浅谈我国环境法公众参与制度

胡 双 （武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430072）

摘要：我国现行的1989年《环境保护法》中很多规定已不能适应时代发展和环保工作的需要，其修改势在必行，尤其是环境公众参与制度。本文简要介绍了环境法公众参与制度的概念、内容，比较详细的分析了我国环境法公众参与制度的立法现状及其不足之处，重点放在如何借修改环境法之机会，从立法上确立和完善公众参与制度的内容。

关键词：公众参与 环境法修改 环境法

我国1989年颁布的《环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。一般认为，这条规定为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。但是其中提到的主要是公民的检举权和控告权，对公众参与的其他具体权利并没有明文规定，也没有关于权利具体如何实现的规定。在对1989年环境法进行修改时构建和完善我国环境领域的公众参与制度是很有必要的。

一、环境法公众参与制度的概念和内容

（一）环境法公众参与的概念

所谓公众参与原则，有的学者称之为依靠群众保护环境的原则,有的学者称之为环境保护的民主原则。就其内涵大多数学者认为环境保护法中的公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。[1]

公众参与源于20世纪60年代末以来日益高涨的环境保护浪潮和对环境问题的深层次认识。第二次世界大战以后，环境问题日趋严重为保护和改善环境，实现社会经济的可持续发展，世界上许多国家不断努力并进行了许多有益尝试，而倡导用法律手段保障公众参与环境保护权利的实现，是世界各国在环境保护领域所达成的共识，也是国际社会近年来大力推崇的一项重要活动

（二）环境公众参与制度的内容

一般来说，公众参与环境保护的理论基础是环境公共财产论，环境管理的公共信托理论，环境权理论。虽然现在对环境权的概念、内容等尚存争议，但是环境权包括实体性权利和程序性权利，公众参与就属于其程序性权利是没有争议的。其实，就公众参与的内涵等也还是在讨论研究中，但是一般认为，公众参与原则包含三个方面的内容：首先是环境信息公开，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权，或者称之为环境知情权，环境知情权是公众参与的前提和基础。其次是环境决策参与权，即保证给与每个公民参加环境政策决策的机会。最后是当环境或公民的环境权益受到侵害时，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。这三种权利被认为是公众参与的当然之意。

1、环境知情权

又称环境信息权，是指公众依法享有的从法定机构取得有关环境信息的权利，这一权利是公众参与环境保护的前提。《我们共同的未来》中明确指出。人们有权知道环境的真实状况。，公众只有先了解环境状况及其与生活和健康之间的关系，了解保护环境的方法和途径，才有可能充分履行环境保护的义务;只有先了解了企业的环境行为、政府和环境主管部门环境政策的信息，才有可能行使其权利来保护环境。

2、环境参与权

环境参与权是指参与有关环境决策过程的权利。随着公众参与环境保护的发展，环境参与权具体包括：对有关具体活动决策的参与、对与环境有关的政府决策的参与和对环境立法的参与，当然还需要通过法律规定保障参与的途径和方式。

3、环境诉讼权

环境诉讼是公众参与环境保护和管理的重要途径之一。当政府、单位或个人实施的违法行为造成环境污染或破坏时，如果不能提起诉讼或没有人提起诉讼，不仅会使公众的人身和财产权益受到侵害，同时也会使环境遭到损害。只有赋予公众环境诉讼权，利用法律的威慑力，才能在一定程度上减少环境违法行为。

二、我国环境法公众参与制度的立法现状

（一）现有公众参与制度的环境法律规定

在我国环保法中，让公众参与的立法，主要包含两个方面的内容：第一，对环境违法行为的监督(检举揭发)，如《环境保护法》第六条、《固体废物污染环境防治法》第九条、《国务院关于环境保护若于问题的决定》第十条、《环境影响评价法》第五条、《水污染防治法》第五条，《环境噪声污染防治法》第七条等。如1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调。建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。1997年《环境信访办法》第七条明确规定：。环境信访人有下列权利：(一)检举、揭发、控告违反环境保护法律、法规和侵害公民合法环境权益的行为;(二)对环境行政主管部门及其工作人员提出批评和建议，对污染防治工作提出意见和建议;(三)检举、揭发环境保护行政主管部门工作人员的违纪、违法及失职行为……。第二，对可能涉及到公众环境利益的专项规划草案、报告，发表环境评价的意见。如《环境影响评价法》第十一条、第二十一条和《环境噪声污染防治法》第十三条等。 如《环境影响评价法》第十一条专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是国家规定需要保密的情形除外。[2]

（二）现有公众参与制度环境法律规定的不足

我国公众参与环境保护的立法虽然己初具规模，为公众参与提供了强有力的法律根据，在一定程度上贯彻了公众参与原则。然而对照国外的相关环境立法，结合我国公众参与环境保护的实际情况，就会发现还有许多不足之处，尚需加紧健全和完善。我国现有环境法中在贯彻公众参与原则方面还存在以下不足：

1、整体而言，我国现有此类立法较零散、模糊、缺乏系统性。

现有公众参与环境保护的规定没有集中起来作专门、统一的法律规定，而是都散落在环境基本法和一些单行法律法规中，这就很难使立法意图的明确，从而在促使公众参与环境保护方面存在困难。

2、立法指导思想上，以末端参与为主导，缺乏源头参与。

我国现行公众参与环境保护的立法，基本上都是对环境污染和生态破坏发生之后的参与的规定，即末端参与，如《环境保护法》第六条的规定，这己不能适应环境保护的需要。

3、立法的内容上存在简单重复现象。

我国《环境保护法》和《大气污染防治法》、《水污染防治法》之间的立法就是如此。在公众参与方面，《大气污染防治法》和《水污染防治法》第5条没有作具体明确的立法变通，仅仅是重复再现了环境法的基本精神，不能很好的发挥单行环境法律的作用，违背了国家制定此法律制度的用意。环境单行法其实更应该将公众参与原则细化，进行具体规定。

4、现有一些关于公众参与原则发挥现实作用上的规定缺乏可操作性。

我国的环境法仅笼统地规定了公众在环境事务上拥有参与权，但大都未明确规定具体的参与事务。目前，仅《水污染防治法》《环境影响评价法》《环境噪音污染防治法》及《建设项目环境保护管理条例》中明确了在环境影响评价制度中实行公众参与。由于立法并没有具体确认哪些环境管理事项公众有权参与，这使得在大部分的环境管理事项中习惯性地排除了公众参与，特别是在一些有科技背景的环境管理事项上。还有如我国关于公众参与环境影响评价的规定，虽然许多环境法律法规中都规定环境影响报告中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见，但获得公众的意见、途径、形式和程序不明确。这使得参活动受到局限缺乏超前性、系统性和广泛性。[3]

5、公众参与原则的实施机制单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。

环境保护中公众的积极参与需要有良好的条件，健全的环境立法对此能起到促进和保障作用。我国《环境保护法》虽然也规定人民政府应奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人;环保行政主管部门应当定期发布环境状况公报，但这些规定所取的作用仍是有限的，而且政府发布的环境状况公报也不能够满足需要。[4]

6、公众参与缺乏必要的环境信息支持。

环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。掌握了充分的环境信息，公众才可能决定是否参与某项环保活动。环境法律法规虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方面做了一些原则性规定，但总的说来，这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的，并未在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方面的权利，更缺少有效的程序和制度保障[3]。此外，我国在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求。目前主要通过电视、广播、报纸、网络等媒体不定期的公示一些环境动态及立法动态，但对与公众健康息息相关的环境因素状况的公示却明显不足。目前常见的环境因素状况的公示多为空气质量等级公示，对直接影响人体健康的水、土壤等环境因素基本状况的公示却基本上是空白。我国公示的环境信息与有关国际文献的要求相比，覆盖面过窄、内容过于简单。环境信息的内容是相当广泛的，我国的环境信息公示所包括的内容显然不能为公众提供必要的环境信息，更无法有效地支持其参与环境管理和决策。[5]

三、我国环境立法公众参与制度的完善

环境保护中的公众参与是在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。在环境法中确立公众参与的原则，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，广大公民作为人类的一分子，对于与维持自身生存休戚相关的环境品质的改善享有当然的参与权利。[6]

其实，环境公众参与不仅仅是环境知情权、参与权、诉讼权，依据公众参与环境保护的实践，公众在参与环境保护工作中应拥有以下权利：环境知情权、环境参与权、环境诉讼权、环境赔偿权、环境检举权、控告权、环境批评权、建议权、环境受教育权和环境结社权等。综合来讲前三项权利更应作出具体而明确的规定，从而保障其他权利的实现。[7]

要克服我国目前立法上的缺陷，应当完善公众参与制度，特别是应当在修改的环境法中确立公众参与制度的具体内容。

第一，要确认和完善公众的环境知情权。环境知情权是公众参与的前提和基础。我国《环境保护法》第11条规定了环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务，但是并未直接赋予公众环境知情权。今后，应当通过立法直接确立公众的知情权，并应具体规定知情权的内容、行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序。

第二，要确立和完善公众的环境参与权。包括环境立法参与权，我国《立法法》第34条第1款规定：。列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。。我国环境法将立法法的这些规定进一步具体化，防止听取意见。走过场。，要保障公众参与对立法决策和立法结果的相当影响力。还有环境行政执法参与权，公众参与的核心是在公众环境权与国家环境权(尤其是国家环境行政权)之间进行平衡，一方面公众直接参与环境行政执法活动，可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策，促进行政机关与民众关系的融洽与和谐;另一方面公众参与可以对行政权进行有效的监督和控制，保障行政权的合法行使。

第三，确立和完善公众的环境诉讼参与权。有权利就必有救济。无救济即无权利。要保障公众参与权的有效行使，必须充分保障公众的救济权。我们应当改造传统的诉讼制度，放松原告资格的限制，承认居民和环境保护社会团体环境诉讼的原告资格，逐步承认和推广环境公益诉讼，这是近几十年来世界各国环境法制发展的潮流和趋势。公众的环境诉讼参与权，除了直接以原告名义起诉外，还包括环境社会团体支持受害者起诉、公众去法院旁听以监督法院的审判活动等。当然，在环境公益诉讼上，基于行政诉讼法和民事诉讼法的现状，我们的环境法律不可能一下走的太远，但是在修改的环境法中应给予必要的涉及，为以后走得更远打好基础。[8]

On Public Participation System in the Environmental Law

HU Shuang

(Research Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan 430072)

Abstract：The law of environmental protection was promulgated in 1989.Many provisions of it are out of date， and not apt to the development of environmental protection. Especially the public participation system in the Environmental Law .This article briefly introduces concept and content of public participation system in the Environmental Law; detailedly analyzes current situation of legislation on public participation; focuses on establishment and perfection of public participation with the opportunity of modifying the 1989 environmental protection law.

Key words：public participation system; environmental law modifying; environmental protection law

作者简介：

胡双（1984—），女，武汉大学环境法研究所2006级硕士研究生。

[1]赵俊：《论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善》，载《环境科学与技术》2005年3月第28卷第2期。

[2]唐俭：《浅析我国环境保护法中的公众参与原则》，载《山东审判》2 0 0 6年第1期。

[3]吕忠梅著：《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000年版.257-259。

[4]高金龙、徐丽媛：《中外公众参与环境保护立法比较》，载《江西社会科学》2004年第3期。

[5]赵俊：《论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善》，载《环境科学与技术》2005年3月第28卷第2期。

[6]王燕：《论环境法的公众参与原则》，载《徐州师范大学学报(哲学社会科学版》 28卷第1期 2002年3月。

[7]梁文莉：《试论环境保护法中的公众参与原则》，载《经济师》2005年第10期。

[8]张梓太：《公众参与与环境保护法》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2002年第2期。