由于福州的湿地保护涉及长乐、马尾等多个县市区江河口湿地自然保护区位于长乐市（约占总面积的2/3）和马尾区（约占总面积的1/3）境内。目前，长乐市所辖湿地保护区由长乐市林业部门管理，马尾区所辖湿地保护区由马尾区农林部门管理，这种分属管理的体制已出现诸多问题，不能适应新形势要求。对于保护区的管理机构有四种意见。一是，建议确立以长乐市、马尾区政府属地管理为基础、市林业行政主管部门实行综合领导的管理体制；二是，依托当地村、镇基层组织，由基层政府执行具体的日常管理事务，由市林业行政主管部门通过统一政策、统一规定加强规范管理；三是，保护区跨长乐和马尾两个行政区域，由学者建议在明确行政主管部门及其职责的基础上，通过在两地分别设立保护区管理机构，充分发挥长乐市、马尾区政府的主体作用；四是，保护区是一个整体，一个保护区内设立两个管理机构，可操作性不强，建议由福州市统一设立管理机构，当地政府实行属地管理。

三、闽江河口湿地立法现状及存在问题

（一）闽江河口湿地保护立法进程

近年来，保护区周边人为活动的增加和区域经济的发展，闽江河口湿地生态环境逐步遭破坏，生态功能减弱，生物多样性减少，种群结构不合理。为提高保护区的管理水平，福州市政府于2003年就出台了《关于加强湿地保护与合理利用的意见》。在对闽江河口湿地进行充分调查、2004年2月完成湿地保护和利用总体规划的基础上，于2006年5月批准了《闽江河口湿地概念性保护规划》，将闽江河口区湿地分为自然保护类、保护开发类、适度开发类，分区开展保护和利用工作，最大限度地发挥湿地的作用。直至2010年3月，福建省人大常委会第十四次会议通过了极具地方特色的《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》，标志着福州市湿地管理迈入法制化管理的新阶段。

（二）《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》内容介绍

2009年福州市部分人大代表提出议案，提议制定闽江河口湿地保护地方法规。2010年初，福州市人大常委会把立法列入计划，3月26日福建省人大常委会第十四次会议通过了《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》（下文简称《办法》），并将于2010年5月起实施。《办法》主要涵盖四方面内容：

1、划定湿地保护的范围

《办法》第二条明确指出：“本办法所称闽江河口湿地自然保护区（以下简称保护区），是指经福建省人民政府批准，在闽江入海口的梅花水道划定予以特殊保护和管理的区域。”保护区总面积3129公顷，其中长乐市辖2260公顷，马尾区869公顷，保护区分为核心区、缓冲区、实验区三类功能区。

2、保护区管理体制

《办法》第五条规定福州市人民政府应当明确有关行政管理部门和长乐市、马尾区政府对湿地保护和管理的职责，并由福州市人民政府设立保护区管理机构，管理机构负责保护区的日常管理工作。福州市林业行政主管部门应负责组织、协调、监督保护区的管理工作。环保、城乡规划、国土资源等部门也应按照各自职责，共同做好保护区的管理工作。

3、保护区内畜禽饲养和水产养殖问题

《办法》第十一条、第十二条规定，在核心区、缓冲区内不得从事畜禽饲养、水产养殖等生产经营活动。对已在核心区、缓冲区从事畜禽饲养、水产养殖活动的单位和个人，要引导其逐步退出；对已在实验区内从事水产养殖活动的单位和个人，保护区管理机构和当地村委会要与其签订生产守则，禁止扩大其原有水产养殖范围。长乐市、马尾区政府要采取有效措施，严禁向保护区排放污水或其他污染物。

基于历史原因，保护区周边地区部分群众长期在保护区内的海域及滩涂从事生产活动，如果强制要求全面迁出，势必对其生产生活造成很大影响，也难以操作执行。为妥善处理好保护与发展的关系，充分调动保护区周边群众保护湿地资源及环境的积极性，当地政府应积极引导保护区内生产活动迁移至其他指定区域。

4、保护区的主要保护措施

在保护区总体区域保护规划方面，《办法》第十条至第十四条对保护区内的活动作出详细规定。保护区分为核心区、缓冲区和实验区三类：核心区除特殊情况经批准可进行科学研究外，禁止开展任何其他活动；缓冲区是环绕核心区周围的地区，只能进入从事科学研究观测活动；实验区位于缓冲区外围，可以开展适当的参观、旅游、养殖等活动。同时由于保护区是东亚—澳大利亚候鸟迁徙通道的中间地带，属生物度养性最为敏感的重要地带，因此法规对鸟类等野生动物保护作出规定，要求建立救护机制，重点保护黑嘴端凤头燕鸥、黑脸琵鹭、勺嘴鹬等具有地方特色的珍惜濒危鸟类。此外，还对擅自围垦、乱捕滥猎、排污、放牧等几类容易发生的破坏环境与资源的行为作出了禁止规定。

同时，《办法》保护区内禁止侵占或者擅自围垦湿地等行为的规定是“赏罚分明”的，破坏保护区环境最高将被罚款万元。同时提出鼓励社会团体参与保护区的湿地保护工作，对有突出贡献的单位、社会团体和个人，由福州市人民政府给予表彰和奖励。

四、闽江河口湿地立法的完善及建议

（一）尽快制定一部全国性的湿地保护专门立法

需要制定统一的湿地保护法律法规，通过专门立法为我国湿地下定义，确定哪些是应当受到保护的湿地，确认和协调湿地整体的生态利益。但现实情况下，由全国人大常务委员会制定《湿地保护法》的时机并不成熟，从理论到实践，各个方面都尚未准备充分。从世界范围来看，尽管各国湿地保护与管理已进行了数十年的研究和实践，但各国在国家层面的湿地法也不多见。因此，《湿地保护条例》比较可行，是一个更为实际的选择。[4]为各地湿地保护提供立法上理论上的引导与支持。

（二）完善行政管理体制以及冲突解决机制

在笔者职责看来，《办法》中规定了由福州市政府设立保护区管理机构，并对机构主要指着进行明确，林业行政主管部门负责组织、协调、监督保护区的管理工作，其他相关部门进行配合。这一规定正是实践了湿地管理管理从要素式管理为协调式管理，使参与湿地管理的各政府部门在湿地保护与合理利用上达成一致。[5]由于湿地管理的特殊性，在今后的工作中，应该凸显林业部门的作用，该部门既没有对事项的统一管理权，也没有综合管理权，但对与管理中的重要问题，有跨部门进行行政协调的权利。

（三）完善湿地保护制度

对于湿地保护，必须建立完善的保护制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度，征收资源费和生态效益补偿制度、许可证制度等基本制度，这对实现闽江河口湿地保护起着监督保障的作用。其中最为重要的是环境影响评价制度，这一制度的实质是贯彻“预防为主”原则，在建设过程中采取防范措施，以减少生态环境的破坏和资源的浪费。湿地环境评价制度，是指对涉及到湿地的规划和建设项目实施后可能对湿地造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。目前，在湿地保护中，对湿地的开发利用在可行性研究阶段提出评价报告的为之甚少，这种缺乏评价或评价之后滞后的做法根本起不到预防生态破坏的功能，《办法》应该在此予以完善。

参考文献：

[1]钱水苗、巩固,我国湿地保护立法初探,[J]法治与管理,2004(10)

[2]陈享霖 黄清武,闽江口湿地环境研究,[J]能源与环境研究,2004(2)

[3]周冬良,福建湿地资源现状及保护管理对策研究,[J]福建林业科技,2004(12)

[4]王艺,任徳成,论我国湿地保护立法存在的问题及完善,[J]山东科技大学学报,2008(10)

[5]朱建国,中国湿地资源立法管理的基本原则、制度与措施[J]法治论丛,2006(5)

[6]黄锡生,黄亚珍,我国湿地保护的法律思考,[J]资源与环境,2005(6)

[7]陈洪,陈琳,论洞庭湖湿地保护立法,[J]华商,2009(5)

[8]沈文星,我国湿地保护立法问题探讨,[J]林业资源管理,2006(3)

Thinking About the Legislation of Wetland Protection

in Minjiang River estuary

LIN Yiran ( Law School of Fuzhou University ,Fuzhou, Fujian 350001 China)

Abstract： For a long time, we have not acknowledged of the value of wetland and overuse the wetland to serve foe our life, which makes it to be seriously destroyed, so it is important to protect wetland in China today. In this paper, the current of wetland of Minjiang river estuary development and the status of wetland protection legislation are elaborated, and some problems in existing wetland of Minjiang river. Protection laws were analyzed. Then some suggestions for improving the wetlands protection are forward.

Key words: wetland; Minjiang river estuary; wetland legislation; wetland protection

[1] 陈享霖 黄清武,闽江口湿地环境研究,[J]能源与环境研究,2004(2)

[2] 周冬良,福建湿地资源现状及保护管理对策研究,[J]福建林业科技,2004(12)

[3] 王艺任,徳成,论我国湿地保护立法存在的问题及完善,[J]山东科技大学学报,2008(10):34

[4] 王艺任,徳成,论我国湿地保护立法存在的问题及完善,[J]山东科技大学学报,2008(10):35

[5] 朱建国中国湿地资源立法管理的基本原则、制度与措施[J]法治论丛2006(5):91