我国少数民族地区自然保护区法律问题探讨
徐宏霞 张树兴（昆明理工大学法学院，云南 昆明 650224）
摘要：自1956年我国建立了第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区至今，人们逐渐认识到自然保护区存在的意义与价值，在全国范围内已建立了各级各类的自然保护区，在对于自然保护区建设上有着众多探讨，本文立足于少数民族地区的区域角度，分析了民族区域内自然保护区状况，关注我国少数民族地区自然保护区建设的必要性，及对少数民族地区自然保护区与一般自然保护区建设中存在问题进行了比较分析，提出了相关解决措施。
关键词：少数民族地区 自然保护区 社区共管
一、我国自然保护区概述
（一）自然保护区的概念
美国于1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，自此，引起了全球范围内对于保护地的关注，IUCN（世界自然保护联盟）用“保护地”（Protected Area）对各种需要保护的地区进行统称，所谓的保护地即是指“通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维持生物生多样性、自然及文化资源的陆地或海洋区域。”这一概念较我们通常所说的“自然保护区”（Nature Reserve），其外延更宽泛，涉及的范围更广，除包括一般自然保护区，如管理的资源区、持续利用区及世界遗产地等之外，还将国家公园，科学保护区及自然纪念地也纳入其内。我国一般用“自然保护区”的概念，在1994年颁布的《自然保护区条例》第二条对自然保护区进行了界定，“本条例所称自然保护区，是指对具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”可以看出，我国对于自然保护区的概念相较IUCN“保护地”的概念有着很大的区别。
（二）自然保护区的类型
IUCN在1994年出版的《保护地管理类别指南》中，根据保护地的主要管理目标，将保护地分为六个类别，即：严格的自然保护区（Strict Nature Reserve）、和自然荒野区（Wilderness Area）为第一类别中的两类，其余的为：国家公园（National Park）、自然纪念物（Natural Monument）、生境/物种管理区（Habitat/Species Management Area）、风景/海景保护区（Protected Landscape/ Seascape）、资源管理保护地（Managed Resource Protected Area），其政策含义是针对IUCN制定的六类保护地，可以根据不同的保护和利用目的，可采取不同的管理方法和要求。这一分类标准已越来越为各国所接受，各国纷纷在这一标准前提下，根据本国的实际条件建立了相应的保护地，其中西方发达国家国内民众对于环境保护的要求较高，使得这些国家对保护地的分类体系基本按照IUCN的定义与分类进行，但是相比较之下，各发展中国家出于发展经济的需要，对自然资源的需求度，建立保护地的相对较少，而且建立的保护地也往往伴随着发展旅游业等相关经济产业。
我国国家环保局与国家技术监督局于1993年发布了《自然保护区类型与级别划分原则》标准，将自然保护区分为三个类别九个类型：自然生态系统，包括：森林生态系统类型、草源于草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型和海洋和海岸生态系统类型，野生生物类，包括：野生动物类型和野生植物类型，自然遗迹类，包括：地质遗迹类型和古生物遗迹类型。同时将自然保护区分为国家级、省（自治区、直辖市）级、市（自治州）级和县（自治县、旗、县级市）级四级。
（三）自然保护区的价值
各国之所以重视对于自然保护区的建设，构建相关法律制度，是因为建立自然保护区有着必要性及重要性，自然保护区的价值可以体现在各个方面：
1、保护与利用的价值。从我国《自然保护区条例》对自然保护区概念的界定可以看出，自然保护区所保护的对象是“具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种”或“有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域”，其所保护的对象是生态系统构成的一部分，一方面，在现实环境日趋恶化，人类继续着对环境进行掠夺的情况下，国家不得不采取措施保护这些生态环境及自然资源，建立自然保护区就是一项重要的方式，对这样的生态环境与自然资源的保护则是自然保护区最重要的作用，另一方面，我国属于发展中国家，处于要求发展经济的大环境之下，对于自然资源的需求度也日益加大，在这种情况下，国家建立自然保护区保护生态环境及自然资源，就为国家发展经济提供了原料，有利于有序地合理地利用与发展。
2、科研价值。自然保护区内多为珍稀的野生动植物资源，对于这些野生动植物遗传资源的研究有着很高的利用价值，则自然保护区就为人类提供了天然的实验室与“本底”，便于进行连续、系统的长期观测以及珍稀物种的繁殖、驯化研究等。
3、旅游价值。我国将自然保护区分为核心区、缓冲区及实验区，但是除核心区及缓冲区之外的实验区对其的规定是可以进行参观考察及旅游的，所以我国众多的自然保护区在进行相关法律规定的保护之外，还伴随着旅游业的发展，这也为自然保护区提供了部分保护资金的支持。
4、教育价值。自然保护区被认为是进行环境保护宣传教育的自然博物馆，我国相当一部分自然保护区位于经济及文化落后的地区，在自然保护区还没建立的时候，当地群众多以自然保护区内的自然资源生活，有着属于本地区特有的传统习惯，但是一旦被划归为要建立自然保护区，当地群众的则面临着不同程度的约束，如何使群众了解这样的决定，建立的自然保护区就起到了宣传教育的作用，通过对一直与自然保护区有着紧密联系的当地群众进行教育，使得更具体的了解到建立自然保护区的意义与作用，使得他们形成自觉地保护意识，从而形成对于自然保护区最近的保护。
（四）我国自然保护区的分布状况
我国从第一个自然保护区建立以来对于自然保护区的建设关注度日益高涨，就全国自然保护区分布现状而言，我国自然保护区的分布受经济发展和人口分布的影响明显，其中，东中部地区及沿海地区，发展历史悠久，相对的人口密度较高，以致自然环境遭到破坏的程度较大，自然保护区建设也因此受到影响。而西部地区人口密度小，自然保护区的建设在面积与数量上较东中部及沿海地区分布大、多点。从我国对于自然保护区的归纳名录中可以看出，多数的自然保护区位于西部地区，且多数自然保护区位于少数民族聚居的区域。
二、关注我国少数民族地区自然保护区的必要性分析
我国多数自然保护区分布于少数民族聚居的区域，特殊的区域性，鉴于自然保护区的重要价值，有必要在全国范围内关注自然保护区的前提下，对少数民族地区内的自然保护区建设予以关注。
（一）积极方面
各少数民族有着其特有的民风民俗，其中有很多民风民俗和宗教禁忌是关于环境保护方面的习惯法。少数民族历来的朴素的自然崇拜思想，形成了在以民族聚居区域内的特有的对动物或植物的自然崇拜，这种思想很大程度上对于少数民族地区的自然环境起到了积极的保护作用。我国多数自然保护区位于少数民族聚居区内，所以国家及地方政府在关注该区域内自然保护区的时候，应关注到这些自然保护区处于的地理位置上的特殊性。
在关注少数民族地区内的自然保护区，就一定要对少数民族在环境保护上的民风民俗和宗教禁忌，利用民族宗教政策和历来的淳朴的自然崇拜思想来引导该区域内的少数民族居民，对自然保护区周边的居民进行传统意识的心理影响，使其形成一种自觉的保护意识，促进当地居民对保护区形成最近的保护。
梅因在《古代法》中指出：“如果我们能通过任何的方法，断定法律概念的早起形式，这将对我们有无限的价值，这些基本观念对于法学家，真像原始地壳对地质学家一样的可贵。在这些观念中，可能含有法律在后来表现其自己的一切形式。”“法律表现的一切形式”中就包括民族禁忌的民风习俗，民族禁忌是中国早期法起源的源头和种子，民族习惯是原始社会基本的法，现代法律的前身和萌芽。萨维尼认为，法根植于一个民族的“民族精神”之中，这种民族精神是在法的内部隐藏着起着作用的力量。法像语言、风俗一样都是一个民族的普遍精神的自发的、直接的产物，发布是立法者的创造，而是本能和无意识的产物，发随民族的成长而成长，随民族个性的丧失而趋于消亡.[1] 可见，民风民俗的重要性。我国自然保护区的相关法律制度还存在很多问题，日常的保护也面临着很多问题，在保护方面，国家及当地政府部门有必要在关注特殊区域的自然保护区的时候利用少数民族的民族禁忌对其进行最近的保护。
（二）消极方面
少数民族地区多位于我国的西部地区，位于山区，荒漠区，草原区及高原区，鉴于气候及地理条件，这些地区的经济发展往往最为落后。总的来说，中国贫困地区主要分布在农村地区，以西部和其他许多人烟稀少的山部地区为中心，集中在少数民族地区。这些贫困地区也对保护生物多样性发挥着最重要的作用，如果要管理保护地，使之继续提供生物多样性效益，就必须了解贫穷与保护地之间的关系。[2] 自1972年提出可持续发展的思想，在涉及环境问题的时候几乎都会提到应遵循可持续发展的思想，做到社会效益、经济效益及生态效益的协调统一，但是人类最低的需求就是温饱问题，如果连最基本的需求也满足不了的话，那么谈及更深层次的环境保护问题，甚至将保护环境的重要性位于经济发展之前，只会更加空泛和不切实际。实际上，也不可能做到完全的统一协调。
在我国经济落后的少数民族地区，少数民族居民多居住于依山傍水之间，祖祖辈辈皆以从山林之中获取日常生活资料，虽然少数民族有保护自然环境的民族禁忌，但是毋庸置疑，在小范围的禁忌之外，对于破坏自然环境的做法普遍存在，尤其今年来，少数民族地区进行的毁林开荒，在不同程度上对当地生态环境造成了破坏。如果在少数民族地区内建立自然保护区，很大程度上会让当地少数民族居民有很大的文化反感，不理解也不支持国家及当代政府的做法，认为国家的做法是不人道的，掠夺了他们祖祖辈辈的生活来源。我国《自然保护区条例》第二十六条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、烧荒、开矿、采石、捞沙等活动”这与少数民族历来的生活习惯是不相符合的，一旦当地居民不能充分了解国家及当地政府的做法，类似二十六条这样禁止的规定不可能得到有效贯彻实施。
自然保护区在一国的经济发展及环境保护方面有着重要的意义与价值，对其进行关注是必要且必须的，多数的自然保护区位于少数民族地区内，但是少数民族地区经济的落后性，文化的差异性，导致对于少数民族地区内的自然保护区的环境保护与管理有着较其他地区更多的复杂性，对其应予关注。
三、我国少数民族地区自然保护区建设中存在的问题
（一）自然保护区法律制度及管理体制的不完善
我国目前尚没有一部专门的自然保护区法，综合性的法规只有《中华人民共和国自然保护区管理条例》，作为我国在自然保护区相关法律法规制定方面的指导性法规，其立法目的只是“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例”，注重对于自然资源的管理与保护，并没有对保护区内的自然资源利用进行规定，这对于少数民族地区自然保护区周边的少数民族居民是不利的，在将少数民族历来的生活资料来源的区域建设为一个自然保护区，禁止居民进行砍伐，本就没有很强的认同感，若连最基本的生活需要也满足不了，很容易造成当地政府与居民的关系紧张，只会造成当地的自然保护区得不到最近的保护，且更加接近遭到破坏的境地。
我国多数自然保护区的建设都是伴随着旅游业的发展，导致在自然保护区管理方面及对保护区内的旅游管理设置了不同部门，机构设置紊乱，以致机构之间的职能和职责不清。
之外，《条例》中没有对自然保护区建设的原则作出确定，使原则的指导作用在该条例中得不到体现。
（二）对少数民族居民的社区利益保护的缺失
《自然保护区条例》除了强调“建设和管理自然保护区、应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”之外，也规定了“在自然保护区内的单位、居民和经批准进入自然保护区的人员，必须遵守自然保护区的各项管理制度，接收自然保护区管理机构的管理”[1]事实上，自然保护区与当地社区的关系是非常复杂的，若是没有处理好两者之间的关系，则会导致社区居民大肆的破坏行为的发生，《条例》对社区居民多规制义务，而对其权利却没有在条例中进行规定。尤其在少数民族地区建立自然保护区，面临的问题更多也更加复杂，出于我国对于少数民族地区的民族区域自治政策，政府部门应更加注重少数民族区域内居民的利益，尤其是在其权利利益遭到挑战的情形下，如何解决这一棘手问题，是值得深思考量的。
（三）少数民族地区生态移民问题的出现
“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置”，[2]这一规定导致生态移民问题的出现，尤其在少数民族地区，少数民族居民不得不放弃世代的依山傍水的生活，出于建设自然保护区的需要，迁出保护区的核心区地带，同时意味着他们将不得不放弃宅基地、农地、集体林地的所有权、使用权及其他附属权利。同时对这些因建设自然保护区而牺牲个人集体利益的少数民族居民如何进行安置，就需要好好规划，在做到尽量保护少数民族惯有的生活习惯及民风民俗的前提条件考虑下，制定出具体的迁至计划。
（四）少数民族居民对于自然保护区的保护意识浅薄
我国多数自然保护区位于少数民族区域内，经济的落后导致该区域居民的教育程度普遍不高，虽然其特有的一些民风民俗对于生态保护起到了重要的积极作用，但是除此之外，没有形成系统的保护意识，认识不到自然保护区重要的作用及价值，导致了即使不需迁出核心区的少数民族居民对于保护区内的生物资源重要性也没有形成保护的意识，可能出现依旧的乱砍滥伐。
（五）自然保护区经费投入不足
《自然保护区条例》第二十三条规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给与适当的资金补助。”自然保护区所需经费由地方政府投入，在实际情况中，立法者忽略了可能产生的消极因素，即各地政府为了减轻财政压力只有象征性的支出，[3]不可能做到完全投入。资金的短缺也成了我国大多自然保护区所存在的普遍问题，尤其在少数民族地区内的自然保护区，客观的条件导致少数民族地区地方政府的财政收入叫其他地区的财政收入更低，所以资金短缺也肯定出现于少数民族地区内的自然保护区，甚至这些地区连最基本的投入也满足不了。如何扩大自然保护区所需经费来源途径应该得到必要的关注。
四、我国少数民族地区自然保护区保护法律制度的构建
（一）完善相关法律制度，制定区域性的规章
我国目前综合性的自然保护区法只有《自然保护区条例》，这与国际的趋势及我国自然保护区发展的趋势不相符合，并且该条例中还存在很多问题，所以有必要制定一部综合性的《自然保护区法》，从制定目的，原则，管理，责任等方面作出具体的统一规定，使之成为各省、自治区、直辖市制定适合本区域内自然保护区的法规规章。除了规定保护区周边社区居民的义务之外也应该保护他们的应有权利与利益。
在这一综合性立法中，需规定自然保护区建设应遵循的法律原则，以弥补《条例》在这一方面的缺失，当前学界认为自然保护区建设应遵循的原则主要包括有，坚持可持续开发原则，尊重生态规律原则[4]及社区公众参与原则等主要原则，也应在立法中规定地方性自然保护区建设规划时应遵循：保护区见了应服从中央统一规划，并与当地国民经济和社会发展相适应原则及灵活性、可操作性和实效性原则。[5]
完善了综合性的法律，少数民族地区政府部门应在这一综合性的《自然保护区法》及《民族区域自治法》等指导性法律的基础上，从本民族地区的实际情况出发，制定适合本民族区域的自然保护区法规规章。
（二）加强社区共管制度的建设，尊重少数民族居民的权利
我国自然保护区都是由当地政府及相关行政主管部门进行管理的，可是政府行政主管部门对于自然保护区往往难以进行充分的管理，自然保护区周边社区居民对于自然保护区内生物多样性的认识甚至超过与这些政府部门。近年来。全球基金会（GEF）在我国实施的自然保护区管理项目之一就是实施社区共管模式，自然保护区社区共管，即社区和保护区对自然资源的共同管理，具体是指，让社区共同参与保护区管理方案的决策、实施和评估的过程，并与保护区共同管理自然资源的管理模式。[6]肯定社区的共管权利，肯定保护区周边居民对于自然资源的使用权，一方面是公众参与原则的遵守，是对当地土著居民权利肯定的体现。另一方面，肯定社区居民的参与权，可以很好的对社区居民进行自然保护区相关内容的环境教育，使之形成环境保护及合理使用自然资源的意识，更加积极的投入自然保护区建设当中。在少数民族地区自然保护区的建设中，应要更加重视少数民族社区参与共管，在共管过程中，以具体的方式对少数民族居民进行自然保护区教育，使之产生认同感。
（三）发展循环经济，促进少数民族地区经济发展
少数民族地区面临的一个很大问题就是经济的落后，经济基础决定上层建筑，如不能发展经济，是少数民族居民生活有稳定的保障，则无疑会产生在建设自然保护区与居民的生活保障指尖孰轻孰重，造成人与自然的不和谐，所以发展少数民族地区经济是前提，在可持续发展思想的指导下，应发展循环经济，适度的发展自然保护区的旅游业，提高这些已经不能靠山吃山的居民的经济能力，解决温饱问题，才会对和谐局面的产生提供了重要前提。
（四）建立生态补偿制度，关注生态移民
生态补偿，是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。[7]生态补偿制度在我国已经逐渐得到了发展，无论在利用自然资源的之后进行补偿，还是对于生态移民的补偿都有了较为成功的实例，但是对于少数民族的生态移民的补偿叫其他的补偿有着更多的发杂性，安置问题就是首要的问题，少数民族特有的民族习性与归属感较汉族更为深刻，将核心区的居民迁出自然保护区之外，应如何对他们进行安置是个重要的问题，能否向三峡移民类似将这些居民迁入他省境内，当前还是普遍认为对于少数民族地区自然保护区居民的安置，应当就近安置。另外，补偿的方式和费用也应该就少数民族的特殊性作出调整，一切以少数民族居民的利益为主，切实保障生活基本需要的满足。
（五）扩大经费来源途径
我国自然保护区的经费来源在当前的规定中很是狭窄，少数民族地区经济发展情况较其他地区更为落后，政府的财政收入对于保护区经费投入的比例存在很大的问题，所以有必要扩大经费来源的途径确保自然保护区所需经费能够得到切实实现与满足。除政府财政的投入之外，可以成立自然保护区基金会，统一对自然保护区的收入及分配进行管理，接受国内外个人、企业及社会组织的捐助，确保自然保护区管理费用的落实，加强对自然保护区内各项措施的改善，从经济的角度对自然保护区的建设进行贡献。在少数民族地区的自然保护区，这些各种途径来源的经费，也可适当考虑部分用于对该保护区少数民族居民进行教育投资，乃至安置费用的投入。
（六）将少数民族的习惯法上升为成文法，加强环境教育
少数民族地区自然保护区建设优势之一就是少数民族惯有的民族禁忌及宗教禁忌，但是这些民族禁忌与宗教禁忌只是习惯法的一部分，没有充足的约束力，为了将这些习惯法很好的运用，有必要将之上升为成文法，对于少数民族居民之外的民众也肯定其约束力。
少数民族地区向来教育就较为落后，当地居民对于教育也没有很好的重视度，国家地方政府可以制定保护环境的法律法规及政策，但是，在这些少数民族地区的自然保护区中，天然的保护人应该是长久以来居住于此的少数民族居民，增强他们的环境保护意识，更加有利于自然保护区建设工作的展开与进行，实现少数民族与自然保护区的和谐发展。
自然保护区的问题在学界得到了高度关注，对它进行了深入探讨，就少数民族地区的特殊性，对于我国多数建立在少数民族区域内自然保护区，存在与其他地区自然保护区很大的不同性与复杂性，应该从民族和谐的角度关注到少数民族地区自然保护区相关法律制度的构建。
参考文献：
[1] 王学辉.从禁忌习惯法到法起源运动[M].北京：法律出版社，1998
[2] 至少不造成损害：贫穷与中国的保护地CCICED 保护地课题组讨论稿，[DB/OL].中国自然保护网
[3] 刘艳.自然保护区的法律保护探讨[D].中南林业科技大学，2006
[4] 刘艳.自然保护区的法律保护探讨[D].中南林业科技大学，2006
[5] 江源，刘全儒，张文生，康慕谊.生物多样性及植被资源保护与管理[M].北京：中国环境科学出版社，2008.100
[6] 赖惠燕.自然保护区社区共管法律问题研究[D].中国海洋大学，2007
[7] 曹明德.生态法新探[M].北京：人民出版社，2007.292
Minority Region Nature Reserve Legal Problems Research
XU Hongxia & ZHANG Shuxing
Abstract: since 1956, China established the first nature reserve of dinghu mountain nature reserve, people gradually realize natural reserve the meaning and value of existence, in a nationwide has established at various levels in the nature reserve, about the nature reserve construction is discussed, based on numerous minority areas, this paper analyzes the regional national nature reserve, attention in ethnic minority regions, the necessity of the nature reserve construction in minority nationality areas and the nature reserve and the general nature reserve comparative analyses existing problems, and puts forward relevant measures.
Key words: minority area; nature reserve; community co-management
作者简介：
徐宏霞，昆明理工大学2009级研究生，研究方向：环境与资源保护法学。
张树兴，昆明理工大学法学院教授，研究方向：环境与资源保护法学。
[1] 《自然保护区条例》第5条，第25条
[2] 《自然保护区条例》第27条第2款
