环境保护法的生态学审视

姜立娟 （兰州大学法学院，甘肃兰州730000）

摘要：我国经济飞速的发展同时带来了各类环境问题，现行《环境保护法》的相关设计逐渐不适应经济和社会的可持续发展。本文从生态学生态系统的稳定性、生物的多样性、生态安全理念出发，对《环境保护法》的缺陷进行了一些分析，尝试对现行《环境保护法》的修改提出粗浅的建议。

关键词：生态学 可持续发展 环境保护法

人类走过了农业文明和工业文明两大时代，在工业文明时代人类经历的是酸雨、臭氧层破坏、温室效应、生态破坏、生物多样性锐减、环境污染事故突发等一系列的环境问题。人类为了正视和应对这些现实，提出、发展和正在完善可持续发展理念，而这一理念最早来源于生态学。目前，随着科学、经济和社会的发展，不仅与人类生存密切相关的许多环境问题都成为生态学研究的热点，而且生态学越来越与人类学、城市学、经济学、伦理学相融合，使其成为多学科、较活跃的科学领域之一。〔1〕生态学研究的主要内容是生物和人与环境之间的相互关系，研究自然生态系统和人类生态系统的结构、功能及过程。生态学的理论与知识对于我国现行《环境保护法》的修改和新型环境法的构建具有重要的指导意义。

一、生态学的发展

生态学（Ecology）一词源于希腊文，eco源自 oikos ，意思是“住所”或“生活所在地”；–logy 源自λoУos，意思是“研究”或“学科”。从字义看，生态学研究的对象是“生活所在地”的生物，主要研究内容是生物与环境之间的相互关系。德国生物学家Haeckel于1869年首次定义了生态学：生态学是研究生物有机体与其周围环境相互关系的科学，尤其强调动物与其他动、植物之间互惠或对抗的关系。20世纪80年代我国生态学家马世骏根据系统科学的思想提出：生态学是研究生命系统和环境系统相互关系的科学。〔2〕

“生态学作为一门科学，从它诞生的那一天起，一直就与‘人类社会’结下了不解之缘，如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话，那么现代的生态学，则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”〔3〕 自第二次世界大战以后，生态学的内涵和外延都有了很大的变化，特别是随着科学技术的进步和人类活动强度的激增，人与自然的协调发展遭受严重的破坏，人类的生存面临着严峻的挑战。如何协调人与自然、人与社会之间的关系，寻求全球可持续发展已成为当今人类不可回避且需要解决的迫切问题。这一问题不仅使得生态学的定义超越了当初的范围，而且生态学的研究内容和任务也有了全新的扩展，已经渗透到人类社会经济活动中,人类面临的人口、资源、环境等几大问题都是生态学的研究内容。至上世纪60年代，生态系统生态学成为生态学研究的前沿，到上世纪70年代后期，生态学与环境问题研究相结合，成为应用生态学最重要的领域。现代生态学的蓬勃发展，引起了法学者们的关注，他们试图从生态学与法学相结合的角度，重新审视环境保护法这一法律部门和法学学科。

二、生态学的相关理念与现行《环境保护法》相应缺陷

（一）现行《环境保护法》与生态系统稳定性理念

1.生态系统的稳定性理念

生态系统就是在一定空间中共同栖居着的所有生物（即生物群落）与其环境之间由于不断地进行物质循环和能量流动过程而形成的统一整体。它由非生物环境、生产者、消费者和分解者组成〔1〕。无论是自然的，还是人工的生态系统都是一种动态的开放系统。生态系统在与环境因素之间进行物质和能量的交换过程中，会不断受到外界环境的干扰和负面影响。然而，一切生态系统对于环境的干扰所带来的影响和破坏都有一种自我调节、自我修复和自我延续的能力，这称为生态系统的稳定性或“稳态”。一般，有抵抗力稳定性（resistant stability）和恢复力稳定性（resilient stability）两种。〔2〕

生态系统的稳定性是动态的，而不是静态的。这是由于生态系统中生物类群是不断变化的，系统内外界环境条件也在不断地变化。整个系统的自我调节能力或自净能力是巨大的，然而在一定的区域和具体的系统单元中，这种能力又是十分有限的。在一定限度内，生态系统可以忍受一定的外界压力，并通过自我调节机制使其保持或恢复平衡；超出了这个限度，生态系统的自我调节机制就会降低或消失，其稳定性就会受到影响，相对平衡就会遭到破坏，甚至使系统崩溃。生态系统忍受一定程度外界压力维持其相对稳定性的这个限度就是生态阈值或生态阈限。〔3〕

1913年美国生态学家V·E·Shelford 提出了耐受性定律，他认为生物对每一种生态因子都有其耐受的上限和下限，上下限之间就是生物对这种生态因子耐受的范围。

生态系统的稳定性和生物对生态因子的耐受性说明，对环境保护而言，在人类生存和生态系统不受损害的前提下，一个生态系统所能容纳的污染物可维持在最大承载量，即环境容量。一定的生态系统，它的环境容量越大，可接纳的污染物就越多，反之则越少。污染物的排放，必须与环境容量相适应。

目前，我国的环境污染己从陆地蔓延到近海水域，从地表水延伸到地下水，从一般污染物扩展到有毒有害污染物，已形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合，大气、水体、土壤污染相互作用的格局，超出了现有的环境容量。

2. 我国目前严峻的污染形势，是因为现行《环境保护法》在规定有关治理污染的法律条款和制度时，没有充分考虑生态系统的稳定性规律，具体而言：

第一，《环境保护法》第37条规定:“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。”这一规定是有歧义的，在未经环境保护行政主管部门同意，“擅自拆除或者闲置防治污染的设施”与“污染物排放超过规定的排放标准的”是“由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款”的并列条件，还是选择条件？即，（1）这一规定既可理解为“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，并且污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。”，在这种情形下，单就“擅自拆除或者闲置防治污染的设施”或单就“污染物排放超过规定的排放标准”，都不能构成环保行政主管部门实施处罚的要件。（2）也可理解为“未经环境保护行政主管部门同意，只要擅自拆除或者闲置防治污染的设施，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。”，（3）还可理解为未经环境保护部门同意，不论有没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，只要污染物排放超过规定的排放标准的，环境保护行政主管部门就给予处罚措施。这样有歧义的规定，一方面使得环保行政部门难以界定实施处罚的依据；另一方面，会使排污者利用法律的漏洞，超标排放，加剧污染，使生态系统稳定性受损。

第二，在限期治理制度上，该法第29条第2款规定:“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”该条款关于限期治理决定权的规定欠妥：首先，限期治理由政府决定的做法，不利于该制度的全面实施。政府并不能经常监督、监测污染源，及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定，它主要根据群众的反映和环保部门的建议，每年、甚至更长一段时间集中下达一批限期治理单位名单。这样必然妨碍了该制度经常及时地实施。而且在实际操作中，政府往往偏重于企业的经济效益，而非环境效益。因而政府部门往往因担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时地治理而危害社会。其次，限期治理不分项目大小，都由同级政府决定，影响及时治理污染；再次，政府工作千头万绪，无足够的精力行使决定权，这也是造成限期治理制度流于形式而加剧了环境污染的重要原因。最后，限期治理分级管理的办法，易造成污染治理上的条块分割，也不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排，更不利于实现政府对其辖区质量负责。〔1〕

第三，在总量控制制度上，首先，在我国目前法律体系中没有专门的有关总量控制的统一法规，只是散见于一些零星的条文。在作为基木法的《环境保护法》中，尚未作出总量控制的有关规定，使排污总量控制法律保障不足。〔2〕其次，我国虽然提出了总量控制制度，但只是规定了环境纳污能力(量)确定程序，如何分配总量控制指标没有完整的程序规定，对总量控制指标转让程序的规定则更少，这些缺陷大大淡化了总量控制制度的特性；〔3〕再次，纳入总量控制范围进行管理的污染物仅局限于大气污染物和水污染物，纳入总量控制管理的仅是对重点污染源、重点污染单位实行控制，没有普遍性；对违反总量控制制度的单位和个人无相应的法律责任约束，失去了总量控制作为环境管理制度应有的威慑力，因而较难发挥总量控制制度在改善环境质量方面的作用。如此，会使排污量打破生态系统的生态阈限，影响其稳定性。

第四，关于排污许可证制度。到目前为止，现行的《中华人民共和国环境保护法》没有规定排污许可证制度，只是在水污染防治领域、大气污染防治领域、海洋污染防治领域中提到；当前仅把排放污染物达标排放和满足排污总量控制目标作为领取排污许可证的必要条件，而对排污单位是否履行或达到其他环境管理要求则没有作出硬性规定；由于地域或排污单位排放污染物的不同，对排污单位的管理和要求往往出现不统一或不一致的现象。〔4〕

目前，排污单位的排污行为一般没有按许可证上确定的排污量进行排污，管理部门也未严格按许可证上允许的排污量来约束排污单位的排污行为，在确定某地区各单位排污量时，并没有按该地区环境容量所能承受的污染物量去分配排污量，从而导致该制度在总量控制中的作用未充分体现出来。排污证制度的缺陷，同样也会使得污染物排放超过环境的容量，使生态系统的稳定性受到破坏。

（二）现行《环境保护法》与生物多样性理念

1.生物多样性理念

生物多样性（biological diversity）是指一定时期范围内生物物种及其所携带的遗传信息和其与环境形成的生态复合体的多样化及各种生物学、生态学过程的多样化和复杂性。通常被认为有四个层次即遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性和景观多样性。生物多样性具有多方面的作用，它是满足人类基本生存需求的基础、是维持生态系统平衡的基本要素，还具有科学研究价值和美学价值。

中国是生物多样性特别丰富的国家之一，具有物种高度丰富、特有物种种类繁多、生物区系起源古老、经济物种异常丰富四大特点。同时，我国又是一个发展中国家，是一个人口最多、经济高速发展的大国，对生物多样性具有很大的依赖性，随着工、矿、交通业的发展，城市化进程的加快，经济发展与人口、资源、环境之间的矛盾日益突出，引发一系列问题，这些问题都对生物多样性造成很大影响。在生境破坏、过度开发、盲目引种、环境污染等因素的综合作用下，中国成为生物多样性受到最严重威胁的国家之一。〔1〕

2.我国现行环境法与生物多样性理念的冲突表现为：

（1）我国环境保护法律体系下分别形成了环境污染防治法、自然资源法和生态保护法三大类子法体系。但是，《环境保护法》只涵盖了污染防治和环境资源保护，且内容过多地集中在污染防治上，而对自然资源和生态保护仅是少量的政策宣示，也无相应的法律责任。〔2〕比如，有关生物多样性的保护，我国已加入《生物多样性保护公约》，但《环境保护法》中却没有相应的规定，从而不能为生物多样性保护和利用的单行法的制定提供源头性依据。

（2）湿地是生态系统多样性保护的重要部分，俗称“地球之肺”。但我国的《环境保护法》 的第二条“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然 因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”，而未将其列出；景观多样性也是生物多样性的一个重要层次，我国的《环境保护法》也缺乏对淡水水域、荒漠等重要景观资源的保护、管理法规。

（3）现行《环境保护法》关于就地保护（自然保护区、风景名胜区和森林公园）的规定主要是第十七条：各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏； 第十八条：在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理；第十九条：开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。这三条规定过于原则，不易操作，亦不全面，内容核心多为自然资源利用的管理，而不是以保护自然生态系统为目标，缺少关于保护生物多样性的规定，亦没有关于建立和完善自然保护区和风景名胜区等保护生物多样性的重要措施。〔3

（4）入侵物种的概念在我国宣传和推广不过是近几年的事情〔4〕，外来生物入侵对生物多样性有很大的破坏作用，它影响到遗传资源和种质的多样性、物种多样性、生态系统多样性、生物多样性资源价值和经济价值。我国目前《环境保护法》作为基本法没有适应新形势的需要进行及时修改，在其中制订包括关于外来生物入侵的法律规定，也没有在基本法基础上制订专门针对外来生物入侵的单行法，造成预防和防治工作无法可依。

（三）现行《环境保护法》与生态安全理念

1.生态安全理念

生态安全是人与自然这一整体免受不利因素危害的存在状态及其保障条件，并使得系统的脆弱性不断得到改善。一方面，生态安全是指在外界不利因素的作用下，人与自然不受损伤、侵害或威胁，人类社会的生存发展能够持续，自然生态系统能够保持健康和完整。另一方面，生态安全的实现是一个动态过程，需要通过脆弱性的不断改善，实现人与自然处于健康和有活力的客观保障条件。生态安全具有整体性、综合性、区域性、动态性、不可逆性和长期性的特征。〔1〕

2.中国生态安全现状

中国目前的生态环境处于低安全度状态，主要表现为：其一、中国生态环境面临着边建设、边破坏的局面，生态破坏范围在扩大；第二、老的环境问题尚未解决，新环境问题接蹱而至；〔2〕第三、饲料添加剂、农药、化肥对食品的污染，特别是转基因食品对人类健康影响的未知都极大地影响食品安全乃至生态安全与经济安全；第四、生物技术对生态安全的影响是显而易见的，主要体现在人造异植物种或异植性状对环境的破坏，目前已有足够的证据证明，让转基因生物在自然环境下生长会造成无法挽回的影响，这些生物会对环境造成基因污染和人造灾难。〔3〕 生态安全是国家安全的重要组成部分，并且是国防安全、政治安全和经济安全的基础。为了维护国家生态安全，给中国经济的可持续发展提供必要和良好的支撑环境，把生态安全提高到一个战略高度，应针对中国生态安全问题的现状及其原因进行强有力的法律规制。

3.生态安全理念的环境法的审视

到目前为止，中国已初步形成了以《宪法》有关规定为指导思想，以《环境保护法》为基本法律文件和许多专业性法规相结合的较为独立的生态安全立法体系。对外，中国已缔结或参加了许多有关的国际公约和条约，如《核安全公约》、《保护濒危动植物国际公约》、《湿地公约》等，从某种程度上弥补了中国国内立法的不足，并且能够为相关方面的立法提供参照。但现行《环境保护法》在生态安全的法律规定上仍有不足：

其一,生态安全理念强调整体性和综合性。但现行《环境保护法》作为基本法未能全面覆盖现代生态环境法体系之自然资源保护、生态保育、生态灾害防治等基本领域，专注于较有经济价值的单项资源保护,污染防治法色彩太浓，没有涉及到社会性的环境侵害归制问题,并且原则性规范和实施性规范掺杂，难以发挥其综合性调整作用。

其二，生态安全具有长期性的特点,许多生态环境问题一旦形成，要想解决它就要在时间和经济上付出很高代价。因而，在环境保护法中应规定“预防为主”的环境政策，对环境污染进行源头控制,杜绝“先污染后治理”的末端治理方式。而现行《环境保护法》体现的末端治理污染的方式，治标不治本，成本巨大，最终导致环境效益和经济效益都低下，无法促进环境和其他各方面的和谐发展。

其三，现在的生物技术特别是转基因生物是对生态安全构成威胁的新的主要的因素，例如：转基因植物释放到环境之后，可能因外来物种的入侵而对生态系统造成不可逆转的破坏性影响;转基因微生物在致病性和毒性竞争能力、传播扩散能力、遗传变异能力、遗传转移能力等方面对环境的负面影响;转基因动物的异常性状表达及其释放对环境构成的风险.制定于上世纪80年代末的现行《环境保护法》完全没有跟上和反映时代的发展要求,在生物技术立法方面完全是空白 . 《环境保护法》规定的环境影响评价的范围包括一切对环境有影响的基本建设项目、技术改造项目和自然资源开发项目，而没有包括关于转基因生物安全风险的环境影响评价。

三、对修改和完善现行《环境保护法》的粗浅建议

（一）生态系统稳定性理念对污染治理制度完善的建议：（1）在作为基本法的现行《环境保护法》中规定总量控制制度，具体包括：确立适当的总量控制模式；完善总量控制制度的程序性规定，提高其操作性；完善总量控制指标有偿转让机制；强化对总量控制不当行为的法律制裁。〔1〕（2）在作为基本法的现行《环境保护法》中明确规定排污许可证实施的程序，扩大其适用的范围和条件，建立高效的许可证管理系统，加强排污许可证的监督力度和证后管理。

（二）我国生物多样性现状要求作为环境法律体系的基本法的《中华人民共和国环境保护法》对生物多样性的保护和生物多样性的持续利用予以充分的重视和体现：

1.我国关于生物多样性保护的条款除物种多样性中对濒危物种集中在《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》和《水生野生生物保护条例》中外，其他多散见于诸如《海洋环境保护法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《植物新品种保护条例》、《自然保护区条例》等单行法中，还存在于地方性有关生物多样性保护的法规中，这些法规效力层次普遍较低，有的内容重复，有的规定相互矛盾，缺乏整体性和系统性。

2.生物多样性一般被认为有遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性和景观多样性四个水平，中国是世界上遗传资源最丰富的国家之一，然而对遗传资源的保护一直比较薄弱。在环境保护法的立法中应增加遗传基因多样性保护的内容，对遗传资源的收集、保存、引进和输出根据新的国际背景和《生物多样性公约》的要求，作出具体的管理规定；增加对湿地、淡水水域、荒漠等重要景观资源的管理法规。

3.应对自然保护区、风景名胜区和森林公园这三种就地保护体系统一起来，明确各自的管理目标、功能和管理方式。〔2〕将有价值的自然生态系统和野生生物生境保护起来，以保护生态系统内生物的繁衍与进化。维持生态系统内的能量流动与生态过程，建立和完善保护区，加强保护区的管理，是实现就地保护的关键。

4.外来生物入侵会严重破坏生态系统的自然性和完整性，推毁生态系统，引起生物多样性的丧失。因此，应在充分开展重要外来有害物种种类、数量、分布、对生态系统影响及造成损失等进行系统调查研究的基础上，〔3〕在现行《环境保护法》中尽快制订关于外来物种入侵或外来物种入侵管理的法规，加强引种风险评估，从法制高度重视生物入侵问题，并从国家利益的高度全面管理外来入侵物种。

（三）对现行《环境保护法》在生态安全方面进行完善的几点建议：

1.从生态安全的整体性和综合性为出发点，使修改后的《环境保护法》全面覆盖现代生态环境法体系之自然资源保护、生态保育、生态灾害防治等基本领域，使其关于生态安全法律的规定体现国家生态安全政策、目标原则与方法，权利界定、体制安排等，并成为制订单行生态安全法的法律依据。

2.修改现行《环境保护法》的环境影响评价制度，扩大其评价的范围，增加对转基因生物安全风险的环境影响评价，对转基因生物安全风险的环境影响评价制度应包括怎么建立评估机构、评估人资质怎么认定、评价后出现的损害问题怎么处理以及责任的追究等方面的内容。

The Ecology Survey of the Environment Protection Law

Jiang Lijuan

(Law College of Lanzhou University, Gansu Lanzhou 73000)

Abstract: The rapid development of our country’s economy has brought all kinds of entironment problems .The interfix designation of the existing “Environment Protection Law” has maladusted the sustainable development of economy and society. This aticle analyses a few defects of the existing “Environment Protection Law” from the angle of the ecological logos such as: the stability of ecosystem, biological diversity, and eco-safety. This article attempts to put forward simple advice to the revise of the existing < > from the angle of ecology.

Keywords: the ecological logos; sustainable development; Environment Protection Law.

作者简介：

姜立娟（1976－），女，山东青州人，兰州大学法学院环境资源法学05级硕士研究生。

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